论环保督察背景下生态环境保护约谈制度的构建路径

竺 效，丁 霖

(1. 中国人民大学 法学院，北京 100872；2. 中国人民大学 环境学院，北京 100872)

为“扭转地方环境治理失灵的困境”，环保约谈制度悄然兴起[1]。环保约谈制度“通过直接、公开约谈地方政府主政官员，以行政层级较高的‘条’诫勉和警示行政层级较低的‘块’，通过行政及舆论压力，强化地方政府环保的主体责任”[2]。至此，生态环境部门具有了一项新的行政执法监督措施。尤其是环保垂改后基层生态环境监管权分化[3]，这一制度成为上级生态环境主管部门监督和督促地方政府及其相关职能部门环保履职的重要抓手。这一制度可以在短期内改善空气质量[4]，但不具有长效性(1)参见：吴建祖,王蓉娟.环保约谈提高地方政府环境治理效率了吗?——基于双重差分方法的实证分析[J].公共管理学报,2019(1):54-65.。有学者研究指出“环保约谈通过改变主政官员注意力分配从而影响到地方政府行为”“主政官员变更会打断这一作用传导”“地方治理多任务之间的注意力竞争与时序变化深刻塑造了地方政府的行为选择，最终导致环保约谈的效果难以持续”[5]。为此，将环保约谈措施制度化，实现规范化运行，可为其打破官员变更带来的影响而实现长效化提供基础。鉴于环保约谈的高效与短效并存，从中央到地方都在探索通过制度规范化来保障其效力。

环保约谈制度最早通过2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)进入环境立法，实现法律化。随后修改或制定的生态环境领域立法中均规定了约谈制度，如《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)、《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)、《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)、《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)、《中华人民共和国湿地保护法》(以下简称《湿地保护法》)以及《中华人民共和国噪声污染防治法》(以下简称《噪声污染防治法》)等。然而，随着生态环境保护督察(以下简称“环保督察”)在全国范围内的开展，环保约谈措施作为环保督察中的一项工作方式，也被频繁适用。由于其实施方式、适用程序、运行功能与一般的环保行政约谈具有相似性，在实践中二者一般难以区分。同样，环保督察，也是短期内显著改善了空气质量，长期效应并不显著[6]，需要完善制度构建保障其实施效果，其中，督察约谈是压实环保责任的重要措施，是开展督察工作的重要抓手，也需要对其进行制度构建。

环保督察中的约谈与现有环境立法中的约谈在实施主体、适用对象、实施后果等方面具有不同之处，其根源在于两者法律性质不同，在实施方式与程序上将两者混同可以减少环保约谈实施的制度成本，但若将两者完全混为一谈，可能有损环境法律权威和环保督察的威慑力，不利于两类环保约谈制度的长远发展。为此，在对环保约谈进行制度化的同时，还需要区分这两类约谈制度，明确其各自法律性质，以更为适当、合理、合法的规则来规范和实施环保约谈。

一、 生态环境保护约谈制度的发展

随着生态文明建设不断深入以及中央与省两级环保督察制度的构建与实施，环保约谈已成为生态环境部门督促地方政府及其部门履职的重要手段。2014年5月环境保护部制定了《环境保护部约谈暂行办法》对环保约谈的概念、程序、实施主体与责任等作出明确规定[7]，这是环保约谈制度化的第一步，也是第一次通过规范性文件的方式明确了环保约谈的基本概念，即环保部门约见“未履行环境保护职责或履行职责不到位的地方政府及其相关部门有关责任人，依法进行告诫谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位的一种行政措施”(2)《环境保护部约谈暂行办法》第二条第一款规定：“本办法所称约谈，是指环境保护部约见未履行环境保护职责或履行职责不到位的地方政府及其相关部门有关负责人，依法进行告诫谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位的一种行政措施。”。随后，为了强化约谈制度的实施效力，约谈制度入法成为法律制度，以高位阶的法律效力保障约谈制度的实施。但同时，单行环境立法中的约谈制度具有了适用对象限制。

1. 立法中环保行政约谈制度的演变

梳理现有生态环境相关立法可见，环保行政约谈制度在主体上不断扩展。首先，从规范性文件到法律制度的转变，实现了约谈实施主体层级上从中央到省级的扩展，即从《环境保护部约谈暂行办法》规定的原环境保护部，到2015年修订的《大气污染防治法》第二十二条将约谈实施主体扩展到省级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门。其次，约谈制度适用范围从污染防治类立法到生态保护类，实现了约谈实施主体范围上的扩展，即从生态环境部门扩展到省级以上人民政府林业主管部门(《森林法》第六十七条第二款)、省级以上人民政府林业草原主管部门(《湿地保护法》第四十九条)以及国务院有关部门和长江流域省级人民政府(《长江保护法》第八十一条)。

法律中的环保行政约谈的适用具有严格的适用对象，其适用对象的规定，主要分为两类：一类是明确的具体的适用条件，一类是通过不确定法律概念来规定其适用条件。具体而言，在水污染、大气污染领域，只有在超过重点大气或水污染物排放总量控制指标或者未完成大气或水环境质量改善目标的地区，才能被约谈。而在土壤污染、森林资源保护发展、长江保护与湿地保护领域，在相关问题突出、保护工作不力、群众反映强烈的地区，均可以适用约谈措施。另外，最新出台的《噪声污染防治法》第二十八条综合了具体适用与不确定法律概念的适用情形规定，即对未完成声环境质量改善规划设定目标的地区以及噪声污染问题突出、群众反映强烈的地区均可以实施约谈措施。可见，法律中的约谈措施，具有特定实施对象，即对于这些地区的人民政府及其有关部门的主要负责人。

2. 环保督察中约谈制度的发展

然而，随着环保督察的开展与制度化，约谈也成为环保督察工作开展的重要方式之一。依据2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央生态环境保护督察工作规定》第二十一条第九项规定“针对督察发现的突出问题，可以视情对有关党政领导干部实施约见或者约谈”。相较于环境立法中的约谈制度，环保督察中的约谈制度具有实施主体特定和适用对象广泛的特征。

首先，环保督察中的约谈，是由中央环保督察的实施主体，即中央环保督察组来实施，并非某一部门。但在实践中，由于中央环保督察工作实际由中央环保督察领导小组办公室，即生态环境部牵头，故对外仍表现为生态环境部门实施。省级环保督察制度沿袭中央制度而构建，一般也由省级生态环境厅来主要负责，对外也表现为生态环境部门实施约谈。

其次，环保督察中的约谈，其适用对象较法律中的约谈对象更为广泛。一方面，无论何种领域、何种事项，只要在督察中发现突出问题，督察组均可以对该地区的负责人进行约谈。另一方面，其约谈对象不限于人民政府及其部门负责人，而是覆盖所有相关的党政领导干部。

可见，环保督察中的约谈从其产生依据与实施情况看，已经超出法律中的环保约谈制度，从行政内部的执法监督，扩展到了党委的监督。环保督察的实施主体是党委领导下成立的环保督察组，其实施对象也包含了党委的相关领导干部，真正落实了生态环境的“党政同责”。至此，生态环境保护领域的约谈制度产生了两个分支，即两种类型：一种是环境立法规定的行政约谈(以下称“行政约谈”)，一种是环保督察中的督政措施(以下称“督察约谈”)。

二、 生态环境保护约谈制度的构建模式

无论行政约谈，还是督察约谈，其具体实施程序等均需要进一步细化，以规范其施行。为此，中央与地方层面均对环保约谈制度的实施主体、适用情形、实施程序、责任后果等进行细化规定。同时，督察约谈的出现与普遍适用，与生态环境部门实施的行政约谈在外观上具有混同性，即现有绝大多数实践操作中均由生态环境部门工作人员开展约谈。然而，行政约谈是一项法律制度，具有法律效力，而督察约谈的权力来源于党内法规，属于党内监督的一种措施，两者分属两个体系，具有不同的法律性质。为考察两类约谈制度的构建现状，笔者将聚焦生态环境部门对约谈制度的构建情况，总结现有环保约谈制度的构建模式。以对约谈制度进行规定的规范性文件为基础，根据法律法规体系中规范性文件对行政约谈与督察约谈规定的方式，可以将法律法规体系中环保约谈制度构建分为三类模式：单行模式、融合模式以及衔接模式。

1. 生态环境保护约谈制度单行模式

生态环境保护约谈制度构建的单行模式，即某地区出台的环保约谈规范性文件仅规定行政约谈，并未涉及督察约谈的内容。如2014年出台的《河北省环境保护厅约谈暂行办法》与2017年出台的《山东省环境保护约谈办法》，这两个约谈办法均是对法律规定行政约谈的细化，明确约谈的实施程序，并未涉及任何督察约谈的内容，也未对如何与督察约谈进行衔接做出规定。因此，这两个约谈办法均为环保行政约谈单行模式。

2. 生态环境保护约谈制度融合模式

生态环境保护约谈制度构建的融合模式，即某些地区出台的环保约谈规范性文件对行政约谈与督察约谈进行共同规定。采取融合模式的规范性文件，或直接将法律规定的行政约谈与督察约谈共同规定，或在衔接督察的基础上明确督察约谈或对党政领导干部约谈的适用规则，排除了另行制定督察约谈文件的可能。

例如，2019年出台的《河南省生态环境厅约谈工作实施办法(试行)》用规范性文件直接规定了对党政领导干部的约谈，将行政约谈与督察约谈进行共同规定。如该办法第一条规定的约谈实施主体包括生态环境部、省委省政府领导、省委生态环境保护督察办公室，第二条规定的约谈对象包括地方党委、政府及有关部门负责人。这一办法直接突破法律法规适用范围的局限，对党委负责人进行规定，同时，这一办法并未明确规定该办法中的约谈仅适用于督察期间，故笔者以为，河南省的这一融合模式，是在细化法律规定的约谈制度的同时，在法律法规体系中的规范性文件中融入了督察约谈的内容。

另外，2021年出台的《上海市生态环境局约谈规定》《四川省生态环境厅约谈办法》虽然未将党委作为约谈对象，但均在附则中明确规定对党委的相关约谈参照实施(3)《上海市生态环境局约谈规定》第十二条第一、二款规定：“生态环境保护督察进驻期间，对有关党政领导干部实施的约见、约谈，程序上参照本规定执行”“生态环境保护督察整改期间，市生态环境保护督察办公室约谈市政府有关部门、市政府派出机构、区政府及其有关部门、有关乡镇(街道、工业区)、有关国有企业主要负责人，程序上参照本规定执行”。《四川省生态环境厅约谈办法》第二十四条规定：“受省委、省政府委托实施的其他约谈参照本办法执行”。。通过这一适用条款将督察约谈纳入规范性文件的约束范围，实现行政约谈与督察约谈的融合。

3. 生态环境保护约谈制度衔接模式

生态环境保护约谈制度的衔接模式，即在规范约谈制度的规范性文件中有部分要素与督察约谈相衔接，且不排除督察约谈制度的单独构建。这一模式以中央层面规范约谈制度的规定为典型。2020年生态环境部发布《生态环境部约谈办法》，该办法通过实施主体、适用情形两个条款实现行政约谈与督察约谈的衔接。即该办法第四条第一款直接规定“生态环境部督察办负责约谈工作的组织实施”，而生态环境部督察办，也是中央生态环境保护督察领导小组办公室，此为实施主体上的衔接。同时，该办法第五条第一款第七项明确“有关督察检查发现问题整改不力，且造成不良影响的”是开展约谈的适用情形之一。但是，该办法第二十四条同时规定了督察约谈适用的例外，即“中央生态环境保护督察进驻期间，对有关党政领导干部实施的约见、约谈，根据中央生态环境保护督察有关规定执行”，排除了督察进驻期间对党政领导干部约谈的适用，为后续专门督察约谈制度构建提供了基础。由此，笔者以为，《生态环境部约谈办法》对于约谈制度的构建，是衔接模式，既对行政约谈与督察约谈在实施主体与适用情形上进行衔接，又排除了该办法在督察期间的适用，为督察约谈制度的另行构建预留了空间。

在省级层面，2017年出台的《浙江省环境保护厅约谈暂行办法》《北京市环境保护局约谈暂行办法》(以下简称《约谈暂行办法》)，2020年出台的《陕西省生态环境厅约谈办法》以及2021年出台的《广东省生态环境厅约谈工作规定》均属衔接模式。《广东省生态环境厅约谈工作规定》与《生态环境部约谈办法》构造相似，也通过督察约谈的排除适用(4)《广东省生态环境厅约谈工作规定》粤环办〔2021〕24号第二十二条规定：“省生态环境保护督察进驻期间，对有关党政领导干部实施的约见、约谈，根据省生态环境保护督察有关规定执行”。来保留督察约谈另行规定的空间。《浙江省环境保护厅约谈暂行办法》通过在适用情形与不利后果相关内容与督察制度进行衔接，即该办法第三条第一款第七项规定“对省级以上环境保护督察整改要求执行不力的”应对其进行约谈，以及第十二条规定“约谈要求落实情况纳入环境保护督察重点内容；对约谈要求落实不力的，可提出专项督察或专案督察建议”。《陕西省生态环境厅约谈办法》在实施主体与适用情形上与督察约谈进行衔接，即通过第四条规定“省生态环境厅省委生态环境保护督察办公室”管理约谈工作，以及第五条第一款第六项规定对督察反馈问题整改不力，且造成不良影响或造成一定后果的，应当进行约谈，从实施主体与适用情形上与督察进行衔接。《约谈暂行办法》也通过约谈实施主体以及适用情形在行政约谈中与督察进行衔接。但同时，这三个办法并未规定督察约谈的具体适用规则，为后续督察约谈相关规则的出台保留了空间。

在衔接模式基础上，据笔者调研了解到，随着北京市环保督察制度构建的不断完善，2021年1月由中共北京市委生态文明建设委员会生态环境保护督察工作小组办公室印发了《北京市生态环境保护督察约谈办法》(以下简称《督察约谈办法》)，形成了专门的督察约谈制度。由此，北京市从通过规范性文件将行政约谈与督察约谈衔接，发展为通过党内法规体系对督察约谈进行制度构建，形成了环保约谈制度在党内法规与法律法规两个体系中并行规范的模式。

三、 生态环境保护约谈制度构建模式的选择

现有的对环保约谈制度的构建模式，除单行模式尚未考虑督察约谈的衔接问题外，融合模式与衔接模式给出了不同的行政约谈与督察约谈构建方案，两种模式最关键的区别在于如何处理环境保护相关的党内法规与法律法规的关系。融合模式将原应属于党内法规体系规范的内容纳入了法律法规体系之中进行共同规范，而衔接模式则尊重党内法规与法律法规两个体系的独立性，在对相关关联因素进行衔接的同时，让法律法规对党内法规内容有所保留。

习近平生态文明思想指出，中国特色社会主义法治体系需要形成完善的党内法规体系。党内法规也是我国法治体系的重要组成部分。“从权威定义可以看出，党内法规与法律，两套规范体系的制定主体、调整对象、适用范围、实施方式均迥然有别”“从规范属性上来看，党内法规不是法律”，而是与法律一道构成中国法治独特的“合治结构”[8]。正如有学者提出，“2014年党的十八届四中全会公报明确强调要深入推进我国法治体系建设”“标志着‘党内法规体系’已经是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，意味着在我国法治体系内部形成了‘党内法规’和‘法律法规’两大规范体系并行的新局面”[9]。

党内法规与法律法规体系共同构成中国特色社会主义法治体系，两者相互关联。“党内法治为国家法治提供‘刚性’供给；国家法治为党内法治供给制度规范”[10]。吕忠梅教授提出，“应当理顺党内生态文明法规和国家生态环境法律的理论联系与实践关联，促进党内法规与国家法律体系内在统一、协调一致、相得益彰”[11]。鉴于此，有部分地区选择以“融合模式”将行政约谈与督察约谈在法律法规体系进行共同约束。然而，党的十九大报告提出“依法治国和依规治党有机统一”，“有机统一”的前提之一即为“和而不同”[12]。即党内法规与法律法规相互衔接的前提是两者具有一定的区别[13]。两者属于不同领域的制度规范，党内法规“具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能，高度凝结党的理论创新和实践经验，是用来规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度”[14]；与法律法规相比较，其最大区别在于规范范围与效力不同。就其产生而言，党内法规所体现的是“党中央及全体党员的意志”，而法律法规则是体现“全体人民的共同意志”[13]。进而，其规范效力范围并不一致，前者仅对全体党员产生约束力，后者对全体人民具有规范效力。同时，就其具体效力内容而言，依据“党规党纪严于国家法律”原则，前者相较于法律法规具有更为严格的规范要求[13]。具体而言，党内法规与法律法规在目的、性质、审议审查程序以及法律风险上有着本质的区别。因此，“融合模式”构建的环保约谈制度将党内法规约束的督察约谈制度纳入法律法规体系进行规范，使两者混同，难以实现党内法规与法律法规之衔接与区分。应通过“衔接模式”实现两个体系的有机统一，实现法律法规体系的行政约谈制度与党内法规体系的督察约谈制度相衔接，并为专门的督察约谈制度预留空间。

为了更好地说明党内法规与法律法规之间的区别，笔者以北京市对行政约谈与督察约谈制度构建的衔接模式为例进行解析。北京市生态环境局2017年发布的《约谈暂行办法》通过行政法规类规范性文件的方式对水、大气、土壤污染防治法中创制的行政约谈进行了地方性的规定。《督察约谈办法》作为《北京市贯彻〈中央生态环境保护督察工作规定〉实施办法》(以下简称《北京市督察实施办法》)的配套办法，对督察约谈进行了明确而精细的规定。两个文件所规定的约谈制度具有如下几点区别：

第一，依据不同，制度目的也不同。《约谈暂行办法》是北京市生态环境局发布的地方规范性文件，属于广义的法律法规体系范畴，是法律实施的配套性的规范性文件；而《督察约谈办法》是北京市生态环境督察的配套文件，属于党内法规体系。在不同规范体系下，规定约谈制度的立法目的便大相径庭。行政约谈的上位法依据主要为水、大气、土壤污染防治法等的相关规定。以《大气污染防治法》为例，其第二十二条规定“对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”。上述法条清晰可见，行政约谈制度的立法目的是达到污染物总量控制指标或者环境质量改善目标，进而督促政府落实环保职责。与此相对，督察约谈的上位法依据主要为《中央生态环境保护督察工作规定》和《北京市督察实施办法》，立法目的是规范生态环境保护督察工作，压实生态环境保护责任，督促党员干部履职。若将两者进行合并规定，欲达到上述不同的立法目的具有较大的立法技术难度。

第二，性质不同。行政约谈是对不特定多数人产生利益影响的具有一定外部性的内部行政行为；而督察约谈作为党的内部行为，不会产生外部行政行为的法律后果。法律规定的行政约谈是内部行政行为，一般并不会直接处分相对人的权利义务，但“相对人可于其后续行政行为提起的诉讼中一并要求对内部行为的合法性进行审查”[15]。以《大气污染防治法》第二十二条为例，行政约谈为区域限批制度的前置程序。具体而言，行政约谈行为可能会导致“暂停审批建设项目环评文件”的结果，“不批准建设项目环评文件”的行为是一种对行政相对人产生影响的外部行政行为。督察约谈的性质为环保督察过程中的阶段性措施，导致的后果为被约谈对象提出整改方案并进行整改。并且在北京市督察约谈制度设计中被约谈对象主要为党委、政府及职能部门以及国有企业，因此督察约谈仅仅是内部行为，不会直接对外部主体产生影响。

第三，审议、审查程序不同。《约谈暂行办法》为北京市生态环境局出台的规范性文件，根据《北京市人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》第四条第二款之规定，市人民政府部门制定的行政规范性文件由本部门审核机构进行合法性审核，而后根据《北京市行政规范性文件备案规定》第十条第一款之规定，该规范性文件应报市人民政府备案，由政府法制部门进行审查。因此《约谈暂行办法》由市生态环境局的审核机构进行审核，由市政府司法局进行审查。《督察约谈办法》为党内法规，根据《中国共产党党内法规制定条例》第二十八条第三款之规定，直辖市党委制定的党内法规草案，由党委全体会议或者常委会会议审议批准。经审议批准的党内法规草案，由法规工作机构审核并按照程序报批后发布。而《督察约谈办法》之上位法《北京市督察实施办法》第九条第五项规定，市委生态文明委生态环境保护督察工作小组的职责包括“审议本市生态环境保护督察的制度规范、规划计划等重要文件”，因此《督察约谈办法》由市委生态文明委生态环境保护督察工作小组审议，由北京市委的法规工作机构审核并按照程序报批后发布。

因此，如果由党内法规对两类约谈制度合并规定，依据党内法规的规则体系进行审议，则行政约谈内容的审议审查主体违反了规范性文件现行审查制度的法律规定，由此导致审议审查主体难以确定，责任承担主体不明确。而若依据行政法规的规则体系进行审议，则可能导致后续的法律风险问题。

第四，主体不同。两类约谈的实施主体、被约谈主体在本质上并不相同。一方面，对于约谈的实施主体，虽然在北京市的实践中同为一班人马，但是名义并不相同。行政约谈具体的承办处室为北京市生态环境局的督察相关处室，但是对外是以市生态环境局的名义实施的；而根据《督察约谈办法》的规定，督察约谈对外是以“环保督察工作小组办公室”的名义实施的。另一方面，两类的约谈对象具有一定差距。《约谈暂行办法》第二条将环保约谈的被约谈对象规定为“未履行环境保护职责或履行职责不到位的区人民政府(包括经济技术开发区管委会)及其有关部门、街道办事处、乡镇政府负责人”；根据《督察约谈办法》第七条的规定，督察约谈的被约谈对象包括乡镇党委、政府、街道党工委、办事处或区级有关职能部门主要负责人，区级党委、政府或市级政府有关职能部门负责人以及市属国有企业有关负责人。相比可见，督察约谈的对象更为宽泛，行政约谈不能够对党委实施，同样也不能够延伸至市级部门。

第五，适用情形不同。行政约谈适用情形为法律明确规定，具有确定性；督察约谈适用情形更具灵活性。《约谈暂行办法》的适用情形明确，且限制较大。虽然《约谈暂行办法》细化规定了约谈情形，但依据其上位法《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等的规定，行政约谈的大气、水、土壤污染防治中具有明确的适用情形约束；而根据《督察约谈办法》的规定，督察约谈的适用情形较为宽泛和灵活，约谈主体具有较大的裁量权。将行政约谈纳入督察约谈的体系中，若继续保持督察约谈适用情形的灵活性，则会违反关于行政约谈适用情形的法律规定；若遵循行政约谈的法律规定，则会严重限制督察约谈主体的裁量权。反之，将督察约谈纳入规范行政约谈的法律法规体系进行规定，则督察约谈适用情形的灵活性无法得以保障。

第六，法律风险不同。两类约谈所导致的法律风险不同，最大的风险存在于行政诉讼程序中。行政约谈作为内部行政行为一般不具有可诉性，但“内部行政行为通过行政机关的职权行为外化后，则可以纳入行政诉讼的受案范围”[16]。为此，在行政约谈之后引发被约谈地方生态环境部门“暂停审批建设项目环评文件”，从而影响到具体行政相对人相关利益时，行政约谈这一内部行为也可能会被置于司法审查之下。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款之规定，行政相对人提起行政诉讼时，可以请求法院对行政机关作出具体行政行为依据的规范性文件予以附带性审查，因此，若相关行政机关根据《约谈暂行办法》作出约谈决定并采取了区域限批的决定，而行政相对人申请的环境影响评价因此受到影响，进而对该决定不服提起行政诉讼，该办法则会面临司法审查的风险。但现行党内法规体系中，尚未有明确规定授权法院对党内法规进行司法审查。因此，若通过市委市政府联合发文的方式将两类约谈合并规定，法院可能将其作为市政府发布的规范性文件进行审查，由此便可能将党内法规置于司法审查之中(见表1)。

表1 北京市“行政约谈”和“督察约谈”之区别

四、 以衔接模式构建生态环境保护约谈制度

衔接模式在充分尊重不同约谈制度法律性质基础上对环保约谈制度进行体系化的构建。北京市在规范性文件的衔接模式基础上，为适应督察约谈需求，通过党内法规体系并行构建了督察约谈制度，实现了两者的有机统一。生态环境保护约谈制度的构建，应该理清不同约谈制度的法律性质，推荐采取“衔接模式”，即规范行政约谈制度的规范性文件不具体规定督察约谈的内容，仅与督察约谈事项进行衔接，督察约谈制度根据督察实践需求通过党内法规体系另行规定。

当然，对于生态环境行政部门，也就是具体实施约谈的工作人员而言，两类约谈的主体、程序等均具有相似性，由此也可能引发担忧：两类约谈制度的实施主体在实践中实质上的同一性，使两类约谈制度的并行可能造成约谈制度的累赘化，削弱约谈的严肃性。以北京市为例，两个约谈制度构建的文件中规定的“约谈”虽然存在一定的相似之处，但是存在着本质上的差异：二者虽然共用一套人马，但理论基础分别为两类不同的依据，系属并行不悖的两套体系。若采取融合模式通过规范性文件对两类约谈进行合并规定，一方面，将两者合并规定可能引发一系列难以解决的立法技术问题；另一方面，将两者合并规定于规范性文件中，作为党内法规制度组成部分的督察约谈存在与行政约谈一起被置于司法审查之下的风险。

同时，采取衔接模式，还可能实现行政约谈与督察约谈并行规定，实现党内法规与法律法规在环保约谈制度上的有机统一，两约谈制度并存也不会影响环保约谈的工作效率。首先，两类约谈制度具有不同的适用情景，尤其是督察约谈，一般是在中央或省级环保督察开展过程中才实施的，而且涉及对地方党委的约谈，严格遵守两个文件理论上将不会出现混淆适用的情形。其次，督察约谈的实施程序与行政约谈相似，工作人员不会在程序上产生困惑，有利于提高两类约谈工作的效率。最后，当前实践中，部分地区负责行政约谈工作的生态环境部门相关处室同时也是省内生态环境保护督察工作小组办公室，承担组织省内督察的职责，对此，该处室在不同情景中适用不同文件开展约谈时，对外以不同名义进行，既是依法行政，也能保证工作效率。

五、 结论

综上所述，在环保督察深入实施的背景下，生态环境保护的督察约谈与行政约谈共同构成了具有中国特色的生态环境保护约谈制度。生态环境保护约谈制度构建从中央到地方都出现了不同的模式。然督察约谈与行政约谈分属两个规范体系，法律法规规范行政约谈时需采取衔接构建模式，与督察约谈制度在规范创制层面和规范适用层面形成有机衔接的同时，为党内法规规范督察约谈制度保留空间。具体而言，即通过生态环境部门发布规范性文件，明确行政约谈的具体实施细则，并通过约谈主体、约谈情形以及约谈后果三个方面与环保督察以及督察约谈相衔接，并排除督察约谈对该文件的适用。后续，可根据环保督察的地方实践需求，通过党内法规体系对督察约谈制度进行单独构建，实现两个不同体系约谈制度的有机统一。