农用地土壤污染修复责任制度的困境及对策探讨

王宇浩

(河海大学法学院，南京 211100)

引 言

2018年5月18日～19日，全国生态环境保护大会在北京召开，中共中央总书记、国家主席习近平出席会议并强调，“坚决打好污染防治攻坚战，推动生态文明建设迈向新台阶”。现如今，我国土壤污染形势严峻，据2014年生态环境部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%。故而，农用地土壤污染防治成为了新时代促进自然生态系统治理体系和治理能力现代化、加强生态文明建设的重要环节。

工业“三废”的排放、农药化肥的滥用以及不可降解农膜的大量使用导致了农用地土壤污染物的存在具有长期性[1]，为应对这一问题，污染修复制度成为目前农用地土壤污染较为有效的治理手段[2]。所谓农用地土壤污染修复是指针对不同因素导致的农用地土壤污染，运用包括物理修复、化学修复、生物修复等在内的技术[3]，剔除土壤中的污染成分，使土壤回到受污染前的状态的过程。目前，我国《农用地土壤环境管理办法(试行)》《土壤污染防治法》以及《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》等法律法规对我国农用地土壤污染修复制度作为了较为系统的规定，但是农用地土壤污染修复责任立法的不足仍然导致了制度运行不畅。有鉴于此，本文拟通过审视我国农用地土壤污染修复责任制度的现行规定，揭示修复责任制度存在的困境，并提出可能的制度进路。

1 我国农用地土壤污染修复责任的相关规定

1.1 修复责任主体的相关规定

2016年，国务院印发的《土壤污染防治行动计划》(又称“土十条”)中首次提出了“开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量”的治理任务，并规定了“土壤污染责任人、受让人或继承人、政府”的修复责任主体认定顺位。2019年《土壤污染防治法》专门设置“风险管控与修复”一章，其中对农用地土壤污染修复责任的规定基本沿袭了“土十条”对土壤污染责任人的认定方式，并增加了责任人无法认定时农用地使用权人的修复责任，以及农用地土壤污染责任人不明或者存在争议时由地方人民政府主管部门加以认定的规则，但是关于政府兜底责任的适用情形语焉不详，仅在第45条规定“地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复”，而立法并未对该条文中“实际情况”这一表述的内涵和外延进行明确界定，从而赋予了行政机关极高的行为自由度。 2020年，《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》再次明确了“谁污染，谁修复”的责任人认定规则，并对责任人不明或者存在争议时责任人的认定规则进行了细化。至此，我国农用地土壤污染修复基本构建起“土壤污染责任人、受让人或继承人、农用地使用权人、主管机关指定的责任人、政府”的责任履行顺位规则[4]。

1.2 修复责任追究机制的相关规定

针对不履行农用地土壤污染修复义务的情形，当前我国立法提供了四种救济机制：首先，我国立法明确了政府的监管职责，《土壤污染防治法》第94条规定对于不履行修复义务的责任主体，由监管部门给予行政处罚；其次，我国立法规定了以政府为索赔主体的生态环境损害赔偿制度，《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确针对大气、地表水、地下水、土壤等环境要素的不利改变，由省级、地市级政府作为赔偿权利人，通过“先磋商，后诉讼”的方式使赔偿义务人承担损害赔偿责任，并规定赔偿义务人承担行政责任或刑事责任不影响其承担生态环境损害赔偿责任。最高人民法院颁布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第17条规定了生态赔偿制度优先于环境民事公益诉讼；再次，我国立法规定了以法定机关和有关组织为提起主体的环境民事公益诉讼，《环境保护法》第58条和《民事诉讼法》第55条均明确规定法定机关和有关组织可对损害社会公共利益的行为提起环境民事公益诉讼；最后，我国立法规定了旨在维护民事主体自身合法权益的民事私益诉讼，《民法典》第1229条规定民事主体应对因污染环境、破坏生态而导致的侵权行为承担责任。由此可见，目前我国农用地土壤污染修复已基本形成行政执法、生态环境损害赔偿、环境民事公益诉讼、民事私益诉讼多头并举的责任追究机制[5]。

2 农用地土壤修复责任的法律困境

2.1 农用地使用权人责任范围语焉不详

目前，工业生产活动产生的“三废”排放以及化肥、农药的过度使用，导致了化学成分在农用地土壤中的大量残余和累积，使得我国农用地土壤污染具有潜伏性、累积性和复杂性的特点[5]，故而实践中常出现社会公众的环境土壤利益因农用地土壤污染责任人难以认定、无法追究农用地土壤污染责任人“行为责任”而迟迟得不到救济的困境。为应对这一问题，《土壤污染防治法》第45条规定了土地使用权人的“状态责任”，即无法认定土壤污染责任人时土地使用权人应当承担一定的修复义务。“状态责任”来源于德国行政法，基本内涵是指对物有实际管控力的人因物处于危险状态而负有的排除危险状态的义务，是以修复、恢复社会秩序为目的的事实管领人责任[6]。

农用地土壤污染责任人“行为责任”的责任范围是其污染行为所导致的后果，这一点在立法和学理上并无疑问。然而，关于农用地使用权人“状态责任”的责任范围问题，学理上存在绝对说与合理牺牲界限说之争：绝对说主张土地使用权人因其对土地享有的利益，而应当对物所产生的后果承担完全责任，而合理牺牲界限说主张土地使用权人无法承担所有的土壤危险，认为应当对土地使用权人的责任范围设置合理的界限[7]。笔者认为，合理牺牲界限说的观点更具有说服力。原因在于，相较于农用地土壤污染责任人承担的“行为责任”，“状态责任”是一种因社会秩序恢复的紧迫性而被课以的“过程责任”[8]，最终仍需将起因于先前土壤污染而产生的修复责任回归土壤污染行为者本身。为符合公平性要求，应当对土地使用权人承担的责任范围进行限定。目前，我国立法上并未明确农用地使用权人“状态责任”的责任界限，由此导致了实践中土地使用权人往往承担较重的修复责任。

2.2 政府兜底责任立法缺位

目前，我国农用地土壤污染治理的相关立法并未对政府兜底责任的适用场景和相关追偿机制进行明确规定，仅在“土十条”这一纲领性文件中规定在主体灭失或不明确的情形下由政府承担兜底性责任，以上立法不足导致了理论上和实践中的诸多困境。一方面，政府兜底责任适用情形的模糊规定引发了农用地土壤污染修复效率低下的实践难题。农用地土壤污染的潜伏性、累积性和复杂性具体表现为污染因素多样、历史遗留污染严重、污染原因重叠、责任主体多元的污染现状。面对这些现实问题，完全认定责任主体往往难度较大、耗时较长。此外，实践中农用地土壤污染的修复成本往往因污染物类型多、受污染程度深以及所需修复技术复杂，每立方米污染地块土壤治理与修复成本少则几百元，多则几千元，成本的高昂使得作为个人或企业的污染责任人无力或不愿履行修复义务。然而，立法及相关政策规定的不足使得在污染因素复杂多样、污染原因重叠、责任主体多元、历史遗留污染责任主体认定困难以及责任人履行不能或拒绝履行的情况下，由政府代为修复的主张于法无据，因而招致实践中农用地土壤污染问题久拖不决；另一方面，政府兜底责任下追偿机制的立法缺失导致农用地土壤污染责任向公众的转嫁，政府兜底责任由各地方政府的财政资金支持，而税收是财政资金的重要来源，故而农用地土壤污染修复由政府承担兜底责任而无相应追偿手段实则是让社会公众为农用地土壤污染买单，存在着“他人污染，公众负责”的逻辑冲突。因此，政府承担兜底责任的前提是相应追偿机制的建立健全，农用地土壤污染责任承担应回归相应的行为主体。

2.3 修复责任追究机制规定散乱

我国环境立法和相关政策文件针对不履行农用地土壤污染修复义务的行为提供了多渠道的追责机制，具体包括行政执法、生态环境损害赔偿、环境民事公益诉讼、民事私益诉讼。然而，以上规定存在立法形式和具体规定上的问题：从立法形式上看，一方面，目前我国关于农用地土壤污染治理责任追究的依据要么散见于各单行立法，要么规定于非法律文件中，法律规定不成体系，且适用性较弱，另一方面，农用地土壤修复治理立法的针对性不足，目前我国土壤污染修复责任追究制度并未区分建设用地土壤污染和农用地土壤污染，难以针对农用地存在的污染责任主体多元、污染因素重叠、责任主体认定困难等突出问题进行专门性解决，故而农用地土壤污染治理单行立法应当成为我未来土壤污染防治立法的重要方向；从具体规定上看，土壤修复责任的公法属性意味着以修复为内容的责任机制具有本质统一性[9]，故而行政执法同生态环境损害赔偿制度、环境民事公益诉讼具有功能上的重叠性，其并行适用存在逻辑障碍，而我国立法却并未对行政执法与诉讼制度的顺位作出明确规定，导致修复责任的追究中执法与诉讼孰先孰后存在争议。

3 农用地土壤修复责任的完善建议

3.1 明确农用地使用权人的责任限度

域外立法关于土地使用权人“状态责任”限度的立法经验主要体现在以下几方面，一是善良管理人注意义务的明确，中国台湾地区《土壤及地下水污染整治法》第31条规定污染土地关系人应尽善良管理人的注意义务；二是期待可能性理念的引入。德国针对状态责任的界限问题，提出了“期待可能性”理念，即对于因遭遇自然灾害、第三人行为或外在状况发生改变这些状态责任人难以预料的情形而导致生态危险的，应适用公力救济减轻状态责任人的费用承担[10]。

参照域外立法实践与理论经验，农用地使用权人的责任承担可以通过明确注意义务标准、引入期待可能性理念加以衡平。一方面，对农用地使用权人课以善良管理人的注意义务，以对土壤污染损害采取必要的修复措施、防止污染损害的扩大作为使用权人修复责任的限度；另一方面，引入期待可能性理念，在不可抗力、第三人行为以及外在情况发生改变等因素的作用而导致农用地土壤污染损害产生的情形中，因农用地使用权人难以预见土壤污染的损害后果和费用承担，从期待可能性的角度进行审视由使用权人完全承担土壤污染修复责任显然不公。故而，期待可能性的引入可为农用地使用权人责任范围的适当限缩提供理论依据。

3.2 完善政府兜底责任的制度设计

1980年美国为应对历史遗留危险物质污染以及治理费用承担问题而制定《超级基金法》，该法在政府兜底责任的制度设计上具有以下亮点：一方面，明确政府代修复责任的适用场景，具体来说，在责任主体不能确定、无力或不愿承担治理费用这些情形下，由政府就超级基金先行采取治理手段承担相关治理费用；另一方面，选择诉讼作为政府兜底责任的追偿方式。此外，加强政府兜底责任的资金保障，通过包括税收、政府拨款、通过税收激励措施吸引私人投资在内的多途径募集环保超级资金[11]。

面对我国政府兜底责任适用情形以及追偿机制缺位的现实困境，笔者认为，可以借鉴美国“基金修复在先，追责在后”的治理方式及相关配套制度。首先，立法上明确政府兜底责任的适用情形，参照美国《超级基金法》对适用情形的规定，并结合实践中农用地土壤污染治理的困境，笔者认为可将政府兜底责任的适用情形扩充至“污染因素复杂多样、污染原因重叠、责任主体多元、历史遗留污染责任主体认定困难以及责任主体无力或不愿履行修复义务”。此项举措不仅在事实上加重了政府责任，倒逼政府积极履行监管职责，防止农村地区土壤污染问题的恶化，还要求政府采取专业高效的修复措施，规避了上述情形中农用地土壤污染问题久拖不决的环境风险，保障受污染农用地的土壤能够及时恢复；其次，以诉讼程序作为政府主管部门对责任人的追偿手段，即政府首先代为履行土壤污染修复义务，然后对相关责任人进行认定，并以诉讼的方式进行追偿。诉讼追偿机制的制度价值在于，现实中政府部门往往同时是农用地土壤污染责任人之一，应当与作为个人、企业的其他污染责任人共同承担修复责任，然而行政机关与行政相对人之间具有天然的不平等地位，诉诸诉讼程序可以有效规避费用承担分配不公的风险；最后，以政府财政拨款和税收为基础设立农用地土壤污染治理专项基金[12]，并向社会公众开放募集。

3.3 推动责任追究机制的体系化构建

修复责任追究机制的体系化构建应当从立法形式和具体规定两方面加以实现，一方面，在立法形式上不仅需推动修复责任追究制度立法的系统化，还需推进农用地土壤污染治理的专门立法，在此基础上构建我国农用地领域的土壤污染治理体系；另一方面，在追责顺位设置的具体规定上应当明确行政执法的首要地位，原因在于，行政机关具有保护社会公众环境利益的法定职责，且具备农用地土壤污染修复的专业技术条件，因而相较于法院，行政机关是追究不履行义务责任的天然主体。事实上，无论是行政执法还是诉讼后的执行均需要行政权的行使，即使通过诉讼制度追究责任，执行过程中农用地土壤污染修复的监督管理、修复方案的制定、修复成果的验收等依然由行政机关主导。故而，行政机关处于农用地土壤污染修复责任追究机制首位有利于节约司法资源，高效地解决农用地土壤污染问题。

4 结 语

4.1 研究结论

梳理关于农用地土壤修复责任制度的相关规定，可以看出我国已经初步建立起“土壤污染责任人、受让人或继承人、土地使用权人、主管机关指定的责任人、政府”的责任顺位规则以及行政执法、生态环境损害赔偿、环境民事公益诉讼、民事私益诉讼多头并举的责任追究机制。然而，从制度层面来看看，农用地使用权人责任范围、政府兜底责任的相关规定以及后续的责任追究机制依然存在立法不足。明确农用地使用权人的注意义务标准并引入期待可能性、明确政府兜底责任的适用情形和追偿机制以及完善责任追究机制的立法形式和具体规定，为上述问题构建了可能的制度进路。

4.2 研究展望

目前，我国农用地土壤污染修复治理仍然存在诸多问题，包括公众参与原则体现不够、修复过程信息公开不到位、修复激励机制缺乏、归责原则适用不明等问题。我们应当善于考察本国农用地土壤污染的现状，发现修复制度在理论建构和实践层面存在的问题，探究背后的成因，并结合域外经验进行反思，以期构建完善的法治进路。