广东基层农业技术推广机构发展存在的问题与对策——基于激励机制视角

莫雪香，徐锦玲，李丛希，谭砚文

（华南农业大学 经济管理学院，广东 广州 510642）

一、引言

基层农业技术推广体系是我国覆盖范围最广、涉及主体最多、网络化程度最高的农业技术推广组织形式，在推动农业农村高质量发展和促进乡村振兴发展的过程中发挥着重要作用。改革开放以来，我国面向社会主义市场经济的基层农技推广体系逐步建立和完善。尽管上个世纪90年代初，在市场化改革过程中，我国农业技术推广体系出现了“线断、人散、网断”的局面[1]，但是国家对于农业技术推广体系的改革从未间断过。1999年，原农业部颁布了《关于稳定基层农业技术推广体系的意见》，鼓励农业科技人员采取多种形式到农业生产第一线，直接为农民服务。进入21世纪，国家对农技推广体系改革的指导思想开始发生重大变化，在引入市场激励机制的同时，继续强调农技推广的公益属性，将乡镇一级农技推广机构建成公益性技术推广与经营性服务相结合的实体，逐步建立新型农技推广体系[2]。2003—2005年，全国在12个县组织实施了基层农技推广体系改革试点工作，形成了公益型、市场型和混合型农业技术推广体系并存的格局[3]。自2004年国家取消农业税，实施“工业反哺农业”政策以后，党和政府对基层农业技术推广机构的改革步伐加快。2004年中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出，要“深化农业科技推广体制改革，加快形成国家推广机构和其他所有制推广组织共同发展、优势互补的农业技术推广体系。”2011年，原农业部出台的《农业部关于加强基层农技推广工作制度建设的意见》强调，要增强基层农技推广工作活力和服务能力，并且将“建立健全绩效考评制度”纳入基层农技推广工作制度建设的重点。2012年修订的《中华人民共和国农业技术推广法》明确实施公益性推广与经营性推广分类管理的制度。2020年，农业农村部颁布《农业农村部办公厅关于做好2020年基层农技推广体系改革与建设任务实施工作的通知》，提出要深化基层农技推广体系改革，在坚持基层农技推广机构公益性服务为主导的前提下，“支持农技推广机构与经营组织协同开展农技服务，鼓励农技人员提供技术增值服务并合理取酬”。2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》特别强调，国家应“加强农业技术推广体系建设，促进建立有利于农业科技成果转化推广的激励机制和利益分享机制”。从这一系列有关农技推广的政策文件可以看出，建设有效的激励机制是深化基层农技推广体系改革的重要内容，是激发农技推广活力的必然选择。

然而，尽管国家在不断探索和完善制度建设，以提高基层农技推广机构工作效能，但是长期以来，我国基层农业技术推广人才总量严重不足、整体素质不高、缺乏从事农技推广工作积极性的问题并没有得到根本解决[4-6]，基层农技推广机构的农技推广人员队伍极其不稳定，还承担着大量行政性工作，农技服务质量难以保证[7]。究其原因，是基层农业技术推广人员（以下简称“基层农技员”）的激励机制未能充分建立起来。因此，基层农业技术推广机构急需突破制度性障碍，创新管理方式、深化体制改革、改革人事制度、加大高级职称资源投入[8-12]，建立更加注重推广绩效实效的考核机制[13]。2022年4月，广东省农业农村厅发布的《广东省农业技术推广“十四五”规划》提出，要“创新建立向基层农业技术员倾斜的激励机制”，“到2025年，全省公益性农技推广体系不断健全，农技推广队伍和服务能力不断增强”，到2035年“基本建成农业科技强省”。那么，广东基层农技推广机构有关激励机制建设如何？还存在哪些问题？如何进一步完善？探究这些问题，对于促进广东基层农业技术推广体系的建设和完善，促进广东乡村振兴，实现广东农业高质量发展具有十分重要的现实意义。

二、广东基层农业技术推广机构激励机制建设现状

（一）广东省农技推广机构发展情况

广东省建立了涵盖省、市、县、乡四级的农技推广机构。据统计，截至2021年底，广东省共有农技推广机构1608个（省、市、县、镇级分别为3、56、347、1202个）、农技推广人员12304人。从行业分布看，各级农技推广机构类型包含了种植业类、畜牧兽医类、水产类、农机化类、综合类和其他类，这六类农技推广机构数量占广东省农技推广机构总数的比重分别为19.34%、1.93%、2.55%、3.36%、67.29%和5.53%。从层级分布看，广东省农技推广机构数量呈“上少下多”的金字塔形，具体分布情况为省级农技推广机构3个，占农技推广机构总数的0.19%；市级农技推广机构56个，占比3.48%；县级农技推广机构347个，占比21.58%；乡级农技推广机构1202个（其中区域站345个），占比74.75%。广东省基层农技推广机构和农技推广人员主要集中在县乡两级，农技推广服务有效向基层地区延伸。县乡两级农技推广机构共1549个，占全省农技推广机构总数的96.33%；县乡两级农技推广人员共有10392人（省、市、县、镇级农技推广人员分别为186、1726、3579、6813人），占全省农技推广人员总数的84.46%。

从机构性质上看，广东省乡级农技推广机构主要分为独立事业法人单位、内设机构、区域站和其他等四类不同性质，数量分别占全省乡级农技推广机构总数的50.75%、17.05%、28.71%和3.49%。其中，乡级区域站又分为乡管区域站、县管区域站和县乡共管区域站三种类型，三种类型区域站数量分别占全省乡级农技推广机构总数的22.13%、3.00%和3.58%。

为提高农技推广服务效能，近年来广东在农技推广服务体系及服务方式创新方面的力度在加大。从2020年开始，广东省构建“1+51+100+10000”农业科技推广服务创新体系，即创建1个省级农技推广服务驿站，对接51个省级现代农业产业技术体系创新团队，依托现代农业产业园、生态农业产业园等布局100个县级农技推广服务驿站，培育10000名农村乡土专家，精准服务全省农业主导产业和农业经营主体。目前，全省共创建了1个省级农技推广服务驿站、70个县级农技推广服务驿站，共认定了广东省农村乡土专家6879名，并计划在2022年完成100个县级农技推广服务驿站的创建和10000名农村乡土专家的认定工作。此外，为创新农技服务方式，统筹各级农技公共服务和社会化服务力量，广东省创办了首席专家谈农技直播系列活动、开设了广东精勤农民网络培训学院、开展了农技服务“轻骑兵”乡村行，共同构成线上线下相结合的农业科技服务创新模式。同时，针对镇村农技服务老龄化困境，广东省农业农村厅计划启动“时间”维度“师徒制”的传帮带平台，由首席专家从农村“选徒”“带徒”，结合农业社会化服务体系布局，为乡村振兴培养一批家门口的青年“乡土专家”。

（二）广东基层农技推广机构的主要激励机制

长期以来，广东在积极贯彻落实国家有关农技推广政策的同时，出台了一系列针对基层农技推广机构、农技推广员的激励政策和措施，主要包括工资福利、绩效考核、职称岗位晋升、培训和教育、项目和个人奖励等方面。

1.人员福利与经费运用

广东基层农业技术推广机构大部分都完成了改革任务，重新规定了其公益性职责，编内人员经费和日常运转经费纳入县财政预算，实行全额预算管理，保障了基层农技员的基本工资收入。以惠州市博罗县基层农技推广机构为例，自2010年基层农技推广体系改革后，博罗县农业农村综合服务中心不设下属单位，博罗县以下的各乡镇均设有农业农村综合服务中心或办公室，人员由镇政府统一管理，业务上受博罗县农业农村局、农业农村综合服务中心指导。其中，博罗县农业农村综合服务中心为县政府直属公益一类、正科级事业单位，共设5个内设机构，分别为办公室、植物保护部（县植物有害生物防控所）、农作物与种子推广部、土肥检测与农村能源部、水产技术推广与科技信息培训部。从机构人员设置来看，博罗县农业农村综合服务中心设有事业编制81个，经费由县财政按财政补助一类拨付，设主任1名，副主任3名；正股级领导职数5名，副股级领导职数5名。根据《2022年广东省惠州市博罗县农业农村综合服务中心部门预算》，2022年博罗县农业技术推广机构财政拨款预算总支出为2518.76万元，其中用于基层农技推广人员工资福利的支出为1163.17万元，占事业经费总额的46.18%；科技转化和推广服务经费支出600万元，占事业经费总额的23.82%。

2.绩效考核与晋升渠道

目前，广东考核基层农技员的负责单位是县政府和县农业农村局，考核内容主要为推广方案的制定与落实情况（下乡天数、入户次数、下田次数、举办培训班和培训人次等定量指标），其中对病虫害防治、新品种推广等业务的考核比重较高。考核方式主要通过农户问卷调查、自我评定和单位民主投票的方式进行，考核结果与其工资报酬、绩效奖金和职称评定挂钩。

3.培训教育和奖励

为提高农技推广员的工作能力，广东基层农技推广机构每年至少对三分之一的一线农技员进行轮训。2017年以来，广东已组织基层农技人员参加连续5天以上异地能力提升培训1.9万余人次。从2020年开始，开展基层农技人员在职学历提升教育；并且按照“重推广实效、重服务基层”的原则，完善广东省农业技术推广奖（以下简称省农推奖）评选管理办法和评选规则，进一步提高基层农技员的农技推广项目申报比例（项目主要完成人中基层人员占比不低于50%）；在2020年度省农推奖的获奖人员中，基层农技员占比超过73%，一等奖获奖项目中的基层农技推广机构获奖比例为23.8%，都得到大幅度提升①资料来源于广东省农业农村厅网站：http://dara.gd.gov.cn/nyyw/content/post_3711078.html.。同时，在职称评审同等条件下，省农推奖向粤东、粤西、粤北地区、老区苏区、艰苦边远山区和基层一线的基层农技人员倾斜，开展“广东十佳最美农业科技工作者”、“广东最美农技员”、“广东省农技推广能手”等奖项评定，以增强农技员的荣誉感、农技推广队伍的凝聚力及农技推广体系的社会影响力。

三、现有激励机制存在的主要问题

激励机制对农业技术推广人员的行为和绩效有显著影响，在基层农技推广服务中发挥了重要作用[5]。虽然广东在创新基层农技推广激励机制方面取得了一定的成效，但在具体执行和实践中仍存在不少问题。

（一）管理体制不统一不完善，工作推进难以形成合力

由于部分乡镇农业技术推广站及人员统一归镇政府管理，业务上受县农业部门指导，但很多时候农技员被镇政府安排去完成其他行政工作，人员在编不在岗，造成农技员精力分散，对本职工作积极性、专注度不高，难以高质高效的完成农技推广任务，降低了基层农技推广机构应该具备的公益性农技推广作用。此外，乡镇政府对农业技术推广工作不重视，也容易造成一些农技员对自己的本职业务工作失去了应有的责任心，农技推广业务没有真正开展。这些问题导致大部分乡镇一级的基层农技推广中心只是充当推广工作的“中介”，以对接上级或其他农技推广工作者的推广工作为主，并没有真正发挥其应有的作用。

（二）技术推广经费不足，难以有效开展工作

虽然自农技推广机构改革后，基层农业技术推广单位的人员经费纳入了财政预算管理，农技员的工资有了一定程度的保障，但人员福利待遇支出与推广经费支出比例不平衡，县、镇没有设立农业技术推广专项经费，导致开展日常下乡工作时受到限制。例如，有的县基层农业技术推广机构基本处于“有钱养兵、无钱打仗”的状况。甚至一些乡镇公益性农技员以不同形式经营创收，存在“重经营轻推广”的现象，阻碍了公益性农业技术推广服务的有效开展。

（三）沟通渠道不畅通，与各业务部门衔接困难

由于基层农业技术推广专项经费未纳入财政预算，真正运用在乡镇农业科技推广部门的资金比较少，资金短缺造成了基础设施建设，科技成果示范应用、技术与物资结合的农资供应服务难以开展等一系列问题。国家农业技术推广机构层级多，省市县三级纵向部门沟通交流一般是通过公文、会议等传统方式传达，并且基层农技员的反馈渠道有限，上级领导很难了解到基层人员的真实状况和问题。另外，“产学研推”横向互动不足，调研发现，掌握着新品种、新技术的农业科研院所和高校、农业龙头企业等主体与农业农村部门、农业技术推广员和小农户的联系有待进一步加强。

（四）基层农技推广人才引进机制落后，人员结构不合理等问题突出

基层的工作条件相对较差，导致难以吸引外部农技推广人才下沉。近年来，基层农技推广机构新聘员工主要来自于定向培养的大学生和三支一扶人员，人才引进渠道较单一。据调研时的多数基层农技员反映，年轻干部受现实条件和职业发展规划的影响较大，大多数都想寻求更好的出路，对本单位缺乏归属感。另外，基层农技推广队伍的老龄化问题也较为突出，50岁以上人员占比35%，而这一部分人员都将在10-15年内因退休等原因逐渐离开农业技术推广队伍。如果算上各县级从农技推广队伍中调整编制的或调离岗位做乡镇行政工作的人员，预计在2032-2037年，广东省将有四分之一的农技员离开岗位，形势堪忧。以种植业为例，广东基层农技推广人员共有3838人，平均每镇在岗农技推广员仅为3.4人，基层农技员严重不足，承担的推广任务十分繁重。当前，广东农业新产业、新业态蓬勃兴起，对农业技术服务的需求旺盛，新的技术也不断涌现，现有基层农技推广机构的覆盖面有限，服务供给难以满足需求，亟需创新公益性农技推广人才引进机制和服务方式，满足广东各地农业优势特色产业的发展需求。

（五）绩效考评和职业晋升配套机制不合理，未达到激励导向作用

基层农技推广机构属于事业单位，农技推广人员属于事业编制，其工资标准主要由学历、工龄和职称决定。农技员的月工资由基本工资、绩效工资和补贴组成。按现行工资制度制定目标来看，基本工资是保障性基本收入，绩效工资用于调动农技推广员积极性，补贴是对农技推广员到偏远地区下乡指导的经济补偿。但实际上，农技员的基础性绩效一部分为定额，另一部分由职称决定，即同一职称水平的基础性绩效工资相同，没有发挥以绩取酬的作用。在工资总额中，行政管理工资（乡镇政府行政工作）也会占一定比例的业绩考核，且比重超过30%，这在一定程度加剧了基层农技员偏离主业的现实困境。而在具体实施奖励性绩效过程中，由于奖励金额较少（每年约1200元左右）、实际奖励人员较少且奖励实施不到位（比如直接奖给站长或轮流获取）等情况，导致农技员的考核评定与工资等评定挂钩的效果甚微。

另外，基层农技推广人员大多是技术岗，其晋升渠道主要有职位晋升和职称晋升，岗位晋升机会和渠道都十分有限，一定程度上存在着论资排辈的“潜规则”，实际工作能力没有被合理衡量和监督，农技推广员的积极性被极大打击。此外，目前针对基层农技员的职称评定指标严苛，缺乏人性化，主要以个人学历、论文发表、项目数等为评判标准，而现实情况是基层农技推广人员大部分实践经验和动手能力比较强，文化水平则偏低，这种职称评判标准难免会打击基层农技员的积极性。

四、完善广东基层农技推广机构激励机制的政策建议

尽管广东实施了一系列基层农技推广机构激励政策，但还存在较多问题，亟需从制度层面上进一步完善农技推广人员的管理和激励机制，从而有效激发农技推广人员的工作积极性和工作热情，真正发挥基层农技推广机构的作用和价值。

第一，理顺管理体制和明确职责。要加快全省基层农技推广机构管理体制的统一，遵循服务在乡，管理在县的原则，确立县农业农村部门对农业技术推广服务的宏观协调指导的主导地位，县级以下推广机构人员和业务经费由县农业农村局统一管理，其人员调配、考评和晋升充分听取所在乡镇政府的意见。

第二，完善绩效考核评价体系。规范基层农技员的绩效考评制度，把完成农业技术推广任务、服务农民的工作数量和质量、服务农业生产的实际成效和贡献作为考核的重要依据，并将实际考核与工资、奖励、职称评定等挂钩。建立梯次考核清单，提高考评结果在绩效工资分配应用中的权重，使农技员收入与考核结果、岗位职责、工作业绩、实际贡献挂钩，建立“定量与定性相结合、线上与线下相结合、平时与年度相结合、物质奖励与精神激励相结合”的综合考核评价体系。

第三，拓宽人员晋升渠道。实施人员岗位动态调整，基层农技推广机构应该对农技员各项信息进行全面分析，结合农技员的专业技能、推广经验、管理水平等一系列能力水平，对农技员的资质进行综合评定。职位晋升方面，严格制定选拔方案，公开选拔标准，对符合基本条件有竞聘意愿的基层农技员采取竞聘上岗、就地提拔等方式进行晋升。同时在考虑监督成本的前提下引入第三方独立的评审人员，使选拔过程公平公正公开。职称晋升方面，要注重岗位工作特点，增加人性化指标，突出对农技员的实际推广和转化绩效的考量。

第四，优化监管手段。建立全省统一的农技服务数据资源库和农技服务精准对接平台，强化基层农技推广机构和农技推广人员的数据化管理，实现农技服务精准对接以及基层农技推广考核的量化和精准管理。依托各类产业合作平台，通过项目“合同制”实施方式，推动项目全面覆盖基层农技推广站所，提高基层农技推广人员参与项目的比例。