《湖北省基础测绘“十四五”规划》解读与特点分析

陈晓茜，曹 晶*，王 正

（1. 湖北省空间规划研究院，湖北 武汉 430071；2. 湖北省自然资源厅，湖北 武汉 430071）

1 背景概述

基础测绘是为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护提供测绘地理信息的基础性、公益性事业。从1978年王之卓院士在世界上率先提出全数字化自动测图的构想[1]，到李德仁院士谋划的信息化测绘体系发展蓝图[2]，再到自然资源部积极探索的新型基础测绘体系[3]，测绘工作在不断转型中实现突破、在创新中谋得发展，而基础测绘“五年规划”的不断落实，则把测绘发展愿景变成美好现实。

“十四五”时期是湖北加快建成中部地区崛起重要战略支点，成为国内大循环重要节点和国内国际双循环战略链接，实现高质量发展的关键时期；也是测绘全面融入自然资源管理大格局，支撑服务自然资源“两统一”职责的重要时期。2015年国务院批复同意了《全国基础测绘中长期规划纲要（2015—2030年）》[4]，提出到2030年全面建成新型基础测绘体系，为经济社会发展提供多层次、全方位基础测绘服务。2021年全国地理信息管理工作会议进一步明确测绘地理信息管理工作“两支撑一提升”（支撑经济社会发展、服务各行业需求，支撑自然资源管理、服务生态文明建设，不断提升测绘地理信息工作的自身能力和水平）的工作定位。结合湖北省基础测绘服务支撑能力与经济社会发展各领域各方面日益增长的新需求不相适应等实际，如何补短板、抓创新、优服务并建成新型基础测绘体系成为新时期湖北省基础测绘工作的关键。本文重点对《测绘“十四五”规划》[5]进行解读，并分析其呈现的鲜明特征。

2 “十四五”规划解读

1）提出发展目标：“3 个能力提升”和“一个体系建成”。以支撑自然资源“两统一”职责履行为出发点，以筑牢经济社会发展时空“基底”为核心，围绕突出基础性、注重系统性、体现服务性和立足先导性，提出“全面提升基础测绘核心供给能力、协同更新能力、应用服务能力，基本建成‘产品丰富、联动更新、灵活高效’的新型基础测绘体系”的发展目标，实现基础测绘的全面供给、创新发展、智能服务，有力支撑自然资源管理更好履行“两统一”职责，为湖北省经济社会高质量发展和生态文明建设提供高效、优质、持续的基础地理信息服务。

2）围绕主责主业，在强化要素保障上做好“三基”建设。将新型基础测绘联动更新机制建设贯穿始终，着力完善现代化测绘基准体系、统筹获取高精度基础航空航天遥感影像、协同建设二三维基础地理信息数据，建成全省统一无缝的基准站一张网，推进多源、多分辨率、多时相航空航天遥感影像数据常态化获取和更新，实现点位精度优于1 m（局部优于0.2 m）的基础测绘成果和地形级实景三维全省覆盖，地理实体、地理场景、水下地形等产品更加完备，形成支撑生产、生活、生态的自然资源立体时空模型的“框架、基底和背景”，打造成湖北省自然资源管理和经济社会发展不可缺少的基础性、战略性资源。

3）聚焦深化服务，在信息化保障上做好平台支撑。以基础地理信息数据为框架，融合治理公共专题数据、物联网实时感知数据、互联网在线抓取数据等，搭建以时空大数据汇聚融合、共享交换、应用挖掘、安全监管等为主要内容的时空大数据平台，全面打通“数据融合、应用集合、技术集成”的信息化服务路径，有序推进跨层级、跨部门的联动共享与智能化应用，为自然资源全流程业务开展、行业部门综合应用与协同服务以及经济社会高质量发展提供权威、高效、智能精准的时空信息保障。同时，在襄阳、荆门、恩施等地开展省级新型基础测绘建设试点，将时空大数据平台纳入地方新型基础测绘体系研究工作，全面提升湖北省的基础测绘支撑保障能力。

4）坚持创新发展，在创新驱动上实现基础测绘的跨越发展。一方面，加快新型基础测绘体系创新研究，加强对武汉、咸宁国家级试点成果的总结提炼，以科技创新驱动基础测绘产品表达形式、技术方法、组织实施、管理方式等革新；另一方面，加强新型基础测绘技术支撑，依托湖北省的科教优势，深化“产学研用”协同创新，加强科研单位与生产和应用单位的科技专项合作，大力推动基础测绘新技术、新产品、新工艺等技术成果的转化和落地应用，加深测绘地理信息技术与新一代信息技术的融合，加强地理信息保密防护技术研发与应用等，构建支持基础测绘生产、管理、服务的新型技术支撑体系。

5）突出政策引领，在统筹管理上夯实政策保障体系。科学修订《湖北省测绘管理条例》等已有法规，推动建立湖北省“分级管理、共同投入、统筹实施”的基础测绘组织管理体系，逐步形成全省航空遥感影像获取、基础测绘成果更新、测绘基准和基础设施建设等跨区域整体性统一性工作省级统筹、市县分工协作的组织机制。建立全省遥感影像数据统筹管理机制，建立健全地理信息资源开放共享配套制度与管理规范，完善成果汇交与应用、质量监督、安全管理、应急保障等机制，提高基础测绘保障服务效能。

3 “十四五”规划的特点分析

坚持系统思维，突出基础测绘建设的基础性、统筹性和可操作性，突破基础测绘分级管理的思维藩篱，建立“统一规划、分级实施、协同创新”的新型基础测绘联动更新机制，通过上下协同生产和联动更新，推进湖北省、市、县数据资源的统筹获取与处理，解决各级基础测绘成果供给和服务短板的问题，形成以“产品丰富、联动更新、灵活高效”为特征的新型基础测绘体系，实现基础测绘的全面供给、创新发展、智能服务。

1）对新发展理念的贯彻落实更深入。习近平总书记在党的十八届五中全会上创造性地提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。到“十四五”时期，我国转入高质量发展阶段，适应新发展阶段的新要求，加快构建新发展格局，都需要把新发展理念贯穿发展全过程和各领域[6]。推动全省基础测绘成果联动更新是贯彻落实新发展理念，解决基础测绘数据时空一致性不强、数据成果共享不畅、开放不够等问题，推进各级基础测绘建设统筹规划和协调一致，确保湖北省“十四五”基础测绘规划顺利实施的重要工作。早在“十三五”时期，湖北省就提出了“探索性开展省、市、县三级基础地理信息资源联动更新[7]”的理念；进入“十四五”时期，在测绘工作全面融入自然资源管理大格局的背景下，湖北省进一步贯彻落实新发展理念，从智慧咸宁时空大数据平台建设试点的实际经验出发[8]，创新性地提出构建“统一规划、分级实施、协同创新”的新型基础测绘联动更新机制，明确各级测绘地理信息部门在基础测绘建设中的分工和权责，通过省、市、县3 级规划同编、联合投入、成果共建共享，强化不同尺度不同精度的基础测绘要素的高度融合统一，有力保证了省、市、县数据的时空一致性，减少了重复建设和投入，确保在落实新发展理念过程中做到全省协调联动、开放共享、绿色发展。

2）基础测绘核心内容进一步增强。2018 年测绘全面融入自然资源大局，成为自然资源管理的重要组成部分，测绘地理信息工作在继续履行测绘行业管理职责和面向全社会提供服务的同时，也将担负为自然资源保护和开发利用提供科学手段和决策依据的新使命[9-10]。经过“十三五”建设，湖北省测绘地理信息事业取得了较好成绩，但基础测绘工作相对滞后，数据基准不统一、高分辨率影像数据获取极度缺乏、大比例尺基础地理信息数据未实现全省必要覆盖和定期更新、组织管理模式不够科学、服务模式单一化等基础测绘成果供给不足和服务支撑能力不够等问题突出[11-12]。为了补齐短板、对标先进，《湖北省基础测绘“十四五”规划》（以下简称《测绘“十四五”规划》）聚焦《中华人民共和国测绘法（2017 修订）》关于基础测绘内容的定义（“三基”建设），围绕测绘“两服务一提升”的工作定位在内容上进行适度拓展，提出完善测绘地理信息体制机制、建设高精度地理信息资源体系、深化测绘地理信息服务与应用和新型基础测绘体系探索与建设、加强测绘地理信息科技创新等内容，确保建成全省安全可控、统一无缝的现代测绘基准体系，实现覆盖全省的高精度三维动态空间定位服务能力；建立航空、航天、低空、地面等相互补充的立体式数据获取体系；建设二三维一体、陆地水下一体的基础测绘产品体系，推进点位精度优于1 m 的基础测绘成果和地形级实景三维全省覆盖；在“十三五”的基础上，做优做强时空大数据平台，变革服务方式，提升服务效率；积极开展新型基础测绘体系建设试点工作，通过先行先试，探索推进基础测绘产品形式、生产组织模式、技术和服务方式创新，进一步增强基础测绘核心内容。

3）新型基础测绘体系建设全面启动。从“十三五”到“十四五”，构建新型基础测绘体系是不变的主题。新型基础测绘是在原有基础测绘基础上的转型升级，其内涵探讨许久[13-14]，“十三五”时期，湖北省以国家新型基础测绘建设武汉试点和智慧咸宁时空大数据平台建设试点为突破口[9,15]，初步探索新型基础测绘产品、技术、组织、标准体系的转型升级。《测绘“十四五”规划》中明确在完善武汉、咸宁国家级试点的基础上，进一步向全省铺开建设，在荆门、襄阳、恩施等地开展省级新型基础测绘建设试点，并提出建设新型基础测绘生产组织体系、测绘产品体系、应用服务体系、技术支撑体系和政策标准体系，新型基础测绘建设更趋向于体系化。同时，结合湖北省实际，提出建设以“产品丰富、联动更新、灵活高效”为基本特征的新型基础测绘体系。以基础测绘成果快速更新为驱动，探索建立新型基础测绘的生产模式和工作机制，优化升级全省基础测绘生产组织体系，带动产品体系的升级改造和服务体系的创新，提升基础测绘服务保障能力和水平，满足经济社会高质量发展的需求。

湖北省新型基础测绘体系的创新性具体表现在：①组织模式新，在基础测绘分级管理的基础上，按功能分区进行任务划分，省级负责统筹航空影像数据的获取与生产，各市、县负责所管辖区域数字线划图的测制，进入常态化联动更新阶段，通过省、市、县3级变化推送，确保各级基础测绘成果的协同更新，真正做到分工采集、增量更新、逐级汇聚、统一管理，打造全省各级基础测绘数据更新的源动力；②产品形式新，在完善“三基”建设成果的基础上，探索研究基于地理实体的数据获取、更新、管理和服务的技术路径，推动图形要素产品升级为地理实体、地理场景产品，逐步将传统单一比例尺数据库转变为实体化、一体化时空数据库，推进“一库多能、按需组装、定制服务”；③服务方式新，系统性地谋划时空大数据平台服务自然资源管理和经济社会高质量发展的有效路径，第一阶段在自然资源资源部门内建成使用，第二阶段融合多行业数据，满足各领域对时空信息共享应用的需求，为自然资源主体业务、政务应用、社会公众提供灵活定制、集约高效的应用服务，第三阶段建立完善的分析评价内容、指标体系和知识体系等，实现智慧化分析与服务。

4 结 语

《测绘“十四五”规划》是指导“十四五”时期基础测绘事业发展、审核重大基础测绘项目、安排政府投资和财政支出预算、制定相关政策的重要依据和行动纲领，为湖北省做好基础测绘工作指明了方向。相信随着湖北省基础测绘“十四五”规划的顺利实施，将全面提升全省测绘地理信息数据保障能力，为自然资源全业务链条管理提供更科学、更精细、更准确的服务与支撑。同时，通过高精度测绘成果的安全使用、有效开发并广泛利用，地理信息公共服务能力将进一步增强，有力保障湖北省重大决策部署的落地实施，为湖北省数字政府、数字孪生建设和经济社会高质量发展筑牢根基。