镇街综合行政执法改革为何难以落地？——基于“政策执行综合模型”的分析

代凯

(中共广东省委党校，广东 广州 510053)

一、问题的提出

党的十八届三中全会和四中全会明确提出，将推进综合执法作为深化行政执法体制改革的重要内容。党的十九届三中全会和四中全会进一步强调，要整合执法队伍，推进综合行政执法。随着新一轮党和国家机构改革的不断推进，在中央的顶层设计下，综合行政执法改革已经不再局限于城市管理部门，而在许多领域被广为应用。在各地的大量探索实践下，理论界对这一问题越来越关注，开展了许多深入的规范分析和实证研究。

第一，围绕“为什么”“怎么办”，理论界探讨了推进综合行政执法改革的价值功能和政策设计。研究认为，从建设法治国家、法治政府、法治社会的角度来看，推进综合行政执法改革意义重大，具有规范行政执法行为、优化行政执法体制与化解执法争议的作用[1]。当然，任何改革都是一项复杂的系统工程，综合行政执法改革也不例外，在推进过程中会面临来自管理与治理、条条与块块、整体与部分、综合与专业、改革与法治等诸多方面的矛盾[2]。为妥善处理好方方面面的矛盾，必须从整体性治理视角统筹兼顾[3]，通过制度性嵌入、资源性嵌入和关系性嵌入，推动综合行政执法改革走向深入[4]。

第二，聚焦“条条”“块块”，理论界分析了推进综合行政执法改革过程中的行业做法和地方实践。在对“条条”领域综合行政执法改革的研究中，李利平和吕同舟从省以下地方政府纵向职责配置的角度，考察了文化市场、农业、市场监管、交通运输和生态环境保护五个领域的综合行政执法改革情况[5]。还有学者以文化市场[6]、教育[7]、市场监管[8]、生态环境保护[9]等某一具体领域为分析对象，研究这些领域综合行政执法改革存在的问题与改进举措。另一些学者则将研究重点放在“块块”，归纳了四川省成都市和浙江省嘉兴市两地综合行政执法体制改革情况[10]，提炼了“局队合一”综合行政执法改革[11]和“一支队伍管执法”综合行政执法改革[12]的实践经验并指出了未来方向。

2021年2月，习近平总书记在贵州省贵阳市观山湖区金元社区考察调研时指出，“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”[13]。完善基层行政执法是推进基层治理现代化的关键一环。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层行政执法工作，通过部署整合执法主体、开展综合执法、下移执法重心等重大举措，推动基层治理能力和水平不断提升，显著增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。在此背景下，基层综合行政执法改革逐渐被纳入政策议程。2021年7月，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，“根据本地实际情况，依法赋予乡镇(街道)行政执法权，整合现有执法力量和资源”[14]。2022年8月，中央全面依法治国委员会印发的《关于进一步加强市县法治建设的意见》提出，“持续推进综合行政执法体制改革，推进县(市、区、旗)‘局队合一’体制改革，乡镇(街道)逐步实现‘一支队伍管执法’”[15]。一系列政策的出台凸显了基层综合行政执法改革的重要性。

从已有研究看，理论界从法学、公共管理学等不同学科视角，对推进综合行政执法改革的理论和实践问题开展了深入的研究，为进一步的学术研究打下了坚实基础，对改善实务工作提供了有益借鉴。值得注意的是，在当前越来越强调属地管理的背景下，镇街这一层级的行政执法实践并没有引起学者们的足够重视。从现实层面看，镇街执法权配置呈现横向“分布过散”和纵向“重心过高”的特征，导致镇街“权小责大”、负担较重，一线执法人员工作压力较大，很大程度上影响了基层治理的效能[16]。推动镇街综合行政执法既是建设法治中国、深化行政执法体制改革的重要内容，又是完善基层治理体系、减轻基层工作负担的重要部署。近年来，一些地方开展了有关镇街综合行政执法改革试点的探索。由于镇街综合行政执法改革尚处在起步阶段，只有为数不多的学者分析这一问题。例如，江国华和姜梦婷总结了当前乡镇行政执法改革中的“权责清单+联合执法”模式、“专业执法+综合执法”模式和全面“综合执法”模式，分析了推进改革的相关配套机制[17]。总体而言，对镇街综合行政执法的研究有待于进一步拓展和深入，学界亟须从理论层面深入剖析改革过程中产生的问题并提出具有前瞻性和可操作性的政策建议。

二、镇街综合行政执法改革的广东实践

作为改革开放的排头兵、先行地、试验区，近年来，广东省深入贯彻落实习近平总书记关于基层治理的重要论述精神和党中央决策部署，全面实施镇街综合行政执法改革，为推进基层治理体系和治理能力现代化提供体制机制保障。2019年12月，中共广东省委印发《关于深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系的意见》，对广东省进一步深化镇街体制改革、完善基层治理体系作出部署。2020年7月，中共广东省委全面依法治省办印发《关于推进乡镇街道综合行政执法工作的通知》，明确镇街综合行政执法改革的基本要求及主要任务。2021年以来，广东省A县按照上级工作部署，结合本地实际，以建立权责统一、规范高效、协调有序的镇街综合行政执法体制为目标，通过科学合理配置基层执法力量和资源，扎实推动镇街综合行政执法改革，进一步提高了镇街行政执法水平，初步破解了“看得见的管不着、管得着的看不见”等基层治理顽疾，在一定程度上减轻了基层工作负担。

(一)抓住一个前提：理顺权责关系

理顺县级职能部门与属地镇街之间的行政执法职责权限是开展镇街综合行政执法改革的前提与基础。实地调研中我们发现，A县按照J市政府统一工作安排，基于“重心下移、权责一致、实际需要、宜放则放”的原则，将县级行政执法权分批次下放到镇街(第一批下放行政处罚权283项、行政强制措施权52项)，重点调整自然资源和规划建设、生态保护、市场监管、卫生健康、镇区和乡村治理、农业技术推广使用等领域行政处罚权及其相应的行政检查、行政强制权。A县建立了镇街综合行政执法事项清单，规定列入清单的事项依法由镇街以自身名义行使综合行政执法职权。此外，A县积极建设行政执法信息平台和行政执法监督网络平台，为镇街综合行政执法提供技术支撑。通过开展镇街综合行政执法改革，明确“一张清单管权责”“清单之外无权力”，A县基本实现了职能部门与属地镇街行政执法由“权责不清”向“权责清晰”的转变，在很大程度上减少了部门之间的职能交叉、权责分割问题，解决了基层多头执法、重复执法等问题。

表1 J市县级行政处罚权调整由镇街实行职权目录(第一批)(部分)

(二)强化一个关键：整合执法资源

整合各类行政执法资源、充实镇街综合行政执法力量是开展镇街综合行政执法改革的重要内容。从调研的情况来看，A县加强了镇街党(工)委对综合行政执法的统一领导，设置了由镇街党(工)委书记任主任、镇长(街道办主任)任副主任的镇街综合行政执法委员会。在此基础上，整合职能部门分散的执法队伍，优化镇街内设机构，组建统一的综合执法机构“综合行政执法办公室”(加挂“综合行政执法队”牌子)，设置 “执法服务中心”，建立起“行政+事业”“主办+辅助”的行政执法机构格局。综合行政执法办公室作为综合行政执法委员会的日常办事机构，负责镇街综合行政执法工作的统一指挥和统筹协调；综合行政执法队具体承担以镇街名义开展的执法检查和行政处罚等工作，相对集中行使行政处罚权，并接受有关县级执法部门的业务指导和监督；执法服务中心负责区域内综合执法辅助性、技术性、服务性等相关工作。通过将行政执法事权、力量统一下沉到镇街，由镇街集中行使行政执法权，A县初步解决了行政执法“力量分散、各行其政、多头管理、效率偏低”的问题，有效打通了服务群众“最后一公里”，基层治理状况得到明显改善，群众对镇街综合行政执法的知晓度、感受度、获得感和满意度不断提高。

(三)做好一个保障：加强制度建设

完善行政执法领域的制度建设是开展镇街综合行政执法改革的关键保障。在对A县的实地调研中我们得知，该县规定了综合行政执法衔接期，建立了综合行政执法专人联络、行政执法决定会审、重大疑难案件协调、涉多部门案件协调沟通、案件移送等制度，出台了争议协调、业务交流、指导监督等规定。例如，制定综合行政执法委员会工作规则，及时研究解决需要综合行政执法部门与职能部门协作配合的重大事项，协调推进重大联动执法工作。又如，建立综合行政执法案件移送制度，镇街在履行职责过程中如果发现超出自身查处权限的违法行为，及时按照有关规定协调县级职能部门派驻机构联合执法，或移交上级有关职能部门依法查处。再如，建立综合行政执法支持协作制度，对一些政策性和专业性较强、人员设备要求较多的执法事项，由镇街提出申请，县级有关执法单位及时提供支持。通过完善行政执法领域的制度建设，让镇街在开展综合行政执法过程中遇到的问题、难题有了明确的办事指引和制度保障，A县推动综合行政执法改革行稳致远。

通过近几年的探索实践，广东省各地基层政府逐渐理顺了县级职能部门与属地镇街之间的条块关系，整合了现有的机构设置和编制资源，强化了镇街统一指挥和统筹协调职责，改变了以往多头分散的无序状态，提高了基层治理水平。当然，镇街综合行政执法改革不是对职权、机构、人员等进行简单合并，在实际操作中还存在一些问题。由于各地经济水平、社会结构、行政资源等方面的差异，不同地市推进这项改革的进度不尽一致。特别是粤东西北等欠发达地区，面临着一些带有共性的突出问题，如职能部门放权结构错位，镇街承接能力有限，行政执法人员、经费和车辆保障不足，工作人员热情不高和公众参与较为有限等，改革存在“政策悬浮”的问题。不少镇街干部向我们反映，改革后综合行政执法队成员基本上还是原来镇街的工作人员，只有个别职能部门向镇街下派一两个执法人员。一些镇街干部甚至认为，这项改革给职能部门增加了一个把工作任务“甩锅”给基层政府的政策依据，反而导致镇街工作任务越来越多。由此可见，尽管广东省推镇街综合行政执法改革取得了一定成效，但改革与最初设定的目标并不一致，改革存在较大的“落地难”问题。

三、镇街综合行政执法改革“政策悬浮”的理论分析

镇街综合行政执法改革为何难以落地？公共政策执行理论是一个恰当的分析视角。学术界有关公共政策执行的研究可以说是汗牛充栋，来自公共管理学、政治学、社会学等学科的学者开展了大量的实证研究。丁煌和定明捷梳理了国外公共政策执行研究的自上而下、自下而上和整合研究三种途径的文献，提炼了公共政策执行研究的组织理论、网络分析、制度分析和阐释性四种视角[18]。陈丽君和傅衍归纳了“政策变通”“选择性执行”“基层共谋”“政策梗阻”等具有中国特色的公共政策执行概念，总结了央地关系、街头官僚、行政体制、行政生态、政策性质、制度视角和组织视角七种研究逻辑[19]。无论是国外研究还是国内研究，学者们的一个普遍共识是，政策在执行过程中会受诸多因素的影响，要想达成既定的目标绝非易事。从中国公共政策执行的实际情况来看，陈家建等认为，公共政策执行面对着高度分化的科层结构，这种结构会降低政策执行力，导致政策执行走样[20]。贺东航和孔繁斌指出，我国公共政策执行呈现中央统一性和地方多样性的格局，而政策目标的达成有赖于部门之间的合作和配套政策的供给[21]。

镇街综合行政执法改革是从省级推到镇街一级的改革，具有明显的公共政策自上而下的执行特征。在公共政策执行的自上而下途径研究中，萨巴蒂尔(Paul Sabatier)和马兹曼尼安(Daniel Mazmanian)提出的“政策执行综合模型”是一个很有影响力的理论。这一理论模型认为，影响公共政策执行的因素包括三种类型：一是政策问题的难易程度，包括现行有效的理论与技术、目标群体的多样性、目标群体占总人口的比例、目标群体行为需要调适的幅度；二是政策本身的规制能力，包括目标的清晰性、因果理论的逻辑性、财政资源的分配、执行机构之间与机构内部的层级整合、执行机构的决策规则、执行官员对政策的认同程度、外部人员参与的渠道；三是政策以外的影响变量，包括社会经济环境和技术、媒体对政策的关注度、公众支持的情况、赞助团体的态度与资源、上级机关的支持、执行官员的热忱与领导技术[22]。本文基于已有理论研究和基层调研发现，借鉴“政策执行综合模型”理论，分析导致镇街综合行政执法改革“政策悬浮”的原因。

(一)改革的广度与深度较大，政策问题相对较难

从政策问题的难易程度看，影响镇街综合行政执法改革成效的因素主要包括改革涉及的职能部门和镇街数量、改革涉及的工作人员数量、改革涉及的工作人员行为调整幅度。

按照A县的改革方案，各镇街以其自身名义行使在自然资源和规划建设、生态保护、市场监管、卫生健康、镇区和乡村治理、农业技术推广使用等领域的部分行政执法职权，实行镇街综合行政执法，其中包括行政处罚权283项、行政强制措施权52项。可以看出，改革涉及的职能部门和镇街数量、工作人员数量以及工作人员行为调整幅度都是非常大的，政策问题的难度较大。调研发现，由于对镇街承接能力调研不够深入、实际情况掌握不够充分，县级职能部门一次性下放行政执法事项数量过多、专业性过强，而镇街又缺乏相应的人员、技术、设备支持，很多被下放的执法权限得不到有效执行。在A县下放给镇街的330多项行政处罚、行政强制事项中，镇街实际运用的事项不足10项，且绝大多数行政执法案件集中围绕在上级党委政府下达的中心任务和群众举报投诉上。

事实上，镇街虽然能够承担经常发生且专业技术要求不高的行政执法事项，但对于一些专业技术要求较高的执法事项，不具备承接的能力。以法制审核为例，在原执法部门执法流程中，法制审核由特别设置的法制股完成；改革后，法制审核工作由镇街党政综合办公室负责，存在人员法制素养不高、工作流程掌握不熟悉等问题，这导致案件审核效果下降，影响基层行政处罚决定的合法性和权威性。改革过程中，出现了放权过多且专业技术要求高的情况，与镇街点多面广的执法需求不适应。有些事项如保健用品监督检查、采光照明等环境质量监督检查等，属于检测专业度高、专业技能和设备要求强的事项，镇街必须经过专业的指导，才能有效承接这类权限。镇街干部反映，县级执法部门对镇街综合行政执法改革政策理解存在偏差，没有认识到下放执法事权到镇街并不意味着豁免县级执法部门的监管责任，存在“一放了之”现象；县级执法部门在行业监管上也缺位，较少对镇街执法人员开展业务培训和指导，也没有制定相关政策指引，缺乏“扶上马再送一程”的主动性，这导致镇街对一些放权事项衔接不到位，存在“接不住”“管不好”等问题，后续管理乏力。

(二)改革的约束和保障机制不健全，政策本身规制能力较低

从政策本身的规制能力看，影响镇街综合行政执法改革成效的因素主要包括职能部门与镇街的机构整合强度、职能部门与镇街对改革的认同程度、地方政府对改革的资源保障力度。

推动镇街综合行政执法改革需要县级职能部门将部分行政执法权限下放至属地镇街，然而改革对职能部门与镇街的机构整合强度并不高，职能部门与镇街对改革的认同程度也不尽一致。调研发现，县级职能部门的放权动机与镇街的赋权需求并不完全一致，行政执法权限下放结构错位成为当前镇街综合行政执法改革面临的突出问题。从县级职能部门的角度来看，一方面，很多部门基于“甩包”而产生的放权动机十分强烈，特别是对于那些“一票否决”和容易被问责的事项，下放执法权给镇街的意愿尤其强烈。因为这些执法权一旦被下放或委托，责任就随之被转嫁给镇街。另一方面，一些部门基于自身利益和责任承担问题的考虑，一定程度上存在“明放暗不放”“放责不放权”现象。如果没有明确的政策法规依据或强有力的协调指导监督，县级执法部门在向镇街下放权限时难免出现选择性下放行为——只下放操作复杂、担责较重的权限，而把简单管用、担责较少的权限留在本部门。从镇街的角度来看，一方面，由于属地管理滥用、权责不对等、缺少必要的执法权等积弊存在，镇街产生了强烈的扩权需求。例如，镇街在无执法权、无事前审批权的情况下，因为属地管理的原则，承担着一些事中事后监管职责，这就导致一旦出现行政诉讼，由于存在执法主体与责任主体分离的现状，镇街将很可能面临败诉的局面。另一方面，镇街也不愿意承接那些“一票否决”和容易被问责的权限。当这些行政执法权由于政策法规规定或机构改革等原因暂时没有被下放或委托时，镇街不会主动对接，目的就是避免自找麻烦、自讨苦吃。

充足的人、财、物等资源是确保镇街充分开展综合行政执法的基础保障。调研发现，A县地处粤东西北欠发达地区，属于典型的“吃饭财政”，政府人员编制少，保运作压力较大，人力、物力、财力比较有限。由于基础保障欠缺，很多镇街在承接下放或委托的行政执法权限时存在先天不足的问题。一是执法队伍人员欠缺。受全县编制总数限制，各镇街行政编制、事业编制数量较为有限，分配到综合执法办公室和执法服务中心的编制更少。加之镇街人少事多，混岗使用的情况比较普遍，执法队伍普遍存在有编没人、在编不在岗的现象。例如， B镇综合执法办公室核定编制7名，实际在编5名；执法服务中心核定事业编制4名，实际在编3名。C镇综合执法办公室核定编制8名，实际在编只有5名；执法服务中心核定事业编制5名，实际在编只有2名。二是行政执法经费和车辆保障不足。行政执法费用包含人员经费、办公经费、装备经费、专项执法经费四方面费用。从调研的情况来看，A县各镇街只解决了行政执法费用中的人员经费和办公经费，而其他经费没有很好地得到解决，这导致执法设备差、法治宣传教育开展受限、必要的第三方检测鉴定评估服务费难以负担等问题出现。此外，在公车改革后，一些乡镇无法配备执法专用车辆，严重制约了日常行政执法工作的有效开展。

(三)改革的经济与社会支持不够，政策以外影响变量复杂

从政策以外的影响变量看，影响镇街综合行政执法改革成效的因素主要包括当地的社会经济环境、媒体对改革的报道、公众参与改革的兴趣。

地方的社会经济环境是影响镇街综合行政执法改革不可忽视的因素。A县大多数镇街经济落后，留不住人，长期处于“一边招人，一边走人”的状态，空编现象普遍存在。而综合行政执法工作需要保持连续性，很多案件的主体多样、违法行为多样，要办理好这些案件需要较为扎实的专业知识和长时间的历练，不稳定的队伍对于执法水平影响较大。加之镇街条件艰苦，任务繁重，对人才没有吸引力，导致镇街执法岗位难以精准补充综合行政执法相关人才。调研中我们发现，很多镇街执法人员没有行政执法资格，有基层经验且具备法律背景的执法人员非常紧缺。部分执法人员存在能力恐慌和责任恐慌问题，为逃避从事行政执法工作，甚至不愿意考取行政执行证。虽然镇街执法人员已经接受了法律知识培训，但是培训内容有限，面对复杂的镇街执法环境，执法人员缺乏专业知识的学习和运用，很可能达不到预期的执法效果，影响镇街综合行政执法改革进展。

做好基层社会治理工作仅靠党委和政府的努力是远远不够的，需要社会各方面的力量参与。综合行政执法工作直接面对公众和其他社会组织，要做好这项工作，同样需要公众和其他社会组织的积极参与。从调研的情况来看，目前不少基层政府都把公众视为服务和管理对象，而大多数群众自身也缺少主人翁意识和参与意识，抱有“事不关己，高高挂起”的态度，对于那些不涉及自己身利益的事项，大都会选择性漠视；还有一小部分人法律意识较弱，对一些违法行动习以为常、熟视无睹。例如，镇街综合行政执法人员在整治流动摊贩乱摆乱卖和商户占道经营等行为时，经常会遇到群众发表类似“都是一些老头老太，卖卖田里的蔬菜挣两个钱不容易，执法部门吃饱了没事干来收东西”等言论。事实上，不少群众通常只是从感性的角度看待上述行为，忽视了这类违法行为给交通安全、环境保洁等方面带来的种种问题，对镇街开展综合行政执法的认可度和参与度有待提升。此外，媒体对镇街综合行政执法改革的正向报道相对较少，但对一些行政执法的负面报道积极性很高，还没有形成良好的改革舆论氛围。

四、精准赋能：推进镇街综合行政执法改革的关键

推动镇街综合行政执法改革的核心目标是优化执法体制、提高执法效能。镇街综合行政执法改革后，以综合执法为基本方式的镇街行政执法工作进入了一个新阶段，但改革成效需要一个过渡期才能得到全面提升。对地方政府而言，需要根据政策执行情况及时调整完善，推动改革落地见效。从我们后续的调研情况来看，2022年7月，A县所在地市政府发文，收回了部分专业性较强、镇街政府无法有效承接的部分行政执法事项。这也充分印证了我们的判断。提高镇街综合行政执法水平，必须坚持以习近平法治思想为指导，进一步厘清职责边界、健全运行机制、夯实基础保障、激发群众参与，精准赋能镇街政府，以高水平的综合行政执法为推动基层治理体系和治理能力现代化提供有力保障。

(一)厘清职责边界

厘清职责边界是推动镇街综合行政执法改革的核心内容。第一，要进一步明确县级执法部门和镇街执法权责边界，厘清行业监管与行政执法的关系，制定涉及行政许可、行政登记、行政确认等县级执法部门审批事项的监管和行政处罚清单。第二，要合理划分镇街与县级职能部门的职责权限，按照权责清单标准化要求，制定权力清单和责任清单，向社会公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等。第三，要科学赋权、精准赋权，结合镇街日常执法情况进行研究分析，完善赋权清单，明确镇街行政执法职权和职责，解决“小马拉大车”“权小责大”等问题。在完善赋权清单时，要注重考虑下放以下几个方面的权责：一是多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的；二是基层日常管理需要，综合性强、技术性不强，处罚简单易行、对违法行为的认定较为直观的，如乱涂乱画、乱扔垃圾、破坏绿化等；三是执法对象相同、方式相近、内容相似，与群众生活关系比较密切的，即基层看得到、管得着、管得好的，如市政设施管理、城市绿化维护等。反之，垂管部门职责、职能部门固有职责、专属执法权的职责以及对专业技术要求高的职责不适合被下放到镇街。对于下放后在实际工作中发现镇街能力不足、执行效果不佳的事项，要及时进行动态调整，保证“事事有人管、人人有专责”，确保下放职能不出现空置问题。

(二)健全运行机制

健全运行机制是提高镇街综合行政执法水平的必然要求。县级政府及其司法行政部门应当建立健全镇街与有关行政执法部门之间的执法协调衔接机制，完善工作制度，研究制定具体的配合协作办法。第一，建立完善镇街与职能部门之间衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制。镇街如果发现涉嫌违法行为属于自身职责范围内的，应当及时予以查处；属于有关行政执法部门职责范围的，应当进行劝止，并告知有关部门及时查处；对需要多个部门协同解决或者责任主体不明确的事项，应当报请县级政府确定责任主体；涉嫌犯罪的，应当依法将案件移送司法机关查处。第二，建立健全指导帮扶机制，推行县级执法部门帮扶挂钩镇街综合行政执法。县级执法部门对于本部门下放的执法事项予以分类细化，每一类都有专人作为指导责任人，对镇街办理每一事项的第一宗案件，帮扶挂钩的指导责任人必须全程参加办案过程，提出指导意见。第三，建立智能化综合执法机制，充分利用信息技术和智能设备，全面推进智慧执法平台建设，打造归集、研判、指挥、执法、监督“五位一体”的智慧执法平台，使之具备执法指挥、执法协调、执法记录、执法处置、执法监督、统计分析、执法考核、风险防控等综合功能，并整合各行业主管部门资源信息，强化资源共享，进一步提高行政执法效能。此外，县级政府要完善分析研判机制，推行蹲点调研方式，定期收集镇街综合行政执法工作相关数据并掌握执法工作开展情况，精准掌握镇街综合行政执法的重点难点，分析研判存在的问题及其产生原因，及时解决问题，推动改革不断前进。

(三)夯实基础保障

综合行政执法是一项关系人民群众切身利益的工作，必须在编制、人员、资金、技术等方面同步予以配套保障，建立一支高素质高水平的综合执法队伍。一是强化编制保障。按照“符合实际、分类实施、科学合理”的原则，区分镇街情况，在地方编制总量内向镇街倾斜，千方百计破除基层综合执法人员欠缺的困境。推动镇街统筹使用各类编制资源，给予基层更多用人自主权。向上级组织部请示报告争取支持，即在镇街执法岗位招录条件时，可以设置城乡规划、法学等与镇街综合行政执法职权相适应的专业要求和资格资质要求，保证执法岗位人员的执法素养，提升执法水平。二是强化经费保障。按照事权与支出责任相适应的原则，合理划分上级政府与镇街之间财政事权和支出责任，加大对镇街综合行政执法工作的财力保障。对财力较为薄弱的乡镇，加大一般性转移支付力度，确保基本支出与履职需要。统筹抽调各级公务用车空余编制，或增加执法用车编制，根据每个镇街的区域面积或人口数量设置执法用车编制数量，有效保障镇街行政执法的用车需求。三是强化培训指导。培训贵在贴近实际执法场景。要有序开展“模拟执法”“实战演练”等培训方式，手把手传授办案经验和办法。要完善基层执法岗位的培训规定，新任执法岗位的执法人员必须参加脱产、封闭式的培训，且须通过考试才能毕业。涉及下放执法事项的第一宗执法案件，由下放前的县级执法部门负责全过程指导，之后涉及相同执法事项的案件则由镇街自行执法。

(四)激发群众参与

镇街综合行政执法并非是完全由政府主导的“独角戏”，而是需要社会各方面力量参与的“大舞台”，必须强化宣传教育，推动群众共同参与，形成共建共治共享的工作合力。一是落实“谁执法谁普法”，加大法律法规宣传力度，充分利用网络媒体、民情座谈会等宣传与基层工作密切相关的法律法规，向基层群众宣传具有乡土气息的执法小案例、小知识，提高群众的法治意识。二是鼓励公众参与执法全过程，通过设置投诉电话、投诉信箱及开通微信公众号、微博等方式，主动向群众公开反映问题的渠道，定期通过政务网络向社会公布处理群众意见工作的办结率，欢迎群众积极献言献策、监督工作，提高镇街综合行政执法水平。三是激发群众参与社会治理工作积极性。通过村规民约、居规民约、有奖举报等方式鼓励群众在镇街、村居管理等方面主动监督，像爱护自己的家一样爱护自己工作生活的地方。一旦发现有违法破坏行为，能及时制止的要及时制止，不能制止的要立即向镇街政府报告，形成“人人都是监督者，人人都是主人翁”的良好社会氛围。