关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

张建新，李建松，刘权毅

（1. 安徽省第四测绘院，安徽 合肥 230031；2. 武汉大学遥感信息工程学院，湖北 武汉 430072）

国家自然资源机构的成立是深化国土空间规划改革的伟大创举，化解了原有庞杂规划体系之间内容交叉、空间重叠、审批部门众多等痛点和难点问题[1]。2019年中共中央、国务院正式发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划的“五级三类”要全系统贯穿于规划编制体系；同年印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出，将“三区三线”作为国土空间规划政策推进的顶层设计。因此，如何将“五级三类”的规划架构和“三区三线”的空间管制分区向规划实施“转译”是目前亟需解决的问题。用地分类既是国土空间规划的前期基础数据，又是规划实施在空间上投影的结果，其分类形式和分类维度受土地用途和规划管理的多重影响[2]，可以说国土空间规划的编制工作是在用地类别的符号中赋予内容和价值的过程。在这个意义上，用地分类的科学性和通用性对于推动国土空间“五级三类”规划体系“纵向到底、横向到边”的落实和“三区三线”空间分区政策的引导具有深远影响。

通过归纳整理现有国土空间用地分类的研究发现，其主要集中在3个方面：

1）在规划体系与用地分类关系方面，主要集中在用地分类需满足不同层级规划体系的管理需求。例如，戚冬瑾[3]等从规划管制和土地供应的角度，研究了用地分类与规划管理之间的逻辑关系；程遥[2]等建议用地分类体系应由单一功能属性向多属性转变，构建“功能性”+“政策性”的分类方式；赵佩佩[4]、任利剑[5]等提出在总规层面制定“用地混合开发”的政策导向，在控规层面增加用地混合满足新兴产业的分类属性，在修规层面加强空间用途管制（如开发强度、建筑形式和用地权属等）作为混合用地的解决对策。

2）在空间规划改革背景方面，主要探索在新型城镇化、城乡统筹、多规合一、国土空间规划等新视角下用地分类的结构性与功能性。例如，林坚[6]等提出国土空间用地分类应把握好“建与非建”、“城—镇—村”、“三生空间”、“地类细化”4 个等级之间的演绎逻辑；王光伟[7]等按照土地的禀赋特性、功能用途和其他因素构建了“生产、生活、生态空间+区域设施空间”的“3+1”空间分类框架体系；林坚[8]等还从城乡统筹的格局出发，提出了全域覆盖、市区重建设空间、郊区重非建设空间的差异化分类体系，服务于城乡规划“调查—分析—规划”的工作管理需求；詹庆明[9]、刘权毅[10]等提出空间规划用地分类应以土地利用和城乡规划用地分类为基础，衔接融合其他部门的分类体系，构建便于调查统计和规划管理的用地分类体系；程瑶[2]、戚冬瑾[3]、张尚武[11]等提出分类分区的用地分类体系应与整个规划编制的层次对应起来，不仅是功能性的分类，而且是政策性的分类。

3）在空间管制分区方面，聚焦于先分区后分类或先分类后分区的方法进行用地分类方案的构建与应用。例如，邹利林[12]等从用地管理的角度出发，根据土地的产业、社会和管理属性进行土地分类；孔江伟[13]等在辨析用地分类与管制分区的逻辑关系的基础上，将国土空间划分为包括3 类主体功能区、6 类政策区、16 类用途区的3 层级空间管控分区；张红旗[14]等通过“先分区后分类”的方法，构建了“三生用地”分类体系；于莉[15]等根据土地的多维属性，将国土用地整合为生态用地、生态生产用地、生产生态用地、生活生产用地4大类。

纵观国家关于空间规划的改革经验发现，对于用地分类与规划层级之间衔接关系的研究较少。在思考国土空间“三区三线”管制分区和“五级三类”规划体系的内在逻辑以及相应空间分类所发挥的功能作用的基础上，本文从规划的政策性如何在用地分类的功能单元上落实入手，探索了国土空间规划体系与用地分类之间的衔接，立足从根源上构建一套横向统一、纵向衔接的用地分类体系，进而为国土空间规划用地分类的完善和改革提供参考。

1 国土空间分类体系存在的问题

空间规划是国家政策实施的顶层设计。改革开放以来，相关部门编制出台的规划有80多种，而具有现实指导性的是发改、规划、国土、环保、农业、林业和海洋等部门制定的十几种空间性规划在用地分类和空间管控分区上的深化编制。然而，由于各类空间规划主管部门在管理目标、管理需求上的职责不同，以及原始数据空间坐标、数据格式的差异，最终导致了不同规划的数据衔接不顺畅，阻碍了国土空间“多规合一”一张图的科学、有效构建。

1.1 分类体系多标并行，衔接不畅

各部门为满足工作需要，依据不同的分类标准衍生出多元化的分类体系，对同一地表实体在数据采集、名称内涵、空间边界、权属划定等方面均存在严重分歧与不匹配现象，致使各类空间规划在用地分类上出现衔接不顺畅的事实。最具代表性的是，国土部门的土地利用总体规划（以下简称土规）和住建部门的城乡规划（以下简称城规）。土规以耕地保护、严控建设用地为指导思想，在用地分类上也更聚焦城市外围非建设用地的地类细分，对建设用地的细化情况较为欠缺；而城规以引导与调控城市空间结构与用地功能布局为主要手段，更加关注城镇内部建设用地的详细划分，因此土规和城规的用地分类体系在衔接上存在较大差异。

1.2 分类形式以功能为主，政策为辅

以功能性为主、政策性为辅的用地分类，是现有规划用地分类的主导形式。具体地，城规和土规的分类形式以土地功能、空间形态和地表覆盖为分类依据，采用等级式的分类结构进行划分。虽然这样的划分方式最简单、直观，但也会出现两类体系的空间分区与用地分类无法衔接以及同一层级的分类体系无法有效对接的现实难题。主体功能区规划和生态功能区规划主要依据政策划分空间，前者的规划意在为区域空间开发方向提供战略性的框架引导，在国家、省级层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4 类区域；后者主要是对区域生态空间的保护进行限定，为区域发展方略的制定提供生态本底的专业技术型支撑。此外，在分区的基础上，分类采用平行的非等级式结构落实不同的空间政策意图。

1.3 分类维度前瞻不足，体系单一

现行的国土空间分类体系着重强调“建与非建”的管控思想，对生态用地和历史文化遗产用地的划分考虑不够全面，将具有重要生态价值和文化价值的用地定位为未利用地，且在分类细化上较粗略，仅有两级分类，在一定程度上弱化了生态资源和历史资源的重要价值。另外，现有分类体系对新产业、新业态用地的发展趋势考虑不足[16-17]，在分类体系上对该类新型用地的可扩充性不强，需增加混合用地或复合功能用地的分类指标。例如，在城市写字楼内部可同时存在教育培训、酒店住宿、餐饮娱乐、企业办公等新业态的混合设立；农村地区随着旅游业的发展，新建的民宿、娱乐、餐饮、停车场等服务设施也亟需对用地属性改变的现象进行客观的分类统计。因此，在市场经济更加灵活的情况下，国土空间规划也应考虑新业态发展对用地分类体系的革新，从用地权属、场地活动等方面进行多维可扩充性分类。

2 构建“三区三线”+“五级三类”的国土空间分类体系

2019年国务院正式发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划“五级三类”的全系统编制体系，要求各级规划“纵向到底、横向到边”的落实[11]，但如何将自然资源要素“转译”到具有实施和管理事权的国土空间规划上是亟需解决的问题。解决问题的关键在于：①如何在“五级三类”的规划体系中将“三区三线”的管制分区通过功能性与政策性分类落实到空间单元；②如何实现规划体系与用地分类的衔接与演绎，使其适应多层次分类体系；③如何增加用地分类的灵活性，在刚性、结构性的分类体系中叠加分类维度，服务于国土空间规划的“调查—分析—规划—监测—评估”全过程。

2.1 不同规划层级下“三区三线”的管控逻辑

“三区三线”划分的初衷是引导各层级空间规划对“三生空间”的科学、精准界定。因此，本文从宏观、中观、微观3 个层面对不同层级的国土空间规划进行研判，划定精确的空间边界（表1）。宏观层面的“三区三线”，应注重国家、省级国土空间规划战略性政策的制定、引导，并在市、县的总体规划、详细规划和专项规划搭建框架，以底线思维对“建与非建”、“保护与不保护”等指标进行宏观调控，同时对跨区域的用地政策、空间结构进行协调；中观层面的“三区三线”，应落实国家、省级规划的任务要求并向下分解，以土地用途管制和主导功能区划定为抓手，衔接总体规划、详细规划和专项规划，同时做到刚性控制和弹性发展；微观层面的“三区三线”，可直接指导市级、县级的控制性和修建性详细规划，乡村以及其他规划，针对重要生态区域、农产品供给区、城镇化建设区以及战略性交通网络等规划分区，依据不同的用地政策对开发性质、开发内容、开发模式、开发形式等进行控制[18]。简而言之，“三区三线”自上而下的管控与传导逻辑体现了国家意志和政策的落实。

表1 不同规划层级下“三区三线”的管控逻辑

2.2 不同规划层级下的用地分类维度

分类体系不仅需适用于不同层级的空间规划，还需辨析分类结构和层级能否满足多重控制管理目标的实现。国家级层面的国土空间规划作为一个战略性纲领性指导文件，并不存在对空间单元进行功能定位的需求，可认为该层面不涉及土地利用分类的事宜；省级层面的国土空间规划旨在统筹国家与省级层面制定的开发保护格局和自然资源监管制度的实施，以功能分区的形式对区域性地类的用途进行管控，分类需求应突出功能区内各类空间要素的综合统筹以及功能区政策的上下引导职能；市（县）级层面的国土空间规划应重视对区域关系、城市定位和发展目标的战略性安排，关注“建与非建”、“保护与不保护”的国土开发强度控制，达到“保护突管控、建设留弹性”的分类目标；镇级层面的国土空间规划以及市级、县级城镇开发边外的乡村规划，分类意图应突出对土地使用和开发活动的界定。因此，用地分类作为国土空间规划对空间用途管制的工具，根据不同层级的国土空间规划要求，在规划体系中融入政策性和管制内涵的用地分类是满足不同层级规划职能作用的“一剂良药”。不同规划层级下的用地分类维度如表2所示。

表2 不同规划层级下的用地分类维度

2.3 构建“层级+多维”的国土空间用地分类

用地分类贯穿国土空间规划的全过程，一方面用地分类需满足不同层级规划编制任务和层级传导作用的需求，另一方面土地特征和市场需求的不断变化也会倒逼用地分类的创新。因此，作为描述客观事实和承载规划目标的用地分类必然是一个“层级+多维”的可扩充性用地分类体系（表3）。

表3 “层级+多维”的国土空间用地分类

1）分类层级一为国家和省级的国土空间规划体系，其依据是分区管制和政策引导。在资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上，框定“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间和镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线），分解传导建设空间规模与开发强度、生态用地规模与保护红线、自然岸线开发与保护、永久基本农田保有量和用水总量等限制性指标；衔接落实国家、省级国土空间规划的政策性分区规划，同时服务于跨行政区域规划的使用，该层级将着重考虑城镇重点开发区（城市群、都市圈）、农产品主产区、重点生态功能区和其他廊道性规划。因此，用地分类应突出战略性、纲领性和指导性分类，但未必是用途功能的分类，更可能是带有总体意图和目标，又具有非常强可操作性的分类，发挥着国土空间规划的底盘作用。

2）分类层级二为市、县、镇的国土空间规划体系，其划分可依据规划分区、空间用途（地表覆盖）和管控等级。一级划分基于“建与非建”的规划分区，统筹陆域、海域两大空间的开发与保护，衔接传导城镇化建设、农产品供给和生态保护区，海域开发区与保护区的管控目标、政策导向与管制规则。二级划分中的非建设用地根据地表覆盖特征，用地分类应厘清山水林草湖田的农业和生态属性；建设用地则根据空间用途特征，对居住、商办、工业等用地进行分类，突出功能引导的用地分类。三级划分中的非建设用地按“用途准入+指标控制”的分类方法，满足居民生产、生活、生态的需求；而建设用地则以功能、政策和控制等级为导向进行分类（如一二三类居住、一二三类工业等）。该层级是衔接上位规划战略意图，传导下位规划实施的关键环节，属于结构性、约束性、传导性的分类，发挥着国土空间规划的传导作用。

3）分类层级三为用地分类的核心，也是难点，采用多维复合的分类逻辑。非建设用地可根据保护的管控等级细化用地分类，如增加地形坡度、水域面积、林地权属、经济与非经济林木、绿化草地、自然草地、湖泊管控等；建设用地在功能用途的导向下，突出开发控制的分类思维，如增加地类的空间形态、开发强度、用地权属、场地活动和特殊政策等，构建平行的分类体系结构和可扩充的分类框架，同时可附加文字描述确保分类的刚弹结合。该层级可直接指导用地的开发与控制，是一个法定性、实施性、管理性并存的多维用地分类，发挥着国土空间规划的实施作用。

3 结 语

本文在总结原有部门条块分割情况下的用地分类体系不协调问题的基础上，通过对国土空间规划应用前景的展望，从分类目标、分类依据、传导机制等方面提出了一些探索性思考，力图构建一个适用于不同规划层级的用地分类体系。首先，在横向上从衔接规划体系与边界管控以及主体功能区划定所需的用地分类维度入手，突出用地分类的政策性；然后，在纵向上从规划体系与用地分类之间的政策传输与空间管控方面进行分类维度的界定，突出用地分类的传导性；最后，通过“层级+多维”的用地分类落实横纵向体系和空间分区之间的政策意图，指导用地的开发与管控。新的用地分类架构体系在满足不同规划层级与传导机制的逻辑上，以规划编制过程对用地属性的多目标需求为导向，融入“层级+多维”的用地分类标准，为促进国土空间规划改革提供了新的思路。