上海、广州、深圳城市更新政策经验对武汉市的启示

武汉航晨置业有限公司 王俊

一、武汉市城市更新政策现状及问题

（一）政策发展历程

武汉市城市更新政策起步于“城中村”改造政策，后逐步整合“旧城区”“旧厂区”“棚户区”等类型的改造政策，较为分散。其间先后发布《关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》（武政办〔2009〕36 号）、《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（武发〔2013〕15 号）、《关于进一步加快推进城市更新暨“三旧”（棚户区）改造工作的意见》（武发〔2016〕29 号）、《武汉市老旧小区改造三年行动计划（2019-2021年）》（武政办〔2019〕116 号）等文件。

2020年，随着城市更新上升为国家战略，武汉市亦开展了城市更新政策制定的进一步探索和实践。2020年，武汉市组建设立武汉市城市更新工作领导小组，成立城市更新中心；2021年7月，武汉市自然资源规划局、武汉市发改委等7 部门联合发文《关于加快武汉市城市更新项目试点工作实施的若干意见》（武自然资规发〔2021〕76 号，以下简称76号文），就武汉市城市更新思路等作出了创新性的设计。前述文件的法律地位为政策性文件或规范性文件，系武汉市在城市更新道路上的持续探索。

（二）武汉市城市更新存在的问题

1.城市更新相关法律法规体系不够完善

武汉市城市更新政策集中在“城中村”“旧城区”“旧厂区”“棚户区”等类型的改造政策，对于城市更新政策尚未形成整体性、长期性与全局性规划。2020年和2021年分别出台《武汉市城市更新中心组建方案》和76 号文，暂未明确各参与主体的法律地位以及各政府部门的权责配置，部门之间存在审批混乱和权责不清的现象，缺乏城市更新统一总领性文件。

2.城市更新组织架构不合理，实施主体身份不明确

目前，武汉市城市更新组织架构为武汉市人民政府成立的武汉市城市更新工作领导小组负责统筹城市更新工作，组建武汉市城市更新中心，在武汉城建集团加挂武汉市城市更新中心牌子，设立武汉市城市更新投资有限公司，具体承担全市城市更新重难点项目的改造建设任务。在该组织架构下，武汉城建集团参与城市更新具备政策合规性，但其他市场主体参与城市更新缺乏合规的实施主体身份。

3.市场资源配置效率有待进一步提升，各方参与积极性不高

《武汉市城市更新中心组建方案》明确城市更新基本原则是政府主导、市场运作，武汉的政府主导模式在资源配置效率相对较低，难以发挥市场主体的积极性。目前，武汉市启动实施了江汉区绍兴片、硚口区古四片、汉口历史风貌区3 个城市更新项目，由武汉城建集团和武旅体集团两家国企实施。政府主导模式下其他社会各方参与武汉市城市更新的积极性不高，导致在某些专业性强的领域，政府主导并不具备专业优势，不能及时解决和有效应对或反馈城市更新过程中遇到的问题。

二、上海、广州、深圳城市更新政策对比

上海、广州、深圳作为我国城市更新工作的先行者，具备丰富的城市更新实践和政策制定经验。通过这三个城市的政策对比研究，对推动武汉市城市更新实践具有一定的指导意义。

（一）上海、广州、深圳三地城市更新政策体系对比

上海、广州、深圳三地的城市更新政策体系均较为完善，政策出台围绕顶层设计、实施细则和配套文件等方面展开。规划体系方面，上海和深圳强调强区放权，广州构建了“1+3+N”的规划体系。供地政策方面，三地均约定了协议出让的情形。更新模式方面，上海坚持“留该拆”并举，保留为主，广州提倡微改造，深圳则以拆除重建和综合整治为主。（见表1）

表1 上海、广州、深圳城市更新政策体系对比

（二）上海、广州、深圳城市更新条例对比

通过对上海、广州、深圳条例横向对比可知，从组织架构来看，城市更新工作均由政府统筹，明确了市住房城乡建设部门、市规划自然资源部门以及其他相关部门的职责与权利；从实施流程看，城市更新项目实施流程大致分为划定城市更新单元，纳入城市更新计划，制定国土空间规划，明确实施主体，制定实施方案，土地收储与供应以及开发建设、回迁安置；从实施主体来看，三地均明确可由物业权利人进行自主更新，不同的是深圳规定除物业权利人和政府外，实施主体应具有房地产开发资质；从资金来源和平衡措施来看，基础设施和公共服务设施等公益性项目，应当从土地出让金中安排相应的资金，另外容积率奖励亦是广州和深圳确保项目平衡的措施之一。（见表2）

表2 上海、广州、深圳城市更新条例对比

三、上海、广州、深圳城市更新政策对武汉市的启示

（一）健全武汉市城市更新相关法律法规体系

从政策体系来看，上海、广州、深圳均从城市更新条例、管理办法和实施细则等方面出台了较为完善的政策体系。以深圳为例，深圳政府出台了完整的城市更新法规和实施细则，就实施流程、改造主体、土地出让模式、资金筹措、公众参与等各操作程序颁布了详细的法律规定，为更新工作提供了规范的政策指引。武汉市应加快《城市更新管理办法》《城市更新条例》以及相关细则、配套政策文件的出台，明确各参与主体的法律地位，划分好政府各部门之间的权责配置。

（二）完善城市更新组织架构，明确实施主体身份

上海、广州、深圳城市更新均采取政府统筹、市场运作的机制，明确各政府部门的职责和实施主体身份，充分调动了社会各方参与城市更新的积极性。以广州市为例，市人民政府成立城市更新领导机构；区人民政府负责统筹推进本行政区域内的城市更新工作；市住房城乡建设行政主管部门是本市城市更新工作的主管部门，负责组织实施《广州市城市更新条例》；市规划和自然资源部门负责本市城市更新规划和用地管理工作；区城市更新部门由区人民政府指定，负责组织本行政区域内的城市更新工作；明确城市更新项目可以由权利主体、市场主体或者政府组织实施。武汉市应进一步完善城市更新的组织架构，明确实施主体身份，充分调动各方参与城市更新的积极性。

（三）逐步从政府主导向政府引导转变，发挥市场主体积极性

武汉市城市更新遵循“政府主导、市场运作”的原则，强调政府的主动领导作用，导致市场资源配置效率不高。上海、广州、深圳强调“政府引导、市场运作”的原则，“主导”和“引导”虽一字之差，但实践中三地城市更新以市场主体为主，政府部门充当统筹、引导、监督的角色，充分发挥了市场主体的积极性。因此，武汉市城市更新应向政府引导、市场运作转变，提高市场资源配置效率。