基于科技体制改革的科研项目经费管理研究*

吴 岩

中国科学院生物物理研究所 北京

一、引言

2021年8月，国务院办公厅颁布了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（以下简称32号文件）。32号文件的颁布是科技体制改革进一步的突破，旨在完善科研经费管理机制，深化创新驱动发展的战略意义，激发科技创新活力，让科学家减轻负担。在具体实施方面上赋予科研人员经费自主管理权，强调全面落实科研财务助理制度的重要意义，实现以人为本的科学研究价值观。

二、32号文件对科研项目过程管理的优化

32号文件颁布后对于科研项目经费管理起到了进一步优化作用，立足构建科技创新型战略目标，不断解决科研项目经费管理遇到的各类问题，明确科研主体的构成及经费服务科研活动的重要意义，详情见表1。

表1 科研项目过程管理的变化和比较

1.预算编制阶段

预算编制环节上的简化，进一步精简合并预算编制科目，除50万元以上的设备购置费，其他科目的预算只需进行基本测算说明，不再需要提供详细说明和依据。执行过程中在预算调整方面上放权，将除设备费以外的其他科目预算的调剂权下放至项目负责人，即科学家根据科研活动实际情况和进度进行调整。

2.经费执行阶段

在经费执行的过程中，全面落实科研财务助理制度，为科研人员在预算编制、经费报销等方面提供专业化服务。同时优化财务报销管理方式，促进无纸化、电子化的进程，从而优化管理信息系统的建设，为科研经费的执行提供便捷的硬件环境。

3.项目验收阶段

在验收环节上，简化科研项目验收结题过程，合并财务验收和技术验收。选择部分科研绩效评价突出、科研诚信状况良好的科研机构作为试点单位，由其提供的科研经费决算报表作为结题依据，并取消科研项目结题财务审计。灵活结余资金的使用管理，健全结余资金盘活机制。科研项目在通过验收考评后，结余资金可以留归原研究队伍使用。

三、运用价值链模型对科研项目管理进行分析

价值链分析模型可以将科研项目管理的过程进行分线路组合，确立各方优势，以此来促进任务实施目标的完成和价值导向的实现。将32号文件要点代入价值链模型进行分析后不难发现，所有的体制改革都是基于科技信用评价体系建设，进而促进科技制度的优化创新。价值链模型能够反映双向管理线路，有助于双管齐下地开展科研管理工作，以及理解绩效评价的目的和意义，更能体现相互监督和共享服务信息。

科研项目在流程管理上将会分成两路：一路是科研任务的执行，最终会导向成果验收，另一路是科研经费的管理，涉及预算编制、经费执行和财务验收，最终协助科研任务进行绩效评价。两路分别由科研人员和科研财务助理完成，使科研项目的双向推进，实现科研经费价值。（见图1）

图1 科技体制改革下的科研项目价值链模型分析

四、科研项目在管理实施过程中的特点和要点

1.倡导科研诚信评价为核心

新的科研经费管理政策将结果向绩效导向转变，从原先的重过程向重结果转变，并着重加强分类绩效评价。注重科研经费财务验收结果，如果科研队伍单位科研绩效优异且往期积累的科研诚信度良好，那么可以作为试点单位取消科研项目结题财务审计。科研诚信评价以过去验收过的科研项目结果为依据，督促科研人员在经费执行的过程中遵循财经法规和职业道德准则，合理合法高效使用科研经费。

2.注重实质重于形式原则

基于32号文件，各类科研项目预算已经对现有的科目进行合并和精简，同时简化了预算说明的编写步骤，并开展包干制试点单位建设。在编制预算的过程中，需要做到精准预判未来可见的成本和支出，根据预期目标、主要研究内容、技术路线等因素预计科研活动未来几年内需要的、必备的各项支出，同时也需要参考市场公允的区间予以考量。

虽然在总体要求上简化了预算编制的内容，但是更注重科研活动的实质，从而编制贴合科研实际需求的精简预算，规避因市场波动导致的成本变动，为科研人员提供更加真实、可靠和具有决策价值的依据，有效避免原先流于形式的条框导致实际支出脱离预算的情况。

3.实现科研经费可循环发展

科学研究是一个持续性的过程，科研诚信评价体现了注重科研绩效评价的原则，科研经费便要求可持续发展，以适应新阶段的科研需求。科研项目通过验收且评价优秀后，结余资金可以统筹安排继续使用，可以用于原科研项目的后续研究，有利于科研人员发挥更大的研究价值，能够对未来申请新的研究项目奠定了稳定的研究基础，从而注重科研经费的实际价值。而科研财务助理队伍的建设也为科研活动提供专业化服务，通过经验积累、共享服务、针对性服务等方式开展辅助职能工作，为科研经费管理保驾护航。

五、相关优化对策

1.简化和监督双向机制

诚信离不开监督，要持续开展承担单位内部审计、随机必要检查，加强科研财务助理的监督职能，杜绝负面清单的行为发生，确保科研经费的合理合规使用。在诚信科研和评价体系的建设前提下，应当将科研项目管理和经费管理的重点落在结果，以绩效为导向，即着重中期考核和结题验收等环节，减少年度考核汇报的内容，更要减少不必要的检查。将“简化”落到实处，而不是“换汤不换药”，将具体标准简化，而不是仅仅简化框架，让经费真正为科研服务，从实际上减轻科学家的负担，注重以结果为导向的目标验收机制。

2.亟待建立统一的审计验收标准

科研项目在财务验收时，一般会交由第三方事务所来安排审计任务，综合评价经费执行的效果。由于科研项目具有不同的特点和流程，从而导致评价标准并不一致，即使同类的科研项目也会因各机构的内部制度、地方配套的验收文件等因素导致出现很多差异，导致介入审计存在壁垒而过程复杂；对于科研项目来说，当接受审计时，由于审计人员自身专业限制以及审计执行标准的不固定性，导致审计任务量很大。科技监管部门应当改进优化审计验收标准和规则，细化各类科研项目应当提供凭证等验收材料的具体标准、数量等指标。事务所也应培训具有综合专业能力，或者熟悉相应分类的科研项目的审计人员，派遣介入审计或进行飞行审计。

3.完善科研财务助理制度的实施建设

科研人员需要自主创新，科研财务助理亦需要自主地开展辅助工作。科研财务助理通过定向服务，对科研项目的预算编制、经费执行、验收进行管理，即便现今在验收环节中科技技术验收和财务验收合并一次完成，科研财务助理的工作内容始终贯穿全过程。现行的全面推进科研财务助理制度政策，虽然旨在减轻科学家的负担，将事务性工作设置给科研财务助理，但是实际情况上因受二者依从关系，科研财务助理受命于科研人员，很难发挥自身能动性，对科研经费的监督也略显乏力。

而科研财务助理如果仅仅作为经费的执行者，并不利于科研活动稳健推进，基于权责分明的原则，强化科研财务助理队伍的专业性建设，赋予一定的管理权限，有助于激发自身岗位优势，具体情况如报销签字权、相关经费材料确认权等。另外在落实科技激励绩效力度的同时应考虑科研财务助理享受同样的政策红利，从而保障人才队伍的稳定性。

综上所述，科技体制改革是一个不断深化、不断优化的过程，32号文件解决了一些长期困扰科研经费管理的问题。科研经费制度的改革对各科研单位、管理部门、科研人员、科技管理者、科研财务助理提出了新的宗旨和要求，激发科技创新活力需要各类科学研究工作者共同努力，不断改进服务形式，跟上时代步伐，实事求是。