地方财政环保支出对环境治理的影响效应研究

黄俊

摘要：环境治理是指以政府为首要的各类主体对环境资源公共问题，通过采取各种制度、技术等途径来共同合作以实现环境治理目标的过程。环境治理的主体主要为政府，包括中央政府以及地方政府，其中地方政府主要为上级环境治理宏观战略的执行者和贯彻者。地方财政环保支出在环境治理中呈现环保支出规模不断扩大、支出结构逐渐合理化的良好发展趋势。在当下美丽中国建设的过程中，地方政府积极投入的环境治理支出是主要的资源投入，能够起到撬动和主导的作用，能够对当地环境问题产生明显的改善作用。但是在地方政府在其他领域中的财政支出与投入也会与环境治理工作产生矛盾关系，甚至起到了制约效果。对此，环境治理工作需要更加注重发挥市场机制在生态环境保护中的作用，加快国家经济政策与生态环境政策融合，运用经济政策推进结构调整、改善生态环境质量。

关键词：地方政府;财政环保支出;环境治理;美丽中国

在“十四五”规划中，我国提出了建设美丽中国的战略目标，进一步对资源节约型和环境友好型社会发展提出了更高要求。环境治理需要社会各方主体的积极参与，也更需要发挥政府部门的宣传领导作用和财政投资作用，借助政府资源和能力推动环境治理深化发展。此外，地方政府环境保护财政支出的力度，以及环保支出的结构，直接影响了当地环境治理的效率和效果，因此地方财政环保支出对环境治理的影响效应研究存在理论上和实践上的双重意义。

一、地方财政环保支出与环境治理的概念研究

（一）环境治理

环境治理是指以政府为首要的各类主体对环境资源公共问题，通过采取各种制度、技术等途径来共同合作以实现环境治理目标的过程。对此，环境治理的主体主要为政府，包括中央政府以及地方政府，其中地方政府主要为上级环境治理宏观战略的执行者和贯彻者。政府在环境治理过程中的职能发挥表现在以下几个方面：第一，环境保护相关法律法规的制定和修改;第二，环保部门和组织实施的各项环境保护和治理的具体行为，如建造污水和垃圾处理设施;第三，各类环保活动的发起和号召，如植树节等活动。环境污染类型按环境要素一般分为：大气污染、水体污染、土壤污染等。按照“蓝天、碧水、净土”的总要求，持续打好污染防治攻坚战。大气污染防治主要是指围绕打赢蓝天保卫战，实施城市空气质量清单式管理、治理燃煤污染、深化工业污染治理、强化机动车污染治理、加强面源污染治理、强化重污染天气应急应对等方面大力提升环境空气质量;水污染防治以实施控制单元水环境质量管理、强化城市河流治理、深化重点流域治理、开展河流生态修复和改善主要河流生态流量、加强饮用水源保护、推进地下水污染综合防治等持续改善水环境质量;土壤污染防治以推进基础调查和监测网络建设、实施农用地土壤环境分类管理、加强建设用地环境风险管控、开展土壤污染治理与修复等分类防治土壤环境污染。

（二）地方财政环保支出

政府通过财政政策调节社会收入与分配格局，同时积极承担公共服务和管理的各项事务。地方政府的支出项目主要划分为两大类别：一是购买服务;二是转移支付。其中，地方财政环保支出是指投入到环境保护与环境治理有关的财政资金，以节能环保为目的，涉及多个具体和细节的支出类别。在地方财政环保具体支出的结构中，大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治等环保治理领域成为支出的主要方向。根据十三届全国人大常委会第十五次会议内容，我国财政生态环保资金分配和使用呈现逐年攀升的局面。2016～2018年，全国财政生态环保相关支出规模累计安排24510亿元，年均增长14.8%，增幅高于同期财政支出增幅6.4%，占财政支出的比例由3.7%提高到4.2%。从整体的环保治理情况看，未来地方财政也将不断扩大支出规模，做好资金保障工作。在具体支出项目的明细上，大气污染的防治资金逐年攀升，呈现较快的增长速度，其主要投入的具体治理领域包括安排企业结构调整的专项资金、安排节能减排专项资金、重点支持推广应用新能源项目资金等。水污染防治资金主要投入到向南水北调工程水源区、长江流域、黄河流域等重点地区、流域，海岛及海域保护中，海湾整治行动和海域生态环境保护修复工作中。

二、地方财政环保支出在环境治理中的表现情况

（一）环保支出规模不断扩大

我国在环保支出的总量和规模上不断增大，不断为环保事业投入各类资源。在2020年的十九届五中全会中，我国提出了“十四五”规划及2035年远景目标，其中就着重对未来的生态环境发展提出了较高要求。随着生产力的发展，生态资源的总量不断被消耗，同时过度的开采和使用使得某些生态环境资源彻底消耗，环境承载力大大降低。对此，本文提出了美丽中国的建设目标，要求人与自然和谐共生，在“绿水青山就是金山银山”理念的带领下开展各类环境保护以及环境治理问题。此外，环境保护问题也同样是个国际问题，如果处理不佳，也会产生国际纠纷。例如，我国在“十四五”期间提出了以碳强度为管控总量的排碳治理方向，并提出了2030年的碳达峰计划及2060年的碳中和目标。综上所述，我国各地的财政环保支出在未来一段时间会保持稳定上升的发展趋势，为响应和完成環保目标而努力。例如，以云南省财政环保支出情况为例，在财政收支总体平衡基础上，云南省2020年筹措安排414.7亿元，支持生态文明建设27项主要任务和43条重点举措，同时安排了36亿环保治理经费支出，用于推进美丽云南建设，整体上呈现规模扩大化的趋势。

但是，在各个地域、各个地区内部，财政环保支出也呈现差异化的发展状况。各个地方政府由于环境基础不同、财政收支状况不同、经济基础不同等原因，在财政环保支出上具有差异性。其中，发达地区的财政环保支出要高于欠发达地区，我国的华东地区在整体的财政环保支出中总量和规模最大，西北地区、东北地区环保支出相对薄弱。这种地域差异展现了需求和供给之间的矛盾。沿海经济发达地区具有更多的资源优势和财政储备，因此在环保支出力度上更大。但是西北地区、东北地区、西南地区等多分布劳动密集型产业和资本密集型产业，对环境污染大、环境治理负担重，但是上述地区财政支出压力较大、结余不足，因此难以稳定扩大对环保治理事业的支出。上述问题的解决还需要中央做好补足短板的工作，也需要做好地方财政预算规划的指导工作，同时加强地域之间的资源流动和互通。

（二）支出结构逐渐合理化

在不断增长的财政环保支出中，支出结构不断合理化，能够解决重要的、紧迫的环境保护和环境治理问题。例如，在华北地区，秋冬季节的雾霾问题比较严重，因此当地政府会增加对于雾霾治理费用的预算，并做好相关领域的环保支出。因此在中央统一部署和规划的引导下，地方政府结合自身的环境状况、产业结构确定环境治理的重点，在短期治理和长期维护等多方面均取得显著的治理效果。首先，支出的项目更加具体化和细节化，能够覆盖当地环保的需要。目前地方财政环保支出拥有众多子项目，其中污染防止、能源节约、能源利用、退耕还林、污染减排等项目作为重点项目，是财政环保支出主要的流入领域。支出项目的细分、确定和调整需要结合宏观政策的调控以及当地的产业经济结构和治理政策。从目前的发挥趋势上来看，地方政府的治理项目越来越规范化和合理化，能够切实解决自身的环境问题，并能够缓解环境治理和经济发展之间的矛盾。这主要源于中央宏观政策的导向性明确，以及地方政府的治理思路和治理能力有了更加明显的发展。其次，环境治理项目支出能够兼顾短期和长期问题与利益。在以往的环境治理支出中，财政支出主要是为了解决紧迫的环境问题，往往是起到事后作用。但是在现有的转变中，当地政府能够未雨绸缪，率先做好重點环境领域的支出预算，并能够做好事前预防的相关治理准备和行动，取得了更好的治疗效果。在未来的财政环保支出中，当地政府还需要结合产业转变和生产茶能置换的需要及时调整支出的方向、类型以及项目，能够发挥更加突出的引导性作用。

三、地方财政环保支出对环境治理影响的理论基础

（一）公共产品理论

根据公共产品理论，公共产品具有不可分割性、非竞争性和非排他性。因此，我们生活中的某些自然资源，如空气、阳光等就具有难以分割等公共产品的属性特点。相比较私人产品，公共产品更可能被无节制地浪费和损耗，比较容易产生资源枯竭等问题，主要体现在两大问题上——“公地悲剧”问题以及“搭便车”问题。哈丁提出的“公地悲剧”指出了人类与环境之间的关系。该问题的根源在于群体缺乏公共资源保护的主动性和积极性，在个人主义和功利主义的驱使下，不间断地使用公共资源，直至资源严重退化或者彻底耗尽。奥尔森提出的“搭便车”问题展现了群体与个人之间的矛盾和博弈关系。它是指参与者在获取相同效用和效益的过程中不用付出和别人同等的成本或代价。例如，在环境治理和资源保护的过程中，一部分人采取积极进取的行为应对环境问题，而全人类包括无所作为的人也能够获得相同的利益，从而使得一部分人的治理行为难以持续和永久。对此，“搭便车”问题至关重要，影响着环境治理成本分担的公平性和效率性。在以往的环境治理过程中，上述两个问题均有普遍存在，大大降低了社会主体参与到环境治理的积极性，对此政府需要在公共管理的过程中构建创新化的管理模式，能够借助行政手段、经济手段、法律手段的综合运用解决公共产品管理中出现的诸多问题。

（二）财政分权理论

环境治理要靠行政体系上下一致推动和发展，因此地方政府必须有足够的权力运行空间，能够更加高效和充分提供与管理公共产品。因此在环境资源供给和环境治理过程中，财政分权学说的应用也具有不可或缺的重要性。财政分权是指中央政府赋予地方政府更多的财政管理权力，尤其在税务管理、预算管理、债务安排等方面。借助财政分权的理念，地方政府能够更具有管理的自主性，能够以社会公众满意为前提，制定合适的财政政策，安排好自身的财政收入项目和财政支出项目。随着财政分权理论的发展，Mello Jr提出了创新化的分权平衡框架，提到必须要严格地方财政纪律、结合市场力量、规范制度体系等方法规避地方财政运作的风险。理查德·M·伯德（Richard M.Bird）和麦克尔·斯马特（Michhael Smart）认为必须要对使用公共产品以及接受公共服务的社会公众提出相应的规范和要求，能够对公共产品承担既定的责任。

综上所述，环境资源有着较强的公共产品属性，因此需要借助政府的管理和服务规范该类资源的使用。同时在地方政府实施权力管理环境资源，开展环境治理的工作中，也需要借助一定自由灵活的财政手段，能够具有一定权力运行空间。

四、地方财政环保支出对环境治理过程中的影响

（一）地方财政环保支出对环境治理的积极影响

“绿水青山就是金山银山”，环境治理是我国可持续发展和永续发展的必经之路。环境治理的受益方是所有社会公众，因此也理应各类社会公众积极参与。但是在实际治理过程中，由于环境治理时间长、耗资大、无利润等特点，因此难以吸引大多数企业等社会组织的积极加入，主要依靠政府的财政投入和支出。企业作为市场经济体制下的参与主体，是社会发展的主要力量，但是在环境治理过程中，企业的积极性一直被难以激发，其主要原因为：第一，双方存在管理目标上的矛盾。企业存在和发展的目标始终是为了盈利，在当前的体制机制下，企业治理环境的相关行为无法取得收益，参与的积极性难以被激发出来。第二，环境治理和经济发展之间存在矛盾。目前，我国众多企业仍旧为劳动密集型企业和资本密集型企业，在生产产品的过程中会排放废气、污水、固定废弃物等，有形无形之间都在损耗自然资源、污染自然环境。如果企业降低排放水平，施展环境治理工作，那么企业的生产效能会下降甚至停摆，对此企业作为环境治理中的被管理者和约束者也没有意愿参与其中。对此，各级政府成为环境治理工作的主导者和主力军。目前，政府对环境治理的手段主要概括为经济手段、行政手段和法律手段。其中，法律手段表现为立法机关指定的环保相关的法律和法规;行政手段表现为政府采取的行政处罚措施、行政许可措施以及行政强制措施等;经济手段作为宏观调控的主要手段主要表现为政府对财政收入和支出的灵活调控上。

在“十三五”期间，我国注重经济手段在生态环境保护领域的创新与应用，初步形成了以市场手段推动生态环境保护的动力机制。国家在财政支出方面，把生态环保、绿色发展作为重要的领域，投入每年都在增加。2016～2019年，全国节能环保财政支出2.4万亿元，这些财政投入引导和撬动大量的社会资本，参与到各地生态环境保护工作中。对此为了继续发挥地方政府财政支出带来的积极促进意义，在财政支出的规模和结构上将进一步扩大。目前，国家以及地方环保财政支出主要投入到以下领域中：环境监测与信息（包括水质自动监测站、空气自动监测点、沙尘暴监测点、海域水质监测点等）、核与辐射安全监督管理、环境监察执法、环境保护规划、环境影响评价、环境国际合作及履约行动、环境污染对人体健康损害调查及评价、环境保护标准制修订、生物多样性保护专项等工作。上述环境保护项目以及环境治理项目需要比较稳定、大量、长期的资金投入和资源配备。例如，在土地沙漠化的环境整治工作中，地方政府需要安排好相关工作人员和专家学者进行科学研究以及治理实施工作，也需要购买物资、设备等资源做好植树造林、防治风沙等工作，需要较多的资金支出。因此在当下美丽中国建设的过程中，地方政府积极投入的环境治理支出是主要的资源投入，能够起到撬动和主导的作用，能够对当地环境问题产生明显的改善作用。政府环境治理是政府的本职工作，能够体现服务型政府的职能转型情况，同时也能够积极地引领社会风尚，营造良好的、正面的舆论声势，带动其他社会主体积极融入环境保护和治理中。当前，我国已经初步形成了以政府为主，企业、慈善机构等主体共同参与和建设的环境治理模式，集聚多方力量，共同构建生态战略目标。

（二）地方财政总支出对环境治理的矛盾关系

从上述分析结果来看，政府环保方面的财政支出对当地环境治理工作会产生积极的影响。但是在地方政府在其他领域中的财政支出与投入也会与环境治理工作产生矛盾关系，甚至起到了制约效果。地方政府的政绩主要体现在当地经济增长的速度和质量上，目前GDP指标仍旧是不可替代的经济发展状况的衡量性指标。GDP的增长也需要地方政府积极的财政支出，通过公共服务的购买和转移支付来促进当地生产和消费的发展情况，以此拉动经济。目前，仍旧有很多地方政府依靠铁路、公路、基础设施建设的方式带动经济增长，拉动地方GDP指标增长。但是在GDP增长的过程中，必然会对环境产生负外部性效应，耗费环境资源，甚至是污染自然环境。这也造成了一种相互矛盾的景象，经济发展增速高制约了环境治理效果，环境治理成效好制约了经济发展的速度。所以两者之间矛盾关系破局的关键在于寻找创新化的生产模式，以创新驱动生产，才能够打破两者之间相互制约的矛盾关系。

五、地方财政环保支出在环境治理中存在的问题

（一）环保支出增长和发展需要之间存在矛盾

在上文分析中，中央以及地方政府的财政环保支出规模扩大，并且稳定增长。但是相对于现存的环境问题以及未来的环境发展目标而言，当前地方政府的财政环保支出存在明显的供不应求，无法应对当前科学、合理、长效治理的需求。此外，在财政支出与投入的过程中，地方政府之间的能力、积极性等也存在较大差异，因此环境治理效果也呈现地域化的发展状况。同时，财政手段的单一使用也会增加地方政府的压力，使得地方政府的治理行为难以持续化。

（二）政府和市场的协调矛盾

由于环境资源具有一定公共产品的属性，因此需要政府发挥公共管理的作用做好环境保护相关工作的部署和安排。目前，环境保护和治理的压力主要集中在地方政府身上，需要安排众多资源聚集到环境治理领域中，同时也要协调环境保护和当地经济发展之间的矛盾。在此过程中，企业作为市场主要主体并没有主动、积极参与到环境治理中，而是作为被管理者的身份，站在了政策和政府的对立面，制约了市场化环保治理机制的形成和发展。从中反映，在环境治理中，政府还存在以下问题：第一，财政收入措施没有财政支出措施相协调，没有借助税收的方式灵活调整企业行为。第二，政府没有及时引导当地经济发展模式和产业结构的变化。第三，市场化环境治理机制还没有完善建立起来。

六、政策建议

（一）地方政府需要做好环保支出的规划工作

针对上述出现的发展矛盾问题，中央和地方政府还需要不断加强财政预算工作，能够较为精准预测环保治理所需的投入资金，扩大资金扶持的力度。首先，针对政府支出中的筹资问题，各地政府需要拓宽多种筹资渠道，依靠财政支出、企业合作、购买服务等方式有效减轻治理过程中存在的资金压力，能够在多样化市场主体的参与中提升环境治理的效果。其次，针对财政基础薄弱的地方政府，中央政府需要重视其环境保护问题和现实资金匮乏问题，能够及时划拨专项资金予以支持，并且加强各地域、各地区之间的资源流动和共享，推动环境治理的交流与协作。最后，针对财政手段单一化的问题，在财政支出等经济手段发挥作用的过程中，地方政府需要配套使用行政手段和法律手段。第一，地方政府需要制定相对应的地方规章，能够规范当地的环保环境工作，为公共管理工作提供支撑和依据，规范环境治理的过程和行动。第二，地方政府需要借助恰当的行政手段，能够对企业等市场主体开展宣传指导、监督监管、专项整治等工作，对违规违法的环境污染行为进行及时治理。多种宏观调控手段的综合运用能够起到相互补充和支持的作用，促进了生态环境治理的有效性。

（二）当地政府需要协调多种治理手段

针对财政收入政策与支出政策脱节的问题，地方政府在扩大支出规模和改善支出结构的过程中，还需要借助有效的税收方式加强环境治理的效果。对于积极投入环境保护和政治工作的企业，当地政府可以提供间接的减税优惠，为企业提供一定的优惠。而对于高污染的企业，当地政府需要規划好合适的环境税种和税率，能够通过税收政策调整企业的生产行为，引导企业转变为绿色生产模式。地方政府需要进一步完善财政政策，做好财政收入和财政支出之间的相互配合，并且能够明确定义好中央和地方在环境保护和治理过程中的责任，做好支出结构的调整，增加财政支持力度。在税务发展和改革中，地方政府需要将各类污染物的排放纳入到环境保护税收征收范围，促进各行各业降低排放，能够在税收优惠政策和资源优惠政策的引导下，利用市场化的手段推动行业和企业的环保行为。同时当地政府也需要进一步拓宽治理收费的中来和范围，能够覆盖相关的治理领域，针对各类污染物废物建立健全收费机制。

同时，面对环境治理和经济发展的压力，地方政府也需要多措并举，推动绿色生产方式，引进新兴产业。第一，当地政府可以通过招商引资的方式引入技术型、创新型企业。高新技术企业资源耗费量少、环境污染性小，因此能够在拉动当地经济总量的同时也能够满足环境治理的目标。所以当地政府可以通过政策扶持、税费减免等方式吸引高新技术企业落地和发展，逐渐转变当地比较滞后的生产产能。第二，当地政府也需要对现有的产业生产模式进行变革，能够积极引导传统产业再发展，能够利用新能源的供能模式，降低对环境的负担和污染，能够及时运用新兴技术，提升传统产业内部的生产效率和管理效能。对于各行各业中的企业，当地政府要进一步推动绿色金融政策的创新，能够借助各种经济政策和金融政策，推动企业自觉披露生产信息和环境信息，能够做好全面的监督工作。

七、结语

“绿水青山就是金山银山”，环境治理是我国可持续发展和永续发展的必经之路。国家在财政支出方面，把生态环保、绿色发展作为重要的领域，投入每年都在增加。对此为了继续发挥地方政府财政支出带来的积极促进意义，在财政支出的规模和结构上将进一步扩大。目前，地方财政环保支出在环境治理中也同样存在一定的问题，环保支出增长和发展需要之间仍旧存在矛盾，政府和市场也同样存在协调上的矛盾。针对上述出现的发展矛盾问题，中央和地方政府还需要不断加强财政预算工作，能够较为精准预测环保治理所需的投入资金，扩大资金扶持的力度，能够及时划拨专项资金予以支持，并且加强各地域、各地区之间的资源流动和共享，推动环境治理的交流与协作。地方政府在扩大支出规模和改善支出结构的过程中，还需要借助有效的税收方式、市场化手段、行政手段、法律手段等加强环境治理的效果。

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（作者单位：云南省红河州个旧市生态环境执法监测站）