统合治理：广东驻镇帮镇扶村工作机制的创新之路

张运红，周盈喜，梁绍梅，杨 菲

（华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642）

为持续巩固拓展脱贫攻坚成果，揭开新一轮乡村全面振兴的序幕，2021年6月，广东省委、省政府以习近平总书记在广东视察时的重要讲话精神为指引，实施驻镇帮镇扶村行动，派驻1127个工作队开展组团式帮扶。实施一年多来，广东驻镇帮镇扶村工作取得显著成效，有效激发了广大干部、农民的积极性和主动性，促进了乡村五大振兴的发展，成为推动乡村振兴的有力抓手。与以往的驻村帮扶相比，广东驻镇帮镇扶村是如何实现帮扶效能突破的呢？为此，本论文尝试引入统合的治理框架予以解读。

一、驻镇帮镇扶村的统合创新

从源头来讲，广东驻镇帮镇扶村制度由驻村帮扶制度发展而来。2018年，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出：“要建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。”[1]截至2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部扎根在扶贫一线[2]。与此同时，作为一种行政力量主导下的帮扶实践形式，也有学者对驻村帮扶的效果提出质疑。

广东实施的驻镇帮镇扶村工作从镇级层面统筹城乡融合发展，将制度优势成功转化为治理效能，形成了对以往驻村帮扶制度的创新和超越，它的不同之处主要有以下这些方面：第一，从帮扶对象角度看实现了从单一到全面的转变。驻村帮扶针对的是“贫困群体”这个单一化的帮扶对象；而驻镇帮镇扶村则关注的是农村及农民整体发展，实现了由点到面的突破。同时，帮扶场域也呈现出明显扩大化的特征。驻镇帮镇扶村工作驻点到镇，承城启村，帮扶范围面向整个镇域。第二，从帮扶内容来看实现了从特定到多维的扩张。在脱贫攻坚阶段，驻村帮扶的首要任务是脱贫。驻村帮扶的目标是实现贫困村、贫困户的脱贫工作，这个目标带有很强的阶段性。而乡村振兴时期，更注重对乡村建设发展的全局统筹安排，涵盖多维治理工作。乡村发展所涉及的内容十分广阔，这些都成为了驻镇帮扶的工作范畴。驻镇帮镇扶村需要在乡村振兴战略的引导下推进乡村经济、社会、文化、治理和生态等多方面的有序有效发展。第三，从帮扶主体来看实现了从单一到团队的扩张。驻镇帮镇扶村最大的优势和特点是“组团式”帮扶，多个单位、多位干部组成工作队，耦合政治、经济、文化、科学等多元化的力量，其所调动和应用的治理资源也远超脱贫攻坚时期的驻村帮扶,不仅治理资源的范围更广,而且数量也更加庞大。第四，从帮扶理念来看实现了从单向帮扶发展到协同帮扶的转变。驻镇帮镇扶村推动以镇为中心，资源上下传导的“单车链”模式形成，实现多元主体合作，全面团结企业、社会组织、农村两委组织和农民，共同形成全社会帮扶大格局的做法。可以说，驻镇帮镇扶村并不是驻村帮扶的简单移植或复制，而是在从脱贫攻坚向乡村振兴转型的时代背景下对驻村帮扶制度的继承、创新与发展。

二、驻镇帮镇扶村的统合架构

通常而言，自然状态下的部门分立无法自觉走向行动上的协同，也不太可能实现治理效能最大化，统合恰恰是实现行动协同和效能提升的重要手段[3]。统合式治理理念源于统合主义思想，统合主义是一种强调国家和社会互动，并最终以国家统合社会利益的协调机制[4]。在既有研究中，大多学者聚焦于政治逻辑，通过“一轴多元”的治理格局分析党政主导所发挥的作用，而较少的从治理实践中分析统合治理的过程。我们将从目标统合、组织统合和行为统合三个维度建构驻镇帮镇扶村工作机制的分析框架，以透视其本质（图1）。

图1 广东驻镇帮镇扶村统合治理示意图

（一）目标统合

美国政治学家韦弗认为，统合主义能够在创新政策的同时，保证原有政策的稳定性和连续性。驻村帮扶时期，我们面临短期效应与长期目标的内在冲突。驻村帮扶的首要任务是脱贫，考核驻村帮扶的成效，首先是考核其减贫的效果。显然，驻村帮扶和驻镇帮镇扶村的任务具有差异性，在实际中如果不能有效衔接且兼容，是难以形成两者的良性互动，甚至可能导致功能消解效应。巩固脱贫攻坚成果是乡村振兴的前提，驻镇帮镇扶村把巩固拓展脱贫攻坚成果摆在首要位置，重视返贫现象的出现及解决，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。同时注重对乡村建设发展的全局统筹安排，推进乡村经济、社会、文化、治理和生态等多方面的有序有效发展。驻镇帮镇扶村对原有机制的整合延续和现阶段的全局统筹，能够实现脱贫目标和振兴目标的有机整合，实现了目标的兼容。

（二）组织统合

组织作为多元治理主体的行动载体和平台，目的在于解决集体行动中的合作问题。组织统合即是对原有的秩序再组织、再创造，通过组织统合可以使多元治理主体的分目标与政府组织的总目标保持一致达到目标统合，也是治理主体行动统合的重要条件[5]。精准扶贫下，驻村帮扶采用帮扶单位在县（市）设指挥部、工作队进驻到村的模式，工作队队员一般来自于政府部门、企事业单位等，并在驻村工作的同时与原单位保持“半脱钩”。王晓毅提出，驻村帮扶是基于贫困村的需求，派驻有特色的工作队。如贵州总结的经验“科技干部配产业村、经济干部配贫困村、政法干部配乱村、党政干部配难村和退休干部回原村”[6]。这样通过按村定位配给干部的模式尽管能在迅速的帮村脱贫，但却不符合发展的可持续性，容易造成不平衡的发展生态。脱贫攻坚胜利完成后，开启了乡村振兴新局面，继而需要推动脱贫攻坚和乡村振兴的系统衔接，这必然要求在帮扶组织模式上实现统合。广东实施的驻镇帮镇扶村制度实现组织内外部的有机整合。一方面，从组织外部来看，驻镇帮镇扶村加入了更多元化、系统化的社会力量，侧重于乡村建设发展的全局统筹安排，对帮扶实践中衔接机制运行不畅、政策落实有偏差、治理低效等组织治理问题起到改良作用。驻镇帮镇扶村要推动以镇为中心，资源上下传导的“单车链”模式形成，实现多元主体合作理念，全面团结企业、社会组织、农村两委组织和农民，共同形成全社会帮扶大格局的做法。另一方面，从组织内部来看，驻镇工作最大的优势和特点是“组团式”帮扶，多个单位、不同领域的干部组成工作队，耦合政治、经济、文化、科学等多元化力量，利于优势资源汇聚。总之，只要形成良好、和谐的运作系统，合而有序、分而不散，就能充分发挥组织各自优势，驻镇帮镇扶村发挥出“1+1＞2”的效果。

（三）行动统合

行动统合是多元主体以“互嵌”的形式交织重组中所达成的行动协作，体现为行为与动员两方面。重大社会问题的治理需要国家、社会和市场等治理主体以新的方式进行互动，从多元治理主体间“互嵌”的过程中达成行动统合[4]。在驻村帮扶时期，农村自身的破碎化直接导致资源的分散化，各村之间的公共服务供给难以共享。属地管理的限制下，帮扶资源很难进行区域优化配置，无条件实现跨域整合和共享。整合的目的在于克服政府行动的碎片化，形成统一的规制以及供给机制[4]。从过去“驻村帮扶”转向“驻镇帮镇扶村”，将帮扶对象单元由行政村上提一级到乡镇，突出工作队驻镇，就是要发挥乡镇上连县、下连村的纽带作用，增强乡镇的聚集辐射能力，打造特色的镇域发展格局。驻镇帮镇扶村不仅巩固拓展脱贫攻坚成果、满足乡村振兴的要求，还能推动城乡融合和促进县镇村功能衔接互补。发挥政府自身的协调和统合优势，将分化的个体整合为一个整体，更有效地制定和执行政策。在复杂的社会治理实践中，多元主体间的相互协作、相互配合是必要的。农村是个熟人社会，现实中的互动或协作往往充斥着价值冲突、紧张和碎片化等不确定性的关系,驻镇帮镇扶村以政治动员为引，激励社会动员，形成全社会共同参与的多元主体治理格局。首先要关系融合，跟群众打成一片，要解决群众“信不信服”的问题，最终才能解决群众“幸不幸福”的问题。与群众建立密切联系，不断加深感情。再从思想凝聚入手，转变、统一当地干部群众的思想，是统一行动、激发内生动力的关键。需要把党的政策方针转变为村民的思想共识，开展群众工作，进而才能产生相应的行为，实现行动统合。

三、驻镇帮镇扶村的统合机理

驻村帮扶是我国减贫奇迹和成就的重要经验之一。在脱贫攻坚之战顺利收尾后，驻村干部的工作重心开始转向如何推进全面脱贫与乡村振兴的无缝衔接。仅仅依靠过去脱贫攻坚的经验不足以支撑乡村振兴时代防范返贫和缓解相对贫困的目标，也难以有效动员足够的资源推进乡村振兴战略任务的完成。为此，广东实施的驻镇帮镇扶村制度建立起了一个动员面更广的超常规治理格局，再一次将我国集中力量办大事的优势体现得淋漓尽致。

（一）体制吸纳下的主体统合

体制吸纳是指党和政府通过行之有效且具有强制性的政策体系和制度设计，有机联结各单位、行业，将具有资源信息优势的精英主体和社会群众吸纳入现有的帮扶机制体制中,聚合多元社会力量，以此形成帮扶力量的有机整合。使各个参与主体能在帮扶工作中发挥自身的专业知识、丰富资源和广泛联系的优势，增强集体的组织能力和行动能力。广东省驻镇帮镇扶村机制通过正式的制度设计，将企事业单位、科研单位、志愿者和金融助理等社会精英参与城乡融合发展事业转化为一项具有重大战略意义的政治任务，在帮扶主体构成上实现了新的突破，为制度优势转化为治理效能注入了新的力量。

一是以行政安排吸纳主体参与。顶层设计下的帮扶制度安排是动员体制内外帮扶力量和行使其职能的政策条件。广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发《广东省乡村振兴驻镇帮镇扶村工作方案》，方案中明确规定驻镇帮镇扶村制度是要统筹整合“中直、省直加科研部门、企业、科技特派员、志愿者、三支一扶、金融助理等”等帮扶主体。驻镇帮镇扶村机制本身作为一项制度安排，实现了帮扶工作主体在组织架构上的纵向延伸与专业部门、社会精英的横向拓展，使得帮扶主体规模与影响逐渐扩大，并形成了统合型的驻镇帮镇扶村组织体系。从政策执行来说，省级政府以“红头文件”的形式统筹整合社会帮扶力量直接嵌入帮扶体系之中，使驻镇帮镇扶村制度全面铺开。深圳从各区（新区）和市直单位中选派优秀年轻干部约400人，去到76个重点帮扶镇；佛山按照好中选优、优中选强的原则选派工作队成员；清远明确要求把最优秀的党员干部选派出去；广东省农业科学院派出3名农业科技领域权威专家，进驻乐昌市廊田镇等等。增加驻村帮扶工作队伍单元结构的多元性和混合性，不仅使帮扶工作队集各家之所长形成政、产、研、学方面的合力，也提高了镇村发展所需资源与工作队服务供给的匹配度和针对性。

二是以高位推动促进主体联动。与驻村帮扶相比，广东各地以高位推动打破层级之间的藩篱，使省、市等政府深度参与到镇村的发展中，通过破解碎片化的权威体制，将优势各异的帮扶主体调动起来，实现科层联动。在帮扶过程中，各地帮扶单位的厅局级领导干部不定期亲自带队考察帮扶工作进展情况，展现了帮扶单位对驻镇帮镇扶村工作的高度重视。高层领导的参与互动不仅增进政府官员与基层群众之间的良性互动，更以权威地位督促相关部门对驻镇帮扶行动提供支持，有利于保证驻镇帮镇扶村制度的实践推进。在视察过程中，上级单位会走访了解和掌握各级政府和驻村干部工作动态，及时调动、补充和调整所需的发展资源。通过高层领导的推动提高了驻镇帮镇扶村制度的政治站位，赋予其更强的政治势能和实践价值，有利于帮扶资源的聚集。同时，这种行政势能通过科层体制自上而下的传导，被实施驻镇帮镇扶村制度的各级政府所察觉、感知和识别，进而有利于将思想统一到政策要求上，构成驻镇帮镇扶村主体统合的行动环境。

三是以机制创新激发主体活力。驻镇帮镇扶村工作机制是运用政策安排将市场和社会力量纳入帮扶体系、形成多层次、多元化和开放性的统合帮扶主体结构，以缓解镇村发展过程中所遭遇的人才和物质资源层面上的压力。通过以完善的制度体系构筑“激励＋约束”系统支撑，以此确保驻镇帮镇扶村的有效实践。政府通过强制性的政策安排将驻镇帮镇扶村工作队推向镇村一级，保障了工作队作为外部力量进入镇村、与镇村内生权威以及村民发生互动的合法性，为驻村帮扶主体顺利开展工作奠定制度基础。广东省出台驻镇帮镇扶村总政策指导文件后，各市级政府纷纷在相关文件中明确提出实施驻镇帮镇扶村、组建驻镇(街)帮扶工作队，将驻镇帮镇扶村工作纳入本地区本单位工作重点任务部署落实。确保结对帮扶覆盖到每一个镇域，实现驻镇帮扶工作的长期化、制度化。同时，这些文件也要求健全日常监督与年度评估相结合评价机制、完善工作评估考核等配套措施，通过监督考核机制的完善，督促驻镇帮扶工作的开展，确保驻镇工作队伍能够如期实现帮扶目标。可见，驻镇帮镇扶村政策的制定从顶层设计层面为驻镇帮扶工作提供了完善的制度保障，以此来激发驻镇干部与第一书记“干事”的积极性和主动性。

（二）双重动员下的资源整合

驻镇帮镇扶村涉及面广，工作系统而繁琐,而行政资源都相对有限,客观要求驻镇帮扶工作调动社会力量形成“全社会帮扶”的大格局。驻镇帮扶的资源整合实质上就是以驻镇（村）干部与第一书记等帮扶主体的资源网络为基础，依靠科层动员和社会动员两种方式，通过资源网络的拓展与再造,最大限度地挖掘、链接和整合各方资源，在全社会编织一张资源协奏之网，形成一种“集中力量办大事”的架势，推进驻镇帮镇扶村工作落地见效。

一是以科层动员整合体制内资源。对于体制内资源的动员而言，我们通常通过党建引领、行政指令与考核、跨级互动等方式得以实现。首先，通过党建贯彻高层领导的治理理念，强化驻镇帮扶的必要性和重要性。各村镇帮扶工作队进驻后，大多第一时间先组建临时党支部，开展三会一课，熟悉并掌握省市县党委政府关于乡村振兴的部署要求。其次，以行政指令的方式将精英力量吸纳进入乡村治理体系之中,使其成为驻镇帮扶的坚定支持者和参与者。驻镇帮扶工作队本身作为外来嵌入性力量，在其入镇（村）之前就具备一定存量的资源结构和关系网络。在嵌入镇村体系之后，在科层制内部层层压力的传递和严格的监督考核下,将驻镇帮扶在众多日常工作之中上升成为中心任务。驻镇帮扶工作队利用国家政策、派出单位资源以及个人社会关系网络为其带来所需资金、项目以及平台，撬动更多的资源投入镇村建设，以期完成上级政府的考核指标。第三，驻镇帮扶工作队是一个具有混合性质的有机体，“党政机关+企事业单位+科研力量＋志愿者＋金融助理”的结构意味着帮扶工作队成员拥有不同的身份背景与特长优势。极具多元性的成员构成决定着工作队能够汇聚到的资源规模和种类不可小觑，扩大了镇村特征与单位性质、下派人员业务能力的匹配度。同时，随着驻镇帮扶工作队的渗入,推动乡村能人、特色产业和地方企业的发展来激发乡村的内生动力。而掌控着权威性资源及其分配权的高层领导在考察调研、实地走访时，也伴随着信息的越级传递和体制内资源的跨级互动，为集中资源供给提供了一条便利而高效的“云梯”。

二是以社会动员整合体制外资源。我国基层治理实践既有自上而下的科层动员，也同时存在自下而上的社会动员。作为驻村工作制度的延续，驻镇扶村制度也是党坚持走群众路线的具象载体和纽带。首先，驻镇工作队成员在工作内容实现了与原单位彻底分离，从而全心全意地从事脱贫成果“巩固好”、富民产业“发展好”、美丽圩镇“建设好”、公共服务能力“提升好”、党建引领作用“发挥好”等群众工作。早期阶段，驻镇工作队成员与镇村干部、村民朝夕相处、同吃同住，通过建构乡村社会关系、日常生活互动及亲情化帮扶行动获得乡村群众的情感接纳[7]，在频繁接触互动过程中，驻镇工作队与村民建立起多样化的联结关系，奠定持续推动政策的群众基础。其次，驻镇帮扶工作队的工作更加注重和维护村民的根本利益，做决策时听取农民的声音,使其真实感受到党和政府的关怀。再次，在工作队与村民关系互融的基础上，驻镇工作队开始走家入户开展群众工作和思想动员，不仅大力宣传党的政策方针凝聚起村民的思想共识，鼓励并组织具有一定资源的村民群体打消顾虑、建立认同，积极投身于区域产业、特色项目、危房改造、入股分红、乡村公共服务等生产和生活活动，将这些外部资源有效利用起来。

（三）场域融入下的工具弥合

驻镇干部作为外源性帮扶力量，在介入乡土社会时，既要面对干群关系的陌生与隔阂，避免陷入悬浮于村庄之上的困局，还要完成上级交予的乡村发展的重任。因此，驻镇干部为缓解因外来身份所造成的尴尬被动局面，针对不同村庄群体采取差异化的互动策略，以融入基层治理体系之中。

驻镇帮扶工作队作为上级组织下派且具有一定权力属性和独立自性的混合组织，一方面需要依托行政权威，通过建章立制、优化流程、完善方法规则等制度化手段，制定党员干部和村干部的行为标准，以强有力的监管体系减少乡镇干部与村干部“共谋”的可能性，督促村干部真干事和干实事[10]。同时在项目落地、权益分配、回应村民诉求等方面以制度化和规范化的形式，矫正基层干部的各类偏差行为，提升了施政的规范性和公正性，扭转原有干群关系中存在的“悬浮”和“游离”现象，因而具有制度化、规范化的刚性治理特征[8]。与此同时，自上而下的驻村帮扶如果仅以行政命令、政治动员等刚性治理方式参与乡村治理，极易与乡村自治力量产生冲突[9]。因此，驻镇帮扶工作队透过情感、沟通、对话、心理、协商及支持等柔性策略和非强制性手段[9]，以柔性的治理方式弥合制度裂缝，完成强制性治理工具所无法作用的乡村生活领域，释放镇村活力。在既定法规框架下，驻镇帮扶工作队对于柔性治理工具的使用可以说是对刚性治理工具和正式制度体系的一种修补和策略性调适，能够发挥协调关系与社会动员的作用，为驻镇帮镇扶村工作的开展带来充分的自主空间和缓冲地带，也为实际问题的精准解决提供了一种行之有效的乡土方法。

四、结语

作为当代中国革命的起航地、改革开放的门户地，广东开展的驻镇帮镇扶村工作是脱贫攻坚向乡村振兴有效衔接时期的一大创举。它在继承驻村帮扶制度优点的同时，又能根据广东乡村治理的实际进行创新，本文从目标统合、组织统合和行为统合三个不同的维度建构起了驻镇帮镇扶村机制的分析框架。在统合治理的框架之下，广东驻镇帮镇扶村制度建立起了一个更为广泛的超常规治理格局，再次凸显了我国集中力量办大事的制度优势，并能够有效推动乡村振兴，最终实现城乡的共同富裕目标。