石油企业构建双重预防机制的分析与建议

吴东平 彭其勇 程宗华

(中国石油集团安全环保技术研究院有限公司)

0 引 言

2021年6月10日，国家主席习近平签发了第八十八号主席令，新修订的《中华人民共和国安全生产法》(以下简称新《安全生产法》)于2021年9月1日起施行。

2016年，国务院安委会办公室印发了《标本兼治遏制重特大事故工作指南》《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》，从行政上要求企业构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制(以下简称双重预防机制)。经过5年的试点、推广和总结，将其纳入新《安全生产法》中，从“工作要求”变成“法定义务”，自此，双重预防机制建设成为企业安全生产体系化管理的“必修课”之一，为企业事故预防提供了行之有效的方法。

1 双重预防及其机制概述

1.1 双重预防机制的由来

2013—2016年，国内企业连续发生了几起特别重大生产安全事故。如：2013年发生了导致62人死亡的“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故；2014年发生了导致146人死亡的苏州昆山中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大爆炸事故；2015年发生了导致165人死亡的天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故。针对这些重特大事故暴露出的突出问题，国家相关部门也开始对当时企业的安全监管模式与事故预防的系列问题进行重新思考和定位。

2016年1月6日，习近平总书记在中央政治局常委会上提出：要坚决遏制重特大事故频发势头，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制。这是从国家层面第一次提出双重预防机制。2016年4月和10月，国务院安委会办公室相继印发了《标本兼治遏制重特大事故工作指南》《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》，提出了双重预防机制建设“把安全风险管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面”的指导思想和“到2018年，构建形成点、线、面有机结合，无缝对接的双重预防建设的工作目标”，以及企业构建双重预防机制的具体实施意见。自此，构建双重预防机制工作在各地企业全面铺开。

1.2 双重预防概念与双重预防机制的内涵

双重预防就是把安全风险管控好，不让安全风险管控措施出现隐患，是第一重预防；对风险管控措施出现的隐患及时发现、及时治理，预防事故的发生，是第二重预防。

第一重预防要求企业始终坚持以风险管控为核心，精准把握企业自身的安全生产特点和规律，从风险辨识入手，以风险管控为手段，将关口前移，提前防范，把风险控制在隐患形成之前。第二重预防是要求企业务必及时准确地发现风险管控过程中的缺失和漏洞，把隐患消灭在事故发生之前[1]。

安全风险分级管控是对日常生产作业过程中的安全风险按照风险管理的标准流程进行评估定级，即辨识有哪些危险物质与可能意外释放的能量等危害因素，在什么情况下可能发生安全事故，全面评估现有风险管控措施是否有效，结合风险复杂性和风险管控难易程度，运用风险评价准则对风险进行评价分级，然后结合不同管理层级的岗位人员制定对应风险级别的管控措施，确保各级风险受控。隐患排查治理是通过隐患排查等方式，及时发现风险管控措施潜在的隐患，及时治理并消除隐患。

1.3 双重预防机制与安全生产标准化等管理体系的关系

安全生产标准化是新《安全生产法》中要求从“推进”到“加强”的一项重要内容。双重预防机制建设包含于安全生产标准化，是对安全生产标准化体系、职业健康安全体系(OHASA)及石油行业普遍推行的HSE管理体系的进一步完善，是安全管理制度体系实用性、针对性、系统性的提升过程[2]。

安全生产标准化的标准中关于风险管理及隐患排查治理有明确的要求。GB/T 33000—2016《企业安全生产标准化基本规范》中第5个核心要求“5.5安全风险管控及隐患排查治理”涵盖了双重预防机制的主要内容。AQ 3013—2008《危险化学品从业单位安全标准化通用规范》的“5.2 风险管理”中有“5.2.1 范围与评价方法”“5.2.2 风险评价”“5.2.3 风险控制”等风险管理要求；“5.2.4 隐患治理”“5.10.1 安全检查”“5.10.2 安全检查形式与内容”“5.10.3 整改”，即为隐患排查治理的要求。从这两个标准可以看出，风险管理(即安全风险分级管控)与隐患排查治理是安全生产标准化的两个重要或核心要素。安全生产标准化是做好企业安全生产工作的基础性工具，双重预防机制强调要做好安全生产标准化中的两个核心要素，由此可见，双重预防机制建设本是安全生产标准化的重要组成部分，是对风险分级管控和隐患排查治理两个要素的进一步细化。

2 新《安全生产法》为企业构建双重预防机制和政府强化安全监管提供了法律遵循

2021年9月1日，新《安全生产法》正式实施，其中有三个法条的内容为企业构建双重预防机制提供了法律遵循：一是明确了构建双重预防机制，健全风险防范化解机制的总体要求；二是要求企业主要负责人应负责组织建立本单位的双重预防机制，企业也应当建立风险分级管控制度、建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度；三是规定了对未建立安全风险分级管控和事故隐患排查治理制度、未按照安全风险分级采取相应管控措施、未采取措施消除事故隐患的处罚要求，为各级政府安全监管与执法提供了法律依据。

自2016年以来，国家安全生产监管部门高度重视双重预防机制建设的推进，出台了一系列的政策性指导文件，各省市明确试点单位，通过培训、专题研讨等多种方式进行深入探讨，并且很多地方政府将其纳入安全生产监管执法检查推动落实。隐患排查治理是原《安全生产法》已经确立的重要安全制度，新《安全生产法》在其基础上又补充增加了重大事故隐患排查治理情况要及时向有关部门报告的规定，主要目的是使生产经营单位在本单位职工和监管部门的双重监督之下，确保隐患排查治理到位。推行安全风险管理是国外企业安全管理的成熟经验和普遍做法，将双重预防机制建设写入新《安全生产法》，从过去的“工作要求”变成现在的“法定义务”，是将事故事后管理向事前防范与管控推动的跨越式理念突破，是推进本质安全的根本保障，是国内安全生产理论的一次重要创新，也是对国际风险管理理论的有益补充与完善。

3 中国石油构建双重预防机制现状与存在问题分析

2013年以来，中国石油在推进HSE管理体系建设的基础上，提出安全风险分级防控机制建设的工作思路和政策要求，制定和发布了《生产安全风险防控管理办法》《安全环保事故隐患管理办法》《生产安全风险防控导则》等管理制度和标准，组织覆盖石油石化主要业务领域12个专业的10家企业开展风险分级防控机制建设的试点工作，在此基础上形成油田、炼化、管道、销售、工程技术等专业领域生产安全风险防控系列指南，创新形成以生产作业活动和生产管理活动两条主线开展风险防控工作的具有中国石油特色的风险防控模式。从2016年起，中国石油认真吸取天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库爆炸事故等暴露出的安全生产领域“认不清、想不到、管不好”的教训[3]，围绕开展双重预防机制建设的国家政策要求，出台了一系列相关规章制度，明确了双重预防机制建设是HSE体系的核心内容，是对体系建设的深化和细化，将前期开展的风险分级防控与双重预防机制建设工作并轨，修订标准、持续开展宣贯培训及企业工作指导，加强了生产过程中重点领域、关键装置、要害部位的安全监管，双重预防机制建设工作取得了一定成绩，也积累了许多经验。但总结分析近年来中国石油构建双重预防机制建设工作，仍存在薄弱环节和不足，主要表现为：

1)构建双重预防机制的认识不深刻。在安全监督检查和体系审核中发现，部分企业负责生产、设备、工艺等业务的中层领导干部不了解国家构建双重预防机制的要求，不掌握风险管控方法；风险分级不清楚，对重大生产安全风险判定结果千差万别，部分油田企业甚至没有将中国石油重点管控的井喷失控风险列入企业重点防控风险之内，部分企业将二级单位管控风险全部纳入企业重点风险来管控；安全风险管控流程和管理界面不清晰，安全风险管控措施不明确、安全风险管控职责不到位；未建立熟悉业务、掌握政策并能有效开展风险防控工作的专业人才队伍，不能有效落实国家和中国石油分级管控风险的目的和要求。

2)管理制度和标准要求不完善。中国石油《生产安全风险防控管理办法》《安全环保事故隐患管理办法》等管理制度均在2015年之前发布，相关制度要求与新《安全生产法》存在差距。2020年组织起草完成的中国石油Q/SY 08805—2021《安全风险分级防控和隐患排查治理双重预防机制建设导则》已于近期发布，标准宣贯尚未启动。

3)运行机制不健全。安全风险防控和隐患排查治理在实际工作中是按照两项独立工作开展的，没有建立相互关联、相互协调、相互支撑的有机整体。近年来企业不断发生的安全事故，HSE管理体系审核以及安全监督检查发现的许多问题，反映了企业存在业务流程与安全风险管控和隐患排查治理相脱节，风险控制能力和手段在深度和广度上均相对落后，隐患治理效果不能完全达到预期目标。尤其是高危和非常规作业施工、作业环节事故事件高发，反映出危险作业和承包商作业在风险管控执行方面存在较多问题。另外，一些企业实行扁平化和专业化管理，配备的安全监管力量远不能满足实际需求，未达到有效管控风险的目的[4]。

4 建 议

根据新《安全生产法》要求，结合安全监管中发现的主要问题，对中国石油进一步推进双重预防长效机制建设提出以下建议。

1)加强构建双重预防机制的宣贯、培训和交流。进一步加强中国石油及所属企业全员的宣贯、培训与交流工作，分专业、分类别制定并落实与生产、设备、工艺技术相关人员以及安全监管人员的培训计划，采取多种形式有效开展双重预防机制建设主题培训工作，明确培训要求和考核标准，加深双重预防机制建设工作的思想认识，熟悉和掌握双重预防机制建设工作的方式方法，并通过开展实训检验培训效果，培养懂业务、识风险的专业人才队伍，提高全员风险管控能力。

2)进一步完善中国石油构建双重预防机制的管理制度和标准。以新《安全生产法》对构建双重预防机制要求为指导，在中国石油《生产安全风险防控管理办法》《安全环保事故隐患管理办法》等管理制度的基础上，进一步推进中国石油生产安全风险分级防控已有成果的应用，完善中国石油双重预防机制建设的相关管理制度，对已发布的中国石油标准Q/SY 08805—2021《安全风险分级防控和隐患排查治理双重预防机制建设导则》做好宣贯培训，规范企业双重预防机制建设工作。同时，申请开展石油行业和国家标准的制定。抓住筹建全国安全生产标准化技术委员会石油天然气安全分技术委员会的契机，总结中国石油双重预防机制建设的经验、做法、模式，申请双重预防机制建设石油行业标准和国家标准的立项与制定工作，争取更大范围推广应用，提高中国石油在石油行业和国家政策制定范围内的影响力与话语权。

3)进一步优化安全风险分级管控和隐患排查治理流程与方法。充分考虑企业组织机构和管理层级，全面梳理安全风险管控和隐患排查治理流程，厘清管理界面，研究危害因素辩识、风险分析与评估工作常态化机制，明确各管理层级重点防控风险，推行重点风险领结图分析(Bow-Tie)方法[5]等，按照“业务管理部门主导、相关职能部门参与、安全监管部门指导协调和监督落实”的原则持续完善企业重大风险防控方案，研究安全监管新机制、新途径，运用现代信息科技手段探索安全风险全面监测与精准预警，明确各级业务风险管控措施和隐患排查治理闭环管理，推动安全监管工作从传统经验管理方式向科学管理转化，提升监管精准化、智能化能力与水平，有效推进双重预防机制建设工作。

4)进一步完善安全生产责任制落实的手段与方法。双重预防机制建设是梳理从岗位操作到各层级岗位管理的安全风险，研究和明确风险管控措施，通过安全生产责任清单的工作任务、工作标准和工作结果，将各层级的安全生产责任有形化，成为可操作、可执行、可考核的具体内容，对过去的事故事后处理与责任追究进行前置，变成落实业务风险管控措施所应承担的责任与任务，真正起到落实安全生产责任制、预防事故发生的根本目的。