自治项目嵌入、共同生产形成与公共服务“最后一公里”难题破解——基于上海市“乐妈园”项目的个案分析

张振洋

(上海师范大学，上海 200234)

一、问题的提出

自“服务型政府”概念提出以来，公共服务供给逐步成为中国政府政策议程中的重点，政府日益增加的公共服务投入取得了一系列成效，构成了绩效合法性(performance legitimacy)的重要来源。尤其是近年来，随着中央和各级地方政府大力强调要提升广大人民群众的获得感和满意度，研究和解决公共服务“最后一公里”难题成为政界和学界关注的重点议题。

理论上而言，公共服务供给能力是国家能力的重要组成部分，关乎国家治理能力现代化的实现和治理效能的提升。同时，公共服务供给能力也是政府回应性(responsiveness)和体制韧性(resilience)的重要体现。然而，以科层制和项目制为载体的公共服务均在落地过程中遭遇到“最后一公里”难题：公共服务无法嵌入社区，导致公众享受公共服务便捷度低；公共服务内容经常无法瞄准作为终端的公众需求，导致公共服务设施空置率高①；公共服务落地过程中缺乏协调与合作，以致公共服务质量低下。

针对公共服务“最后一公里”难题，全国各地开展了一系列治理创新努力。在此背景下，自治项目开始出现在以上海为代表的城市基层治理中，它们扎根社区，瞄准居民急难愁盼问题，通过高强度的政社合作，以丰富多彩的活动和服务部分解决了基层公共服务“最后一公里”难题。

那么，自治项目何以能够部分解决公共服务“最后一公里”难题？本文在归纳公共服务“最后一公里”难题表现的基础上，借助嵌入理论和共同生产理论，以案例研究法阐释上海市S镇“乐妈园”自治项目是如何通过嵌入社区激活共同生产机制，部分解决“最后一公里”难题的。文章发现，当自治项目嵌入社区后，部分社区公共服务实现了“属地化”：一方面，项目团队能够利用多种民意收集机制吸纳项目创意，在项目设计环节形成共同生产，提升公共服务供需对接精确度；另一方面，项目团队能够通过项目载体，在项目落地环节与政府、社区和居民开展共同生产，提升了政社协同水平。质言之，自治项目以嵌入社区的方式推动了公共服务的共同生产，部分破解了公共服务“最后一公里”难题，这对于优化公共服务供给机制，推进公共服务体制改革，实现国家体系和治理能力现代化，把制度优势转化为治理效能具有重要意义。

二、文献综述：公共服务、项目制与“最后一公里”难题

任何国家都有责任为公众提供公共产品，只是公共产品供给的约束机制不同[1]。因此，公共服务是任何一个国家的实践者和学者都无法避开的话题，而公共服务“最后一公里”难题最近成为热点。

(一)公共服务研究与“最后一公里”难题

在“中国知网”(CNKI)中，以“最后一公里”、公共服务“最后一公里”为篇名的研究论文偏少，政论性文章、报道性文章较多[2][3]。现有公共服务研究文献关注的“最后一公里”难题主要集中于公共图书馆等公共文化服务[4]、农田水利灌溉等农业基础设施[5]和新媒体政务服务平台建设[6]等领域，它们主要是对解决“最后一公里”问题的“倡议”或者是对某种创新案例的简要介绍。大多数学者对公共服务“最后一公里”难题的研究是以“公众无法便捷地在地享受公共服务”为共识的；少数学者对“最后一公里”的具体表现进行了阐释，有学者认为“资源下乡”中公共服务“最后一公里”难题体现为农民参与困境[7]；而其他学者认为“最后一公里”难题表现为运作经费单一化、设施设备陈旧化、开放时间行政化和专业人才紧缺化等[4]。

应该说，上述研究都展示了公共服务“最后一公里”难题的某个侧面，但仍须从理论上进一步提炼，这是本文需要解决的重点问题之一。同时，现有文献虽然进行了部分问题总结和案例介绍，但很少展示这些案例是如何(至少部分)解决公共服务“最后一公里”难题的，本文也将在这一方面进行深化。

(二)公共服务中的项目制与“最后一公里”难题

项目制研究是中国公共服务研究的重要组成部分。项目制作为计划与市场相结合的完美范本[8]，是中国国家治理的主要模式[9]，已从财政领域扩散到了公共服务领域，成为中国农村和城市公共服务供给的主要载体。目前，自治项目逐渐在上海等大城市兴起，成为城市公共服务供给的载体，是中国项目体制不可或缺的组成部分。

当前的项目制研究主要以政府条线关系和多线动员为主题[10]，但政社合作视角也得以引入。桂华对“农地整治”项目的研究发现，项目制尽管能够提高公共服务供给效率，但却无法有效解决“最后一公里”问题，原因在于村庄内的非正式组织缺位[11]。不过现有项目制文献极少直接研究公共服务“最后一公里”难题，只是略有涉及。黄宗智等在对一个农业项目的研究中发现，如果承接项目的企业无法与乡镇和村庄建立良好的合作关系，乡镇和村庄可能会利用自身动员优势，发动群众给企业开展项目制造麻烦[12]，类似的“条块共谋”也不利于解决“最后一公里”难题[13]。黄晓星等人的研究提供了政社合作缺乏导致项目制在城市遭遇“最后一公里”困境的案例[14]。总结而言，政社合作程度低会导致承接项目的组织无法在落地社区获得合法性，影响项目的实施效果，带来“最后一公里”难题。质言之，项目制在基层遭遇到的“最后一公里”困境，很大程度上是社会参与的困境，但社会力量参与如何破解这一难题，现有文献着墨不多[7]。

研究社会力量参与如何破解项目制的“最后一公里”难题，必须关注项目制的积极作用，尽管其相较于项目制负面后果的研究偏少，且主要集中于早期。项目制作为计划与市场的结合体，是改革开放后中国经济高速发展的重要解释变量，也是许多问题的根源[8]。另外，项目制与官僚体制“纯技术上的优势”[15]相结合，增强了政府对于公共服务需求的回应性，体现了举国体制集中力量办大事的优越性[16]，有助于增加全社会对政府工作的认可和信任[9]。而且，作为项目制组成部分的城市自治项目在一定程度上还促进了政社合作治理，整合了城市基层社会[17]。

实际上，尽管有研究关注到了项目制在解决“最后一公里”难题中的作用[18]，但没有通过案例深描展示具体机制。另外，现有公共服务研究很少提及自治项目这种新兴载体在解决公共服务“最后一公里”难题中的作用。因此，本文的研究问题是，作为社区公共服务供给载体的城市自治项目是否可以(部分)解决公共服务“最后一公里”难题？如果答案是肯定的，自治项目又是如何解决“最后一公里”难题的？下文将展开详细论述。

三、公共服务“最后一公里”难题的表现

公共服务“最后一公里”难题由来已久，关乎广大公众获得感和满意度的提升。因此，解决公共服务“最后一公里”难题，不仅是各级地方政府关注的重点问题，也逐渐成为学界研究的热点。概括而言，公共服务“最后一公里”难题具体体现在三个方面，包括公共服务脱嵌社区、公共服务资源无法对接公众真实需要和公共服务供给中政社协同程度低。

(一)公共服务脱嵌社区，公众无法便捷地享受公共服务

公共服务“最后一公里”难题的最直观表现是服务设施或项目悬浮于社区之外，距离服务受众较远。公众要想获得这些服务往往需要付出较大时间成本，因此，政府投入的公共服务资源往往会遭遇“差评”或“空转”，这也会引发“好心办不了好事”的困境。

具体而言，公共服务脱嵌于社区会产生两种情况。其一，如果政府等行政化力量供给的公共服务对于居民而言具有不可替代性，他们获得公共服务就需要付出大量的时间成本，其对政府的满意度也会因此而降低。例如，2013年S镇某些社区的居民前往镇行政服务中心办理相关事项可能需要骑行四十分钟左右，来回八十分钟给他们的生活带来了极大的不便。其二，如果政府提供的一些公共服务具有较强可替代性，那么居民就会选择放弃享受的机会，这会造成“政府花钱老百姓不叫好”的局面。例如，在上海P区、F区和B区，由于包括电影放映在内的一些文化下乡项目的运作主体是镇，因此落地地点一般都选择镇行政中心。然而，郊区辖区广袤，一些居民往往要骑行四十分钟前来观看电影，久而久之，他们就对文化下乡项目不再感兴趣，而是选择乘坐公共交通前往市中心的大型电影院观看，结果造成政府文化下乡项目“空转”。

(二)公共服务无法精准对接居民需要，服务资源空置率高

公共服务无法精准对接居民需要，导致居民参与热情偏低，公共服务资源空置率居高不下，财政资金出现浪费。公共服务无法嵌入社区可能存在如下两种情形。一方面，公共服务由更高层次政府设计，公共服务内容的“普遍化”而非“精准化”成为此类项目的特征，社区居民的差异化需求无法得到解决。另一方面，关于公共服务内容的民意在科层体制的“上传”过程中可能出现失真，无法成为上级政府设计公共服务内容的准确参考。若政府的公共服务资源无法精准匹配居民的真实需求，后者的参与度将无法提高，资源的高空置率也不可避免。陈水生在考察文化惠民工程案例时对此进行了刻画，即“政绩逻辑与真实需求之间的张力”[19]。本质上看，尽管公共服务无法精准对接居民需求，表现为居民参与度低和公共服务设施空置等“最后一公里”难题，但问题源于公共服务设计环节民意吸纳的低效率。

回到上文提及的文化下乡项目——电影放映，政府文化下乡项目主要是播放一些具有教育意义的红色电影，帮助社会成员树立正确的价值观，而大多数居民对电影的预期则是娱乐属性，他们对商业大片充满期待，试图借此放松身心，希望政府通过文化下乡载体予以满足，以节省自身娱乐成本。因此，在电影主题不符合需求、奔波路途较远双重因素的作用下，公众前来观看电影的动力普遍不足。一些村官坦言，“电影从放映到结束，就是放映工作人员和几个村官，没几个老百姓过来的”。(访谈资料，FXQFTJL-2016-01-07-01)

因此，通过包括城市自治项目在内的载体创新，实现政府资源与居民需求的精准对接，提升居民参与度，降低资源空置率，是地方政府开展社会治理希望达到的政策目标。在一些自治项目的运作过程中，项目团队一方面通过多元机制获取居民真实需求，提升项目精准度，另一方面通过维护或提升社会资本存量，建立良好的政社合作关系，保证项目平稳落地，提升广大社区居民的获得感和满意度，这是下文讨论的内容。

(三)政社协同程度低，公共服务落地困难

上文阐释了“最后一公里”难题的两大表现：公共服务脱离社区和服务资源难以精准对接居民需要。实际上，除传统方式之外，政府还通过多种手段，如购买社会组织公共服务，实现精准服务和“服务到家”，因为社会组织在项目落地前，一般会通过问卷调查等方式了解居民的真实需要，继而通过专业化的服务加以解决。但是，“服务到家”的过程也存在一系列问题，如社区权力精英和居民并不认可社会组织导致后者无法融入社区等。总结而言，这些问题的根本原因在于政社协同程度低下。政社协同程度低主要表现在以下两个方面。

其一，公众在许多情况下只是被动的服务接受者。传统的公共服务理念将公民享受公共服务视为其天赋权利，因此产生了政府作为公共服务供给者和公民作为公共服务享受者的二元划分。实际上，公众从行政服务中心或者社区居委会接受公共服务时，确实不会产生协同问题。尤其是在居委会举办的一些活动中，由于居民属于被动参与，缺乏积极性，公共服务的效果并不是非常理想。但是，随着社会需求异质化程度的提升，公众的公共服务需求也在发生变化，政府行政服务中心和社区居委会不再是他们获取公共服务的唯一载体，社区中的公益创投项目和自治项目成为重要补充。同时，中产阶级的崛起意味着他们希望更多地参与社区发展，政府需要把他们吸纳进来“搞一种参与式管理”(访谈资料，TQJDFTJL-2016-08-04-01)。在此背景下，社区公共服务中的政社协同就成了政府面临的一项重要课题，政社协同程度低的问题也就变得突出了。

其二，部分承接公共服务的社会组织无力或者无意与项目落地社区的政社精英、社区居民开展合作，实现有效协同。在一些政府购买服务案例中，承接项目的社会组织自恃拥有突出的专业优势，因此在进入社区时并不寻求社区党组织和居委会等的帮助，结果遭遇进门难问题，往往也很难得到社区居民的完全信任[14]。所以，外生性社会组织进入社区服务居民的效果并不是非常理想，街镇、居委会和居民对这些社会组织的服务“并不买账”，一位街道公务员表示，“这些社会组织相对于我们党、我们体制内的单位，没有动员优势，没法和群众打成一片”(访谈资料，HQJDFTJL-2016-08-06-01)。因此，一些社会组织提供的公共服务尽管强调“服务到家”，但是仍面临“进不了门”的尴尬。

四、项目嵌入社区与共同生产机制激活

上文详细论述了公共服务“最后一公里”难题的表现，为深入分析该问题，本文引入嵌入理论和共同生产理论。嵌入理论是经济社会学中一个非常重要的理论工具，其最初被用来阐释社会经济结构嵌入于社会关系中的现象，后应用范围不断扩展，格兰诺维特认为不仅经济行为甚至所有行为都嵌入到社会关系中[20]。在本文案例中，项目作为一种社会治理创新的增量嵌入到社区治理情境中，而项目嵌入后便为政社协同提供了实现平台，共同生产理论便有了用武之地。因此，从理论上而言，项目嵌入社区提供了激活共同生产的属地化机制。属地化机制通过满足便捷性原则方便了社会参与和随后发生的共同生产。

共同生产是指“公共服务用户在服务设计、管理、提供和/或评价中的志愿或非志愿性参与”[21]，即公众以个体化或者组织化的形式参与公共治理，满足自身需求[22]，促进社会资本的提升[23]。需要明确指出的是，共同生产是存在前提的，即公众参与共同生产需要得到平台支撑，而此平台必须能够方便公众参与。具体而言，嵌入社区的自治项目成为公众参与公共服务共同生产的便利性平台。进一步而言，本文案例中的共同生产体现在两个层面。一方面，项目嵌入社区后，社区民意能够通过多元渠道进入项目设计环节，成为项目创意的一部分。另一方面，在项目实施环节，政府、居委、居民“相互补台”，形成政社合作治理，共同生产得以实现。质言之，公共服务“最后一公里”难题本质上是因为一些政府公共服务悬浮于社区之外，致使民意无法进入公共服务设计环节，造成“资源—需求”无法精准匹配；同时，一些社会组织无法与社区权力精英和居民建立健康的合作治理关系，导致公共服务的质量难以保证。一旦上述问题得以解决，“最后一公里”难题将在很大程度上得到消解。

简而言之，项目嵌入社区意味着共同生产的属地化机制得以建立，方便了共同生产在项目设计环节和实施环节的发生。因此，在整合嵌入理论和共同生产理论的基础上，下文将通过上海市P区S镇“乐妈园”项目展示在项目嵌入社区、属地化机制形成后，共同生产机制是如何在项目设计环节和实施环节激活的。在此之前，笔者将首先简要介绍“乐妈园”项目②。“乐妈园”自治项目是P区S镇的两个最高等级项目之一，自治办下发的年度资助为3万元，用于开展自治类活动，如“茶艺讲座”“有机堆肥”“青少年性教育沙龙”等。2015年，“乐妈园”共举办大型活动6次，中型活动10余次，小型活动20余次，远超镇自治办设定的底线。在项目运作过程中，“乐妈园”团队重视多渠道收集社区民意，并在项目落地过程中注意加强与基层政府、社区、居民的合作，提升了自治项目的绩效，广受群众好评。

(一)项目嵌入社区：属地化机制是社区共同生产机制得以激活的前提

自治项目的申报以居民区为单位，项目立项后也由社区内的项目团队在本社区运作，这种属地化机制能够在社区场域内最大限度地发动居民参与，满足社区居民的精细化需要。即使一些居民区相对较大，但与以区、街镇为单位供给公共服务相比，以社区为单位供给公共服务具有更强的嵌入色彩。“乐妈园”项目嵌入社区分为两个阶段。

第一阶段是“乐妈园”的体制化。“乐妈园”项目团队经历了从居民自组织到党领导下的居民自治团队的身份转变。“乐妈园”最初名为“乐活家园”，是小区内一群关系密切的全职妈妈为打发业余时间建立的一个“小团体”，她们“在一起做一些感兴趣的事情”，通过分享育儿经验等形成交往空间，建立了比较深厚的感情，积累了一定的社会资本存量。

很快，“乐活家园”丰富多彩的活动在口耳相传中进入了居委干部视野。实际上，“乐妈园”团队体制化的动力来自于两个方面：其一，作为高级知识分子，“乐妈”们希望改变自娱自乐的活动形式，更好地融入社区，为社区和居民服务；其二，随着社会治理创新在政府目标管理考核中所占比重越来越大，各地也希望通过“差异化”策略来打造亮点，“乐活家园”是由高级知识分子组成的群众自组织，而且其活动充满活力，S镇希望将其打造成“亮点”工程。在这两种逻辑的共同作用下，“乐活家园”团队就演变为“乐妈园”，成为社区党组织领导的、扎根在JSLC小区的一支草根团队。

第二阶段是“乐妈园”团队嵌入社区后的项目化运作阶段。“乐妈园”团队成为党领导下的自治团队后，开始转变原先的“小资”情调，试图回应社区内更广大群体的诉求，以提高自治活动的覆盖面。在这一过程中，项目也承担起部分公共服务供给功能，增进了社区社会资本，提升了社区自治效果。

随着S镇在推进社会治理创新的过程中推出了“三色自治项目”，“乐妈园”团队也开始进入这一项目体系，这意味着项目团队的社区化色彩越来越浓厚，她们的项目等级也逐渐从绿色项目升级到最高等级的红色项目。因此，将历次活动落地于社区，吸引最多的居民参与，成了“乐妈园”团队的必然选择，基层政府对此也具有强烈预期。正如S镇自治办公务员F所言：“她们也需要关心社区的公共事务。”(访谈资料，LMYFTJL2016-08-03-09)

在“乐妈园”项目成长过程中，居民区党总支为团队准备了一间专用活动室，以方便后者进行头脑风暴和开展活动，如有需要，社区也会帮助她们协调大型活动场所。这样一来，“乐妈园”团队设计的一些环保讲座、青少年性教育活动、茶文化讲座等，就得以在社区内的活动室开展。质言之，嵌入社区的自治项目实现了一些公共服务的下沉，居民不出社区便能够参加高质量的业余活动，其高涨的参与热情说明，嵌入社区的自治项目改变了传统公共服务脱离社区、居民参与热情低的问题，其关键性因素则在于属地化机制方便了居民的参与。

(二)激活项目设计阶段的共同生产：服务资源得以精准对接公众需要

目前，政府通过行政服务中心或者文化下乡的形式给基层群众提供的公共服务存在一个严重问题，即公共服务经常无法捕捉到居民的真实需求，导致政府“花钱不讨好”。政府购买公共服务项目通过问卷调查能够在一定程度上实现公共服务资源与需求的精准对接。城市自治项目运作团队则更进一步，不仅通过问卷调查了解社区居民的真实需求，也会通过和居委会干部交流获取信息、通过自己的日常交流获取百姓需要。质言之，社区项目团队运作的公共服务项目能够充分发挥社区内多元民意收集渠道的作用，将政府、社区、居委、居民和团队的创意加以整合，在项目设计阶段推动共同生产，否则共识的共同生产将无法实现[24]。

首先，项目团队成员本身具有信息优势，可以为项目创意提供地方性知识。公共服务供给中的信息何以失真？重要原因之一就是政府科层体系层级过多、行动迟缓导致信息走样和回应力不强。所以，在地方公共产品供给上贯彻放权原则，让最接近居民的主体提供公共产品成为一种可行方案。因此，相较于地方政府而言，土生土长的社区自治团队更能准确地了解社区居民的真实偏好。

与专业性社会组织开展问卷调查不同，“乐妈园”团队是社区内生的项目团队，上文所述的属地化优势意味着其一般通过与社区干部、居民的日常交往和头脑风暴来感知居民的真实需要，并结合自身的优势资源和当月主题设计活动。例如，“乐妈”们在和结对帮扶对象聊天时了解到社区老人想要了解“茶文化”，于是负责人WY就利用自己的私人关系，邀请相关专业人员为老人和其他居民带来了一场茶文化讲座，赢得了广大居民的交口称赞。

其次，“乐妈园”团队通过活动进一步捕捉居民的公共服务需求。信息收集的目的并不是为了信息本身，而是为了整合公共服务需求，满足社区居民多样化的需要。因此，信息收集的前提必须是以人为本，在这个意义上，能够聚集人气的前期活动，是项目能够持续收集公共服务需求信息的重要机会。质言之，项目活动的高人气吸引了居民参与，进而获得了他们的反馈和建议，使项目设计环节实现了创意的共同生产。

如前文所述，“乐妈园”项目是S镇的红色项目，每个月都举办许多活动，吸引了JSLC小区男女老少前来参与，构建了一种新的社区交往结构。尤其是“乐妈园”团队经常举办一些大型活动，参加人数往往远多于镇自治办设定的最低指标200人。在活动中，一方面，参与者可以“享受当下”，如聆听讲座和参与娱乐活动；另一方面，他们也会通过与周围人进行交流，包括与“乐妈园”团队成员交流，提出自己的活动需求。甚至，在活动结束后，众多参与者依然会在线下交流项目“点子”，并通过微信群反馈给“乐妈园”团队或者居委干部，促进了项目创意的共同生产。例如，一些家庭主妇在亲子活动时曾聚在一起讨论“家里厨余垃圾较多”的问题，学习过“有机堆肥”的项目负责人WY老师了解这一需求后，便在自治办、社区、居委、团队和居民共同参与的项目“头脑风暴”上，结合6月的世界环境日主题，主张开展一场“如何有效利用厨余垃圾”的讲座，该主张很快得到与会者认同并付诸实施。讲座得到了参与者的高度认可，他们一直从活动现场交流到线上的微信群中。之后，广大参与者在线上交流“有机堆肥”经验的过程中，又开始讨论肥料的使用问题，后续“绿色阳台”活动的“点子”又得以生产出来。

可以看出，与高层级政府设计公共服务时民意难“上传”相比，嵌入社区的“乐妈园”项目中的多元民意收集渠道得以发挥作用，准确地收集了社区公众的一些真实需求。质言之，许多项目创意的形成都是项目团队、镇自治办、社区、居委和居民共同生产的结果。这其中的关键在于项目中的属地化机制为居民反映诉求，以及政府、居委、本土草根团队捕捉、获取民意，进而为产生项目创意准备了条件。团队以共同生产的项目创意为基础，结合现有资源打造相关活动，实现了活动与需求的精准对接，居民参与度持续高涨，政府财政投入产生了应有的服务效果。应该说，“乐妈园”项目激活了项目设计环节的共同生产机制，一定程度上解决了公共服务无法精准对接居民需求的问题，给解决公共服务“最后一公里”难题提供了启示。

(三)激活项目实施阶段的共同生产：项目落地时的高强度政社合作

无论是政府行政服务中心提供的“一站式”公共服务，还是政府外包提供的公共服务，其共同点都是将作为目标群体的广大居民当作接受服务的对象。在这一过程中，政府和社会协同治理的水平相对较低，一些公共服务落地时因缺乏“中介”而无法被受众所享受。

自治项目的政策目标之一便是推动政社合作治理，居民等社会力量由此也成为服务生产者。从最低层次来说，自治项目试图通过精准对接广大居民多样化的物质文化需求，以一系列活动提升居民对基层工作的满意度。从中层来说，自治项目试图建立一种交往结构，鼓励广大居民积极参与，形成感情连接，最终提升社区社会资本。从最高层次看，自治项目试图以公共服务项目化运作为载体，在行政化力量的主导下吸纳社区居民和社会组织参与，形成政社多元主体的共同生产。实际上，政社互动强度高是自治项目区别于现有文献中项目的最为显著的特征之一。因此，自治项目本身是内含共同生产机制的，只有通过政社合作推动资源整合，才能保障项目落地，实现公共服务供给等治理目标。当然，只有当项目落地社区、方便居民参与后，共同生产才能顺利发生。下文将结合“乐妈园”案例，阐述自治项目是如何在实施过程中实现共同生产的。

首先，项目落地中的共同生产体现为行政化力量帮助项目团队完成项目。自治项目团队一般是社区内土生土长的草根组织，相对于外生社会组织而言，他们在进入社区、建立良好的政社关系方面具有比较优势。一方面，自上海基层公共体制改革以来，社会治理逐渐成为上级党委和政府考察街镇工作的主要指标。在此背景下，自治项目作为基层政府推进社会治理创新的主要“抓手”，成了他们着力打造的“亮点”工程。因此，街镇和社区党组织、居委会都有动力帮助项目团队完成项目，这也是属地化的一大优势。“乐妈园”团队社区化的过程实际上就遵循了这种逻辑。另一方面，相对于专业社会组织而言，草根社会组织倾向于通过与基层行政化力量建立良好的关系，创造专业优势得以发挥的空间，以便更好地完成项目。行政化力量帮助“乐妈园”团队完成项目体现在全过程中，下文仅讨论二者在项目落地环节的合作。

镇自治办、社区和居委在项目申报环节一般会帮助项目团队优化申请表，在项目设计环节会共同讨论项目创意，而落地环节的共同生产则更为明显，一般体现为人力资源的有效整合，促进项目的最终完成。例如，当项目团队人手不够时，镇自治办干部和居委会干部会扮演好志愿者角色，保证项目顺利完成。如果项目团队无法与体制内力量建立起合作关系，项目成功落地是难以想象的。项目负责人WY认为：

“项目策划会上会进行角色分工，居委会、督导组也会帮助项目组承担秩序引导工作，维护居民人身安全，这一点在万圣节活动中非常明显，社区、居委和镇督导组出色地完成了志愿者工作。”(访谈资料，LMYFTJL2016-08-03-15)

其次，项目落地中的共同生产还体现为项目团队反哺行政化力量，即通过合同“软化”促进治理目标实现。项目或者项目制贯彻的是“事本主义”原则，即项目团队是为完成某一个项目而工作的，一般不负责项目外的工作。但是，笔者在调研中却发现，一些项目团队出于建立良好政社关系、提升合法性的考虑，会主动或被动“软化”合同，帮助居民区党组织、居委会在项目框架下完成其他治理任务。项目团队的这一策略赢得了居民区党组织、居委和广大居民的一致好评，成功累积了合法性资源。反过来，合法性资源的积累有助于进一步提升团队与居民区党组织、居委和居民的关系，后续活动落地时的政社合作水平不断强化。

例如，JSLC小区和隔壁小区均存在停车难问题，两者公共区域的停车位如何分配成为一项社区治理议题。“乐妈园”团队主动请缨，通过自治活动的形式，会同居委、业主群策群力共同商议谈判策略，并进行实战模拟演练③。项目团队中擅长谈判的成员负责与隔壁小区协商停车位分配问题，最终成功帮助小区业主获得停车位份额，解决了居委的一项治理难题，居民区和团队也在这一过程中培育了部分业主的协商意识和协商能力。可以说，停车位的成功取得离不开“乐妈园”团队和居委、业主共同“生产”出的谈判策略。

可以看出，镇自治办、居民区党组织、居委会、“乐妈园”团队和居民在项目实施过程中通力合作，不仅有人力资源上的整合，更有智力上的集聚，他们通过具有高度互动性的共同生产，促进了合同内活动和合同外治理目标的实现。

五、结语

公共服务“最后一公里”难题一直以来都是各级党委和政府面临的一项重要课题，这一问题的解决与否关系到广大居民对党和政府工作的满意度，影响党和政府在广大人民群众心目中的形象。因此，各级党委和政府通过各种机制设计，尤其是“逆行政化”改革[25]，试图回应和解决公共服务脱离社区、无法精准对接公众需要，以及公共服务供给中政社合作程度低等问题，并已经取得一定的成效。城市自治项目便是党和政府解决这一问题的创新举措之一。

本文通过对上海市P区S镇自治项目“乐妈园”案例的深描，揭示了城市自治项目是如何解决公共服务“最后一公里”难题的。研究发现，针对当前一些公共服务悬浮于社区之外，继而公共服务内容难以瞄准受众需求、公共服务落地时政社协同程度低等问题，城市自治项目嵌入社区后首先形成了属地化机制，进而激活了共同生产机制，部分解决了公共服务“最后一公里”难题。具体而言，公共服务嵌入社区这一“属地”后，激活了项目设计环节的共同生产机制，扎根于社区的项目团队可以通过多种途径准确了解居民需要，与政府、社区、居民区和居民一起，推动了项目创意的共同生产，并推动了服务资源与居民需要的精准对接。同时，项目实施阶段，项目团队与政府、社区、居民区和居民能够通力合作，共同解决项目落地时的协同难题，提升了项目运作中的共同生产水平，使得居民切实享受到了公共服务。

本文的研究丰富了相关文献对于项目制积极后果的讨论，即如果存在一个扎根于社区且愿意建立良好政社合作关系的项目团队，那么项目制的技术治理不仅不会瓦解基层社会，反而会重塑基层社会，公共服务“最后一公里”难题也能得到部分解决，这是现有项目制研究所没有关注的。另外，本文的研究同样丰富了共同生产的前提——参与需要具有可行性且居民具有自我效能感[26]，即嵌入社区的自治项目使得参与具有了极大的便捷性，而创意的共同生产意味着项目本身对居民具有吸引力，也是其主人翁意识的来源，这无疑激发了居民的自我效能。换句话说，自治项目是提升共同生产有效性的一个可选方案。因此，本文的政策启示是基层政府需要在推进社区公共服务项目化运作方面发挥统筹协调作用，并通过放权的方式使社区和居民团队提供部分社区公共服务，通过将项目嵌入社区，激活社区中的共同生产机制，精准捕捉社区民意，吸纳多元主体参与，最终解决公共服务的“最后一公里”难题。

当然，本研究还有诸多值得进一步拓展之处。第一，本文只是一项基于P区S镇自治项目“乐妈园”的个案研究，是否在全市乃至全国具有代表性，需要通过后续的大样本研究来解决。第二，本文缺乏“乐妈园”项目产生前JSLC小区公共服务供给的一手资料，无法开展准实验研究，否则自治项目解决“最后一公里”的逻辑链条会更为清晰。第三，自治项目最终是否能够解决公共服务“最后一公里”难题，是一个相对漫长的过程，需要历时性案例来佐证。

注释：

①公共服务“最后一公里”难题可能出现在项目设计、项目落地等不同环节，但是最后都会在供给落地时体现出来，因此本文将其概括为公共服务“最后一公里”，而非公共服务供给“最后一公里”。具体到项目内容与受众需求不匹配问题，其本质上是项目设计问题，但是“资源—需求”的匹配错位一般会在项目落地时表现为公众享受相应公共服务的热情偏低，即政府无法将所掌握的资源包装成受众真正需要的服务并传递出去，一个典型案例便是许多地区“农家书屋”配备的图书多是文学历史类书籍，而缺少农民所需的农业技术类书籍，导致很多“农家书屋”无人光顾。

②“乐妈园”项目案例资料来源于笔者2016年8-9月的田野调查和后续调研。

③客观而言，“乐妈园”团队协商停车位案例中的谈判环节并不属于项目合同范畴，而是其提升政社合作水平的策略之一，但“乐妈园”团队会同多方主体以项目活动形式展开的谈判策略头脑风暴、谈判技巧演练则属于自治项目范畴，这培育了部分业主的协商意识，提升了部分业主的协商能力。在这一过程中，基层政府、居委、业主和项目团队实现了共同生产。因此，本文将其视为项目的一部分也能成立，案例中多主体的通力合作自然也是共同生产过程中政社高强度互动的体现。