论我国环境信息公开制度的完善

丁家珍

(河海大学法学院,南京 210000)

引 言

随着经济的高速发展，环境污染是世界各国和地区共同面临的问题之一，而环境信息公开制度就是解决环境污染问题的有力措施之一。我国环境信息公开制度虽然已经建立，但它起步时间较晚，研究时间较短，存在大量的问题。环境信息公开制度的完善可以有力的保障公民知情权，也敦促了企业和政府积极承担社会责任，为公民参与环境治理与保护奠定了基础，也为监督企业和政府保护环境提供了途径。

1 环境信息公开制度的概述

1.1 环境信息的概念界定

浅析环境信息公开制度之前，我们首先要知道什么是环境信息。关于环境信息的概念，学术界有着不同的看法。马燕学者认为，“环境信息是指有关环境管理、保护、改善、使用方面的信息[1]”。钟卫红学者认为，应参考《奥胡斯公约》中有关环境信息的定义，环境信息是指通过书面、影像、音响、电子等物质方式形成的，正在或者可能影响各种环境要素状况的活动信息[2]。王灿学者认为，“环境信息应当就是一种动态且不断变化的信息，这种所谓的信息应该被需要使用环境信息的主体使用[3]”。然而在笔者看来，环境信息是指与环境密切相关，影响人们日常生活、生产，需要通过整理使用的一种的信息。我国目前相关法律将环境信息分为两类，一是政府环境信息，二是企业环境信息。环境信息公开就是将环境信息通过某种方式公之于众，为大众所知悉。

1.2 我国环境信息公开制度的现状

我国目前没有专门的法律或法规规定环境信息公开制度，都是散见在单一的法条中，现在主要有《企业事业单位环境信息公开办法》《环境公开办法(试行)》以及《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)等。在我国新修订的《环境保护法》中的第五章规定公众参与和信息公开制度，体现了我国对环境信息公开制度的高度重视。我国环境信息公开制度有了长远的进步与发展，相关立法也在不断完善，它体现了我国在发展经济的同时，注重对环境的保护。但由于我国环境信息公开制度起步晚，相比较于其他国家而言我国的环境信息公开制度目前处于初级阶段，仍然存在很多问题，例如环境信息公开的义务主体范围小、内容狭窄、方式不明确以及监督和处罚机制缺失等。

2 我国环境信息公开制度的问题

2.1 环境信息公开的义务主体范围小

根据《环境信息公开办法》(试行)第三条和第四条可知，环保部门应当遵循公正、公平、便民、客观的原则，及时、准确地公开政府环境信息。企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、准确地公开企业环境信息。我国的环境信息公开的义务主体仅限于政府和企业这两类。

就政府而言，环境信息公开的义务主体主要是环境保护主管部门，而立法机关、司法机关和其他会产生环境信息的行政机关就被排除在环境信息公开范围之外。实际上，我国立法机关和司法机关也有一定的环境信息。目前的法律文件效力层级较低，从法律层级上来讲，不能为上述机构增设新的义务，所以在现有的立法框中无法将立法机关和司法机关纳入环境信息公开义务主体范围内[4]。2012年我国广西龙江发生镉污染。龙江经流河池市，在柳州市柳城县内汇入柳江，柳江为柳州市饮用水主要来源。位于上游的河池市环保局检测发现龙江拉郎水电站水质镉含量超标，龙江镉污染对下游柳州市饮水安全造成了威胁，但是河池市政府第一时间并未启动应急预案，其信息通报滞后、信息不准确、口径不一等技术，造成柳州市民惶恐。政府本身是管理者的身份，它所掌握和可以利用的环境信息相比普通群众要丰富的多，一旦将其排除在信息公开的范围之外，缺乏公众监督，会导致其滥用职权，从而侵害公民的环境知情权。

就企业而言，我国实行的是自愿和强制相结合的公开环境信息的原则。重点排污单位为强制公开，其他的企业为自愿公开。重点排污单位是由设区的市级人民政府环境保护主管部门根据本行政区域的环境容量、重点污染物排放总量控制指标的要求，以及企业事业单位排放污染物的种类、数量和浓度等因素确定的。但是我国国内现行相关法律法规并没有具体规定区域环境容量的额度，因此没有明确的标准对企业的排污状况加以判断。另外，细化、核定的环境容量这一基础数据的欠缺也直接导致地方环保部门在确定重点单位排污名录时裁量权扩大，随意性较强[5]。这就不可避免的会导致确定重点排污单位名单困难，标准模糊，名单也会模糊不定。2018年四川省重点排污单位名录总共收录2461家单位，其中水环境重点排污单位1034家、大气环境重点排污单位728家、土壤环境污染重点监管单位497家、声环境重点排污单位5家、其他重点排污单位197家。2019年四川省重点排污单位名录总共有收录2438家单位，其中水环境重点排污单位787家、大气环境重点排污单位583家、土壤环境污染重点监管单位529家、声环境重点排污单位5家、其他重点排污单位534家。四川省2019年的重点排污名单数低于2018年的名单数，这说明重点排污单位名录每年都是不一样的，重点排污单位的名单是模糊不定的。自愿公开的企业为了其利益的考虑，往往是不会主动公开其环境信息，或者公开的环境信息是对其有利的，将对其不利的环境信息的隐藏不公布于众，公众会被这些信息蒙蔽双眼，想当然的认为这些企业具有社会责任感，间接的提高了企业的信用评级，但是真实情况往往是这些企业也会污染环境，没有公众的约束，反而会为获取更多的经济效益，变本加厉的破坏环境。在企事业单位环境信息公开网站上，成都市一共有17家企业将其环境信息公开，但是相较于成都的企业总数量，公开环境信息的企业是很少的。而在成都生态环境局网站上，2020年第一批次公开环境信息的企事业单位一共有612家，虽然相较于企事业单位环境信息公开网站上，该网站的企事业单位数量有了质的增长，但是细分析该网站的企事业单位，我们不难发现大多数都是科教文的事业单位，企业数量占比不高。

2.2 环境信息公开的内容狭窄，方式不明确

我国环境信息公开的内容根据《环境信息公开办法》(试行)可知，政府需要公开的环境信息一共17项，自愿公开环境信息的企业需公开的环境信息共9项，强制公开环境信息的企业需公开的环境信息共5项。《企业事业单位环境信息公开办法》规定强制公开环境信息的企业需要公布6项环境信息。在如今社会高速发展，对环境造成影响的绝对不限于上述所列举的这几项，我国法律法规通过列举的模式来规定环境信息公开的内容，过于狭窄，这会使得政府和企业为了保护自身的利益，避重就轻，避免公开对环境造成重大影响但依法不需要公开的信息。这样就会使得一些对环境影响较大的信息被遗漏，这是不符合环境信息公开制度设立的目的的。

公众只能依据政府或企业主动在其门户网站或其他渠道公布其环境信息或者依法申请其公开，而申请公开只能通过政府，无法直接向企业申请，使得公众处于被动地位。2012年7月20日，陈某向广州市环保局官方网站申请公开四项政府环境信息，直到2012年9月5日，陈某才收到广州市环保局的答复，2013年3月19日陈某起诉广州市环保局，法院判定广州市环保局行为违法，但是并未支持陈某要求广州市环保局进一步公开环信息的诉求，陈某在这一案件中就处于被动地位。其次，根据环境信息相关的法律法规可知，政府或企业公布其环境信息的方式多种多样，选择性太多，既可以通过新闻媒体、互联网等，也可以通过本单位的信息平台公布，这会使得政府或企业选择一个对影响最小，公众不易获取的渠道公布其环境信息。2012年广西龙江镉污染一案中，柳州市政府就是因为在地方政府官方网站发布镉污染相关信息未被大多数公众所看到，公众的目光聚集在腾讯、网易等门户新闻网站中，导致全国范围内网民产生柳州政府“静默”的错觉，柳州市政府吸取教训以后，联合当地电视媒体、广播媒体、纸质媒体等全方位的陆续向全市公布了柳江、龙江水质监测数据及市自来水水质监测数据，逐步缓解了市民恐慌情绪。

环境信息公开的内容狭窄，方式不确定，这会直接导致公众对信息了解的渠道和内容有限，也间接降低了公众对环境问题的关注[6]。我国公民的环境保护意识本来就不强，如果政府或企业在公民获取环境信息的道路上设置障碍，公民就更加不会主动去获取、了解相关的环境信息。一旦环境信息公开制度所保护的主体都不去关注环境信息，那么这个制度所存在的价值就消失了，最终损害的还是公民自身的权益。

2.3 环境信息公开的监督和处罚机制缺失

我国环境信息公开的监督分为政府和公众监督两种模式。《环境信息公开办法》(试行)中第三条规定国家环境保护总局负责推进、指导、协调、监督全国的环境信息公开工作。县级以上地方人民政府环保部门负责组织、协调、监督本行政区域内的环境信息公开工作。就政府监督而言，处于当前自然与人为环境风险频发的时代，个人的脆弱性更加突出，个人的生存与发展也更加依赖于政府的积极行为，因此政府在社会环境治理体系中无疑要发挥主导作用[7]。因此，政府监督企业公布其环境信息是十分有利的，但政府并不能做到面面俱到。首先，对待专业性要求较高的环境信息，政府缺乏辨识能力。其次，政府在监督企业环境信息公开时，为了避免群众恐慌，它会选择性的进行反应。最后，政府监督政府公开环境信息是十分不公正的，由于它们属于一个整体，会出现包庇的现象，当政府公布的环境信息不实时，作为监督的政府主管会睁只眼，闭只眼，使其过关。就公众监督而言，首先公众在获取环境信息时就处于被动地位，公众只能依法获取企业主动公开的环境信息或者依法申请获取环境信息，信息难以被完整的获取，这不利于其监督。其次，公民的专业性程度不高，水平参差不齐。最后，公民的影响力较小，相较于新闻媒体等而言，他传播范围小，影响低，监督的效果不佳。我国的环境信息公开的监督机制不够完善，需要借鉴其他国家相关的监督机制。

我国对待环境信息公开的处罚力度小，根据《环境信息公开办法》(试行)可知，对违反环境信息公开制度的企业仅罚款10万元以下或3万元以下，这种处罚机制导致违法成本低，企业在违背环境信息公开制度所获取的利润远大于其处罚成本。《企业事业环境信息公开办法》对违反环境信息公开制度的政府和事业单位，仅责令其改正或追究相关负责人的责任，行政法律责任只是国家对于违反法律规范的处罚,并不能够替代对公众环境知情权受到侵害的救济[8]。

我国环境信息公开制度目前仍然具有很大的发展空间，需要不断的健全和完善，发挥其应有的作用，为推动环境保护做出新贡献。

3 我国环境信息公开制度的完善

鉴于我国环境信息公开制度处于发展阶段，其现状具有较多不足之处，我国可以从以下几个方面对环境信息公开制度进行完善。

3.1 扩大环境信息公开的义务主体

就政府环境信息公开的义务主体而言，我国现在需要公布环境信息的除了环保部门为主的行政机关以外，还应该纳入司法机关和立法机关以及其他行政机关为环境信息公开的义务主体，司法机关和立法机关也掌握这大量的环境信息，这样可以使公众获取完整而真实的环境信息。环保组织、公益组织等非政府组织、社会团体等的社会影响力越来越大，它们手中掌握着大量的环境信息，将它们纳入环境信息公开的义务主体是符合时代发展的潮流的，也是符合我国环境信息公开制度发展完善的要求的。扩大政府机关的信息公开义务主体，是可以发挥政府的“带头作用”，政府以身作则，可以树立更好的威信。

对于企业环境信息公开的义务主体而言，现有法律法规只强制重点污染企业公开其环境信息，其他则自愿公布。首先，我们要明确重点污染企业的确定标准，将高耗能，环境污染程度高，危险性较大的企业纳入重点排污单位，扩大重点排污单位名录范围。其次，制定激励机制，对主动公开的企业颁发“绿色勋章”或者增加其企业的信用度等措施，激励更多的企业主动公开环境信息。

我国环境信息公开的义务主体范围可以借鉴《欧盟指令》，只要是拥有有关环境信息的机构，都应向公众公布。

3.2 扩大环境信息公开的内容，明确公布方式

我国的环境信息公开的内容应采取以公开为原则，不公开为例外的立法模式加以规定，在法律法规中明确不需要公开的环境信息的情形，除此之外都需要公开。这样就可以避免环境信息公开内容的不完整，扩大环境信息公开的内容。

我国政府或企业可以通过互联网、新闻媒体等多种方式公布其环境信息，这就造成了公布方式的不确定性。随着社会的发展，公众获取信息的渠道十分广泛，然而环境信息公布的方式多种多样，就会导致公众选择性过多，反而不利于公众获取相关信息。所以，我们应通过法律法规明确公布的方式，政府的环境信息应在其门户网站上公布，或者通过微信公众号或电话短信的方式定期向其区域内的民众推送。企业的环境信息应在其企业网站上公布环境信息，方便公众查询。但是，考虑到公众一般不会主动的去政府或企业的网站查询信息，所以我们可以访问量高的新闻网站定期公布相关的环境信息。除此之外，由于公开分为主动公开和依申请公开，所以我们要简化依申请公开时群众的申请程序，一切的出发点都是便于公众获取环境信息。

3.3 完善环境信息公开的监督和处罚机制

我国的环境信息公开制度由政府和公民实行监督，这种监督模式不够全面，因此我们必须加强监督力度，完善监督机制。首先，在政府和公众监督的基础上增添新闻媒体的舆论监督。当今社会是一个信息爆炸的社会，新闻媒体的监督可以快速的传播，传播范围广泛，吸引广大人民群众的注意力，给政府和企业施加压力，敦促其改正。其次，建立专业的环境机构进行监督，对环境信息的评估需要一定的专业基础做支撑，专业的环境监督机构具有技术和专业上的优势，它的监督更具权威性和客观性。最后，充分发挥公众监督的积极性和广泛性，我们要增添群众举报制度，群众除了可以举报企业以外，也可以举报政府，加大群众对政府的监督。环境信息是否公开，怎样公开，最终都是影响公众的生活、生产，因此将他们作为监督主体是有利于其本身的发展的。

环境信息的处罚力度太小，对政府和企业起不了震慑作用。对于政府公开其环境信息的处罚，我们不仅要追究负责人的责任，还要对因政府的环境信息导致的损失追究其赔偿。对于企业的环境信息的罚款金额太少，因根据企业的年利润来设定处罚金额，如年利润的百分之三十，严重的情况撤销其经营许可证。这样的规定会起到震慑、提前预防的作用。

3.4 加强公民、企业和政府的环境意识

环境问题的一个主要原因就是公民、企业和政府缺乏环境意识。人们过多的在意经济的发展，遗忘了环境的重要性。公民对环境的参与感不强，企业以利润为主，能不公开环境信息就不公开，政府对环境信息公开持消极态度，因此我们要培养公民、企业和政府的环境意识。第一，可以通过媒体等宣传环境的重要性；第二，加强教育，定期开展环境主题教育，通过教育使其树立环境意识，投身于保护环境的实践中。

4 结 论

随着工业现代化的快速发展，大气污染、土壤污染等环境污染问题越来越严重。环境污染事件的频发，使得社会公众的环境意识提高，越来越多的人开始关注环境，想要获取更多的环境信息，以便参与到环境保护行动之中。环境信息公开制度就是保障我们获取环境信息的一个重要手段，是参与环境保护的前提条件。由于我国相关立法起步较晚，环境信息公开制度还处于探索阶段，仍具有很多不足之处。只有不断完善我国环境信息公开相关立法，在立法上扩大环境信息公开主体和内容的范围，明确公开的形式，完善监督和处罚机制，才能健全环境信息公开制度。健全的环境信息公开制度，可以更好的监督政府、企事业单位积极履行环境信息公开的义务，保障公众的环境知情权，使公众可以更好的参与到环境保护事业中，以促进人与自然和谐共生，真正做到“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，让自然生态美景永驻人间，还自然以宁静、和谐、美丽。”