分而治之：韧性城市建设的空间维度

房亚明，李幸芝

(广东工业大学，广东 广州 510520)

一、引言

当前我国城镇化率已达64.72%，居住在城镇的人口超过9亿，“大城市化”成为城镇化的发展现实与趋势，它在创造了经济社会发展奇迹的同时也衍生了一些潜在的风险。“十四五”规划指出，“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”[1]。安全是一切美好生活的前提和基础，城市发展环境的不确定性和复杂性决定了城市可持续发展需要具备良好的韧性即风险抵御能力。改革开放以来，我国建设了一大批特大超大城市甚至巨型城市，北京、上海、广州、深圳的人口规模几乎超过了一些中小型国家，其城市管理和应急治理的难度可想而知。新冠肺炎出现以来，武汉、上海、香港、西安、郑州等特大超大城市先后遭受疫情冲击，大城市的脆弱性也在这一过程中暴露出来。“十四五”规划在提及新型城市建设时指出，“顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”[1]。韧性城市建设的目标在于提升城市治理韧性即城市对灾害的承受能力以及对未来风险的适应能力。疫情的冲击促使我们反思当前城市建设理念、城市空间规划和城市发展模式的合理性和可持续性。面对潜在的充满不确定性和复杂性的多元风险，如何提升城市应对风险和灾害的能力？如何将灾害的负面影响降到最低甚至从源头上阻断灾害的发生？这是城市治理现代化必须解决的重大课题。

在过去相当长一段时间内，我国的城市建设和发展主要服务于国家经济高速发展的战略目标，侧重追求以经济效益为导向的城市功能集中型发展模式，并且在“和平与发展”的大背景下各大城市快速成长，对城市潜在不确定性风险灾害的防治没有得到应有重视。随着经济快速发展，各类灾害和风险频发，特别是新冠疫情暴发之后，韧性城市建设受到了空前关注，相关研究成果主要集中在如下三个方面。

一是城市韧性治理的内涵与价值。洛克菲勒基金会提出了韧性城市七大品质：反省性、资源富余、坚固性、冗余性、灵活性、兼容性和整合性[2]。房亚明提出衡量韧性城市建设成效最主要的指标有：风险和危机发生时居民生命健康权的保障和救治能力；风险和危机发生时物资与基本生活保障能力；风险和危机发生时社会运行与公共秩序维护能力[3]。倪鹏飞认为韧性城市是指能够化解和抵御外界的灾害或冲击，保持其主要特征和功能免受显著影响，且能够随之较快恢复的城市[4]。仇保兴在对韧性系统模式进行界定时指出，韧性系统包含结构韧性、过程韧性和系统韧性，同时指出未来城市的设计原则需要具备主体性、多样性、自治性、冗余性、慢变量管理和韧性标识，唯有如此，城市韧性才能变得越来越强[5]。李迅从风险防控的角度提出现代城市面临着越来越不确定的多样风险，城市安全与健康是城市发展的初心与使命[6]。

二是城市韧性治理的评价指标与测定方法。笪可宁等从应急管理的角度，构建了由经济、社会、环境、基础设施、组织韧性五个维度22个指标构成的城市韧性评价体系[7]。闫晨等采用PSR模型从系统应灾压力、灾时状态和应急响应三个角度构建了历史街区防火韧性评估体系[8]。刘硕等运用熵值法与耦合协调方法构建了由基础设施、经济、社会、组织、生态五个维度15个指标构成的城市综合应灾能力评估体系[9]。许兆丰等从防灾视角出发，基于基础设施、经济、社会、组织韧性四个维度，以云物元模型构建了城市灾害韧性评价体系[10]。杨莹等借鉴BRIC测量模型，从自然环境、建成环境、社会、经济和制度五个维度选择23个指标对广州市应对公共健康风险的社区韧性差异性进行评价[11]。白立敏等从经济韧性、生态韧性、基础设施韧性、社会韧性的角度构建了中国城市韧性的综合评价指标体系[12]。韧性城市评价指标的构建为城市治理提供了科学的技术手段。

三是城市韧性治理的实践与优化路径。李国平、杨艺揭示了国家中心城市韧性存在规划不落地、体系不健全、结构不合理等问题，因此这些城市需要优化多中心网络化的城市空间结构，同时加强经济韧性、基础设施韧性、社会韧性和制度韧性建设[13]。李云燕等从灾害防治的角度思考城市空间安全韧性的构建，引入中医哲学“治未病”理念，从未灾先防、欲灾先治、既灾防变、灾后恢复四个阶段阐述了城市空间安全韧性建构的主要内容[14]。肖婧反思了公共卫生防疫在设施布局、区域联防、预警机制和治理水平方面的痛点，指出营造健康的韧性城市迫在眉睫；并引入韧性理论，提出了韧性城市建构策略[15]。陈智乾等认为韧性城市是未来城市应对灾害的主要手段，需要在国土规划体系中总体规划、专项规划、详细规划三个层面融合韧性城市规划理念的方法和路径[16]。潘家华基于城市空间格局和城市形态的视角，从城市的空间聚集、城市空间格局的极化、城市空间规划的中心化理念出发，对城市空间集聚的安全风险及其防控进行了详细探讨[17]。基于城市建设的现实与趋势，学者们开展了城市韧性治理与优化路径的探讨，为分而治之的韧性城市建设提供思路方法。

随着国家治理体系和战略目标的发展，特别是新冠肺炎疫情暴发后，城市韧性建设的重要价值不断凸显。《北京市总体规划(2016-2035)》明确提出需要加强城市的防灾减灾能力，提升城市韧性；国家“十四五”规划也强调要建设“韧性城市”。韧性城市的探讨逐渐呈现爆发式增长趋势，这些研究更多是基于对问题的分解，为特定问题寻找解决方案和技术路线，如关于城市基础设施韧性、区域经济韧性等，且多是基于系统工程学的视角，较少从城市、以人为主体出发对城市韧性建设进行考察。现有文献对城市韧性建设的空间维度探讨较少，而空间维度强调城市空间布局是城市韧性建设的重要方面，也是从源头上分散风险、化解风险和阻断风险的重要途径。因此，探讨城市韧性建设的空间维度，揭示资源配置的现状和未来发展趋势，优化城市空间配置格局，改进城市空间资源配置状况，对于分散城市风险、提升城市韧性、维护国家安全具有至关重要的意义。

二、资源合理配置：韧性城市建设的空间诉求

韧性城市建设的关键在于空间及资源配置的合理性。按照联合国的城市分类标准，人口达到100万以上为特大城市。2014年国务院根据经济和社会实际发展情况印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，将我国城市分为五类：(1)城区常住人口1000万以上的城市为超大城市；(2)城区常住人口500万至1000万的城市为特大城市；(3)城区常住人口100万至500万的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；(4)城区常住人口50至100万的城市为中等城市；(5)城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市(以上包括本数，以下不包括本数)。据此标准，我国形成了7个超大城市和14个特大城市，人口向少数特大超大城市聚集、风险也随之聚集的现实已经成为城市治理亟须解决的重大课题。城市空间布局是城市空间资源配置的缩影，城市空间布局合理与否关系着城市空间资源配置均衡与否，同样也是城市韧性建设是否有效的关键所在。从空间维度提升城市韧性，需要城市拥有抵御、应对风险和灾害的能力，具有分散风险、化解风险和阻断风险的能力，强调在源头疏散风险。

(一)城市基础设施韧性需要物理空间资源支撑

人口、资源和环境之间的合理与均衡配置有助于从源头上分散和阻断风险。城市基础设施韧性通常是指对风险扰动的应对和恢复能力，如交通、供电、医疗等设施和生命线的保障能力[18]。就此界定而言，学者们多是从风险发生后基础设施的抗风险能力讨论韧性，对于事前的风险预防和阻断缺乏深入考量，而从源头上分散风险及为遏制风险创造良好条件才是城市基础设施韧性的最终目标。交通运输、供水供电、医疗服务、食品药品等供给都是应对重大风险和危机的基本资源保障，也都需要依托相应的基础设施及空间资源。从上海和武汉疫情防控经验来看，城市应对重大灾难不仅需要自身具备强大的应急功能，还需要全国范围内积极联动响应，打造互联互通的网络化基础设施供给与服务体系。当突发公共风险发生时，相互连通的网络化基础设施也能够为应对风险灾难开辟一条生命通道，保障人员与生活物资运输畅通，增强城市基础设施韧性。稳定高效的代谢流是城市系统中流动的“血液”，是确保系统能量流通的基础[19]。基础设施韧性在实际生活中呈现出地区、城乡发展不平衡不充分的治理格局，这进一步造成了不同城市韧性的差异。特大超大城市部分地区的空间资源往往较为紧张，人口、资源和经济功能过度集中在少数城市或地区意味着某种更大的治理风险。

(二)城市经济社会韧性需要格局合理的空间资源条件

经济社会发展程度决定着城市建设水平，而空间资源合理配置是经济社会韧性发展的重要抓手。一方面，以空间资源合理配置提升城市经济韧性。城市经济韧性主要体现在经济结构多元化、就业水平多样化以及面对突发事件时经济运行系统的承受和恢复能力。在城市韧性系统中，经济韧性起主导地位，直接影响着城市社会、生态和环境水平。从空间维度提升城市经济韧性，需要摒弃传统的单中心、集聚型的经济发展模式，相对均衡地发展城市经济，实现空间资源相对均衡配置，多中心、间隔式的经济发展模式能够整体提升城市经济结构和就业水平，增强城市经济韧性。另一方面，以空间资源合理配置保障城市社会韧性。城市社会韧性体现为不同群体对于风险的响应能力[18]，增强城市社会韧性，有助于充分调动社会资源以抵御风险和灾害，从而将负面影响降到最低。从空间视角审视城市社会韧性建设，强调城市资源合理配置，突出社区、社会团体和个人应急能力的培育，从而提升城市社会韧性。城市经济社会韧性不仅强调灾后抵御而且突出灾前预防，强调从空间资源合理配置角度出发，从源头分散和阻断风险，提升城市韧性建设。

(三)城市生态韧性需要空间资源承载能力保障

城市建设寻求的是人与生态之间和谐共生，空间资源合理配置是增强生态韧性的基础条件。生态环境主要包括自然环境和城市景观绿地，它们是城市韧性发展的空间载体。建设生态系统韧性有助于降低自然灾害危险、缓解城市热岛效应、维护生物多样性、保障人居环境等。近年来，新冠疫情、鄱阳湖水灾、南方雪灾等重大突发公共风险造成了重大的生命和财产损失，维护良好的生态系统环境势在必行。从空间资源配置维度审视城市生态韧性建设，需要摒弃单纯为谋取经济增长而肆意破坏生态平衡的做法，如过度围湖造田、肆意排放污水、乱砍滥伐等行为，从空间合理布局的角度提升城市生态韧性建设。在过去相当长一段时间里，我国处于经济赶超型发展势态，难免存在以牺牲生态利益为代价换取经济高速增长的现象，而这些做法也造成了一些生态失衡问题。其中鄱阳湖水灾就是典型案例，围湖造田带来了经济收益，同时也减少了鄱阳湖的蓄水能力，使鄱阳湖难以抵御特大洪水的冲击，给下游城市的安全发展和生命财产带来严重威胁。面对生态系统遭到破坏、生态环境日益恶化的现实，增强城市生态韧性是维护城市安全的重要保障。提升城市生态韧性需要合理的空间资源配置和生态空间布局，唯有如此，才能从根源上提升城市生态韧性，分散自然灾害风险。

(四)城市治理与制度韧性需要空间资源载体依托

空间资源配置格局反映的是城市规划和治理能力，是制度韧性的重要体现。城市治理和制度韧性主要是指当地政府机构的治理与管理能力，包括应急管理经验、减灾规划和资源等。在洛克菲勒基金会关于城市韧性的指标体系中，一体化发展规划和高效领导管理都是韧性城市的重要评价指标，战略规划和治理能力是城市韧性的重要内容。需要注意的是，一些城市特别是特大超大城市，动辄建设所谓的CBD、TOD、交通枢纽或者中心公园、中心广场等易于形成大规模人口集聚的公共设施和场所，这些做法事实上是不利于风险防范的，甚至给公共风险转化为危机事件提供了温床。2004年2月5日北京市密云元宵节灯会发生拥挤，造成30多人死亡；2014年12月31日上海外滩陈毅广场发生拥挤踩踏事故，致36人死亡。这些重大突发事件充分表明了多中心、分散化与公共资源在空间层面合理布局的重要性。城市空间配置不合理使得风险在某种程度上集聚在某个城市或者区域，这为风险孕育提供了物理场域。优化城市空间格局以改进人口、资源和环境的合理配置是城市治理韧性的重要内容。

我国当前经济社会发展呈现出不平衡不充分的态势与矛盾，部分原因可以归结为人口、资源与环境的空间配置格局不平衡不充分。然而城市韧性发展需要人口、资源与环境等应急治理要素在空间层面的合理配置与相对均衡，唯有如此，才能分散和阻断风险，从而促进城市韧性建设。当城市内部大量的所谓优质资源集中于某一特定区域时，公共风险也易于往这些区域集聚。基于空间维度探讨城市韧性建设，不仅关注城市在突发公共危机事发时的抵御功能和事后恢复功能，更为注重从源头分散和阻断风险，谋划从根本上消除公共风险发生的社会土壤。

三、我国韧性城市建设的空间治理缺失

在工业化、城镇化和全球化快速发展的现代城市，经济社会高速运转滋生各类城市风险和灾害，各种不确定性都孕育着风险隐患乃至威胁，突发公共卫生事件、自然灾害、社会抗争等都是城市需要面对的潜在风险，城市安全已经成为全球城市发展共同面对的现实课题。尽管我们生活在和平与发展的时代，但也要考虑战争、冲突和各种风险挑战乃至危机等制约城市高质量发展的“黑天鹅”“灰犀牛”事件，在城市规划和建设过程中未能把这些因素充分纳入考量是现阶段城市韧性的重大缺失。应对新冠疫情的过程暴露出城市建设的短板与不足，特别是人口密度大、建成区密度大、功能相对集中的城市，其疫情传播风险也高，疫情传播速度也快。这也是城市空间治理脆弱性的表现，我们不得不反思城市建设理念、城市空间规划和城市发展模式的合理性和可持续性。从空间维度审视当前我国城市韧性建设有助于对症下药改进城市应急治理短板。

(一)基于权力和资本的城市空间配置格局制约韧性城市建设

传统空间配置格局是各省、市、区政府等权力主体和商业资本较量与博弈的产物，这种基于权力和资本的城市空间配置逻辑是影响城市韧性建设的重要因素。从城市发展历程可见，往往很多特大、超大城市都是通过合并区域、相关行政区改革、县改市、市改区等方式，不断以“摊大饼”的方式粗放成长。如广州花都1993年撤县设市(县级)、2000年撤市设区，广州番禺1992年撤县设市(县级)、2000年撤市设区。简单地基于市场和行政两种机制集聚资源与人口的增长模式不符合城市内在的发展规律，需要予以矫正。在传统工业文明导向下的城市建设理念中，越集中、越大型、越中心控制，城市建设才越好[5]，这种单中心、集聚性的城市空间配置格局在城市发展初期被推崇，而在中后期却成为了城市可持续发展的桎梏，不仅带来人口密度过高、交通拥堵等“城市病”，还给公共风险集聚和爆发创造了物理条件。诚然，城市的规模效应带来了巨大的经济效益。改革开放以来，我国形成了一批城区人口以千万甚至两千万计的超大城市，如北京、上海、广州、深圳、天津、重庆等，这些城市往往是政治、经济、商贸、交通或者教育、科技、医疗中心，吸引大量优质人口和公共资源与服务集聚，单中心、集聚型的城市空间配置格局在促进经济快速发展的同时也孕育了重大风险隐患，值得警醒。

城市资源越集中，科技水平越高，对人的吸引力和容纳力也就越高，进入城市的人口就越多[20]。城市公共资源和服务过度集中导致人口规模大、流动性强，此类城市更容易产生公共资源紧张、城乡和区域失衡问题等。人口吸纳能力是一把“双刃剑”，吸引高新技术人才和充足的劳动力推动经济发展，也会衍生人口过度集中的风险，加重城市应急管理负担。回顾新冠疫情发展历程，武汉华南海鲜市场和北京新发地农产品批发市场分别是武汉疫情和北京疫情的发源地，这两个市场都是大型城市中心农贸批发市场，具有商品数量庞大、人口流动性强、空间相对狭窄等特点。由于历史原因和现实选择，撼动传统城市发展理念和发展模式必然会触动某些主体的利益，但是城市空间配置格局的合理化是城市韧性建设中必不可少的一环。因此，改进传统的城市发展理念，以韧性建设思维优化城市空间治理格局任重道远。

(二)基础设施空间韧性不足影响城市治理韧性

当前城市基础设施空间配置不合理构成了城市韧性建设的短板和障碍，大量优质资源与服务集中在某些城市及区域对周边地区乃至中小城市形成巨大的“虹吸效应”，一批人口数百万级甚至千万级的特大超大城市因此形成，但这些城市的空间格局也存在扭曲变形的问题。交通基础设施是城市经济发展和社会稳定运行的重要基础性工程，主要包括铁路、公路、机场、航道等表现形式。比如，武汉素有“九省通衢”之称，由于区位优势便利，自古以来就是重要的交通枢纽，其铁路、公路和航道都非常发达，而这也为疫情暴发和传播创造了条件。上海、北京都拥有两个国际机场，而人口规模是北京3.4倍的河北却严重缺乏这些大型基础设施，这导致“环京津贫困带”的出现。2022年8月8日至12日，韩国首都圈遭遇特大暴雨灾害，当日大量雨水倒灌地铁站及地下设施，导致13人死亡，6人失踪，1492人受灾，4807人临时避险[21]，人口大量集聚和基础设施韧性不足是造成此次特大暴雨灾害的重要原因。对于韩国这样的中型国家来说，将大量人口集中在首都及其周边，实行单中心的城市化战略，事实证明风险非常高，不仅城市韧性堪忧，国家治理韧性也受制约。反观国内，特大、超大城市的基础设施资源丰富，这在给城市生活带来便捷的同时，也使更多的风险在这些资源高度集聚的城市及相关区域孕育和聚集。

另一方面，医疗基础设施空间配置不均衡。大部分三甲医院分布在北京、上海、广州、武汉、郑州、南京等直辖市和省会城市。2015年北京22所市属三级医院在中心城区有18家，比例达81.8%；核心区医疗资源更加密集，以东城区为例，该区每千人床位数是12.04张，是全市平均水平4.13张的三倍[22]。广州越秀区是华南高端健康医疗资源集聚地，拥有中山大学附属一院、眼科中心、肿瘤医院和省、市人民医院等352家医疗机构，其中三甲医院14家，占全市36.84%，医疗技术人才占全市30%以上，该区拥有强大的科研团队以及较为齐全的综合配套优势，医疗服务水平全市领先[23]。越秀区的优质医疗资源不仅吸引了广州其他区域的患者，也吸引了省内其他城市乃至周边兄弟省份的病患不远千里前来就诊，其在带来了人气和繁荣的同时也带来了风险隐患，特别是在疫情防控常态化情势下尤其如此，而日常管理与服务中的交通拥堵等问题更是见怪不怪。优质公共基础设施使超大城市对周边城市与地区产生“虹吸效应”。大城市集聚着先进的医疗资源，而中小城市的医疗设施相对落后、技术不发达、服务欠佳，这与医疗资源空间配置失衡有着密不可分的关系。

(三)空间韧性维度尚未充分嵌入城市发展规划和建设过程

城市发展规划是城市建设和发展的顶层设计，目前，多数城市尚未充分将韧性城市建设的空间资源维度纳入规划制定和建设过程。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中提出：“在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。”[24]“十四五”规划也提到了“韧性城市”。尽管很多重要文件都提及“韧性城市”概念，但是，关于韧性城市建设更具可操作性的实践指引和路径方法仍亟待在实践中探索和完善。“十四五”规划涉及未来城市发展和建设的重要取向，是城市空间治理和资源配置的风向标，要想将“韧性城市”理念落实到具体可操作的建设过程层面，需要政策指引和行为指南跟进。部分城市发展规划已将韧性城市建设作为重要内容纳入规划决策过程，但具体实施效果需要长时段观察。因此，将韧性城市理念嵌入城市发展规划决策和建设过程中，从空间资源维度具体落实韧性城市理念，仍然需要大量工作。

(四)空间资源配置不平衡不充分影响城市治理韧性

城市空间配置为城市经济和社会发展提供了资源支撑，特大超大城市拥有的空间资源相对紧张，原因在于人口和资源的过度集聚。截至2022年5月31日，广东省拥有160所高校，其中广州高校83所，占51.86%[25]。2020年广东统计年鉴显示，广东省综合医院1700个，其中广州289个、深圳145个、佛山131个、东莞112个[26]，这些城市都属于特大超大城市范畴。就广东省而言，教育和医疗资源大部分集中在发展势头较好的特大超大城市，资源优势让更多人才选择在这些城市工作和定居，以便享受更好的医疗、教育以及其他社会福利。城市空间资源不平衡不充分导致“一市独大”“一区独大”甚至“一街独大”的畸形发展。一旦有外在风险和灾害打破城市脆弱的平衡，就会导致城市运行障碍甚至崩溃。作为湖北省省会的武汉，以及作为吉林省省会的长春，作为中央直辖市、经济最强市的上海，都曾经发生过大规模疫情，需要中央和兄弟省会鼎力支援才渡过难关，这促使我们不得不思考城市特别是特大超大城市的脆弱性问题并采取强有力的措施予以改进，以免出现将“所有鸡蛋放在一个篮子里”的悲剧。

城市经济社会发展水平是城市治理韧性的物质基础，因此，城市空间配置不平衡不充分也是制约城市治理韧性的原因。一方面，城市空间资源配置不平衡不充分制约着城市发展水平。另一方面，空间资源配置不平衡不充分影响着城市应急治理能力的提升。城市应急治理能力是有效应对城市风险和灾害的机制，而空间格局不合理反映的是资源和服务配置不合理，城市空间韧性不足造成城市应急治理体系建设不完备以及应急治理能力不足。现有的空间资源配置尚未从人口、资源与环境空间布局均衡发展的角度出发，特大超大城市的规模需要得到适当控制，同时欠发达地区的资源与服务配置需要予以优化，只有公共资源与服务得到合理分配，国家治理韧性才能够实现整体提升。

当前我国城市空间韧性建设的问题主要集中在传统城市空间配置不合理、基础设施空间韧性不强、城市韧性空间维度尚未纳入城市发展规划和空间资源配置不平衡不充分等方面。这些问题集中反映了城市空间布局不合理和城市公共资源与服务配置不均衡。从空间布局上看，传统的单中心、集聚型的空间发展模式极易导致“一城独大”或者“一区独大”乃至“一街独大”的发展局面，导致城市之间、城市内部不同区域或者不同街区发展差距悬殊，也极容易衍生风险和灾害，因此，多中心、分散型的空间治理格局更适合城市韧性建设。空间合理布局以及公共资源与服务合理配置是分散和阻断城市社会风险的重要途径，分而治之的城市空间治理策略是城市韧性建设的重要思路与现实选择。

四、分而治之：韧性城市建设的空间治理策略

我国城市是在“和平与发展”为主题的改革开放大背景下发展起来的，城市建设考虑更多的是高速发展、高质量发展，而城市建设和管理对战争、动荡、风险与灾害等因素的冲击考虑较少，但这些潜在风险一旦发生，则会对城市造成前所未有的冲击。因此，多中心、间隔化、组团式的均衡而协调的空间资源配置格局是一种将风险和危机分散化解的空间治理策略。城市空间配置格局和资源空间分配问题是历史和现实选择的综合产物，同样也是多元主体权力和资源相互博弈的结果。从1964年到1980年历经3个“五年规划”的“三线建设”是国家为提高治理韧性而在空间布局层面进行的重要探索，是我国为了改善工业布局、加强国防、进行备战而在国土空间开发上实行“大分散，小集中”战略的积极尝试。显然，“三线建设”并不仅仅是为了单纯追求经济效率，而是更多地兼顾国家安全与经济发展。党和国家一贯重视国土空间开发格局优化和公共资源与服务配置均衡的治理方案，为国家长治久安与可持续发展探索可行的空间实现策略。

(一)以韧性城市理念引领城市空间资源优化配置

韧性城市建设不仅要求城市面对突发公共危机时能做出迅速响应、较快适应、迅速恢复，还要求城市在源头上分散和阻断风险，做到防患于未然。洛克菲勒基金会提出的韧性城市七大品质最全面也最贴近韧性城市的涵义，这七大品质分别是反省性、资源富余、坚固性、冗余性、灵活性、兼容性和整合性[2]。由此可见，韧性城市需要具有多功能性、冗余和模块化、生态和社会多样性、多尺度的网络连结性、有适应能力的规划设计，但是，我国传统城市建设强调大而集中的发展模式，这势必会造成城市的脆弱性、臃肿化、资源差距大等弊端，从而使城市滋生各类风险灾害。鉴于肆虐全球城市的新冠疫情等重大公共卫生事件带来的惨重代价，我们需要反思城市发展道路，转而建设更多的中小城市，以市域治理现代化、周边城市群一体化建设与城乡融合发展促进区域治理韧性。以韧性城市理念引领现代城市空间资源优化配置，要求城市空间资源均衡、协调配置，进而打造多中心、组团化和间隔式的城市发展格局。

从城市科学发展以及国家治理韧性来看，我们要特别注意防范一些违背城市建设与发展规律的政策和实践，如省域单中心发展规划，避免不利于协调发展的“一市独大”策略。习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中提到：“要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。城市之间既要加强互联互通，也要有必要的生态和安全屏障。中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端。”[24]多中心、多层级、多节点的城市治理格局是提升城市韧性的重要保障，这种分散型的城市治理格局需要配置相应的空间资源。集中人口和资源的过程就是集中风险的过程，分散型的韧性城市治理理念需要摒弃部分城市过度集中风险的做法，将人口与资源分散化，优化资源配置格局，从而达到更大范围的韧性。新冠疫情严重的一些城市，如2022年上半年的上海和长春市，在疫情得到控制后实行大学提前放假的措施，以放假让大学生提前回家的方式分散防控压力和降低传播风险，这表明，对于城市特别是人口密度高的特大超大城市及相关区域而言，阻断风险传播最好的途径是疏解人口从而降低人口密度，运用韧性城市建设中分散风险、化解风险和阻断风险的思维，从源头上防控风险。现代城市韧性建设需要充分运用韧性城市治理理念，引领城市空间资源优化配置，促进城市空间多中心格局的形成，以达到分散风险的目标。

(二)以基础设施空间配置优化促进城市空间韧性

基础设施韧性是建设城市空间韧性的前提。在我国，特大超大城市的基础设施建设相对发达，而中小城市的基础设施建设较为落后，区域基础设施发展失衡的情况较为明显。相较而言，在基础设施发达的地区，人口相对密集，城市经济也更发达，其面临的风险也就越多，而城市韧性则越低。因此，我们要通过优化城市基础设施空间配置，促进城市空间韧性治理。

首先，通过均衡城市交通、教育、医疗、供水、供电、食品供应等基础设施空间配置，提升城市空间韧性。交通基础设施空间配置应根据人口规模和经济社会发达程度配置合理的城市交通设施，打破传统的交通设施布局集中在少数城市的局面，打造四通八达的多中心交通基础设施格局。教育、医疗等基础设施的空间配置也需要合理推进多中心、分散型的布局，例如，北京、广州、上海这些优质资源集中的超大城市将部分新增高校及其校区、医院及其分院、交通站点等基础设施和服务优先向资源薄弱地区疏解，从而引导人口的空间布局优化。通过教育、医疗等重要基础设施的优化布局，促进人口资源的相对分散化，达到分散风险的目的。对供水、供电和食品供应等保障基本生活需求的公共基础设施，我们需要增加其资源富足性和冗余度，一旦灾害发生时居民生活能够得到基本的保障。

其次，通过互联网、大数据、人工智能等高新技术打造城市互联互通的基础设施网络体系，增强城市空间韧性。韧性城市最突出的特点就是它能分散、预防、抵御和化解灾害的冲击，而精细识别风险和迅速处理风险都需要互联网、大数据等高新技术予以支撑。就新冠疫情防控而言，“粤康码”“穗康码”“行程码”“疫情实时更新”等大数据技术，为疫情防控贡献了巨大的力量。随着信息科技的发展，将高新技术运用到疫情防控中来已经成为提升政府应急管理能力的重要方式。我们要将高新技术网络建设运用到城市韧性的全过程，在风险事发前，运用高新技术分析和识别城市风险系数，24小时监控城市风险和灾害情况，及时发出风险灾害预警信号，积极阻断城市风险发生；在风险来临时，运用高新技术构建灾害信息库，分析灾害形成因素，给出风险防控基础方案；在风险过后，归纳风险形成原因，并对同类型的风险进行储存，以便提升城市危机治理能力。城市基础设施韧性是城市空间韧性的基石，我们可以通过基础设施建设提升城市治理韧性。

(三)压实城市规划与建设过程的空间韧性维度

在推进城市治理现代化的过程中，我们需要压实城市规划与建设的空间韧性维度。将城市空间韧性维度纳入城市发展规划与建设过程，有助于城市空间治理。推动城市规划与建设过程中对空间韧性的重视，需要强化韧性城市空间规划体系的可操作性。

首先，国家五年规划应当重视城市韧性发展的空间维度。国家五年规划作为城市发展和治理的指南针，理应重视城市空间韧性治理问题，对城市空间韧性应当做出更具体详细的指引，增强城市韧性建设的顶层设计。

其次，国土空间规划需要引入城市空间韧性维度。国土空间规划是在空间和时间上对一定区域国土空间开发保护做出的安排，是城市空间规划的重要指导性文件。雄安新区、北京副中心、上海“五大新城”在发展规划中将人口密度控制在0.9万～1.2万人/平方公里,人口规模限制在100万～150万人(参见表1)。这反映了党和国家就城市建设和人口规模而言更倾向于建设Ⅱ型大城市，而不是一味“贪大图全”。国土空间规划应当重视城市韧性建设理念，把城市安全和稳定发展嵌入其中，落实城市空间韧性建设理念。

最后，城市发展规划应当融入城市空间韧性建设理念。城市发展规划是对城市经济社会发展全局的总体谋划，具有长期性、导向性和整体性等特征。我们应将城市空间韧性建设理念融入城市发展规划的全过程，从全局的角度来审视目前城市空间韧性存在的问题，有针对性地指导未来城市空间韧性发展规划。在某些城市仍然追求“做大做强”的现实和格局下，分散风险主要有如下三种方式。一是以增量改革引导资源合理分配的减量发展。雄安新区和北京副中心都是在大格局不变的情况下谋求高质量发展的典型，其通过机构、产业和人口的减量改革，疏解北京功能和人口过度集中的压力。二是通过设立新城、开发郊区引导人口和资源布局优化。上海、广州在很难改变原有发展格局的情势下，通过设立五大新城或开发南沙和增城区等郊区达到引导人口和资源优化布局并实现市域治理现代化与区域协调发展的目标。三是通过省域空间治理促进协调发展。广东省通过设置深汕合作区、广清合作区即跨区域协作模式，以“飞地经济”或“对口帮扶”的体制机制疏解“大城市病”，这也是增强区域协调发展的有益尝试。空间治理侧重城市空间布局与资源均衡分布，将空间韧性引入国土空间规划和城市发展规划中，从顶层设计上打造具有韧性的城市治理格局，从源头上分散人口与资源过度集聚带来的经济社会风险和治理压力。

表1 全国新城规划的人口密度和规模

(四)以城市空间韧性提升应急资源与服务统筹能力

多中心、组团化和间隔式的空间治理结构与均衡、协调的城市资源配置方式既能兼顾集聚效应又能降低城市人口和住房密度，成为解决大城市病和分散风险的重要途径。最具代表性的举措就是河北雄安新区和北京副中心的设立。为了疏散北京非首都功能集聚带来的巨大压力，北京市将部分不属于首都功能的资源和服务转移到雄安新区和北京副中心，以达到缓解“城市病”和促进京津冀协同发展的双赢目标。截至2020年，北京市人口密度为1334人/平方公里，而河北省仅为393.14人/平方公里，两者差距巨大，这说明，大量人口涌向资源条件丰富的北京，导致城市病日趋严重。当前新冠疫情仍然冲击着城市健康发展，国家卫生健康委提出“在防控措施上，明确主攻方向，分清防控措施的优先次序，以‘空间换时间’，把社区防控摆在了重要位置，第一时间把风险人群控制在管控范围内”[27]。这实质上就是利用空间隔离限制人口流动，阻断疫情传播的空间策略。因此，我们要通过城市资源的转移和城市空间布局的改变，疏散部分城市功能和人口，推进城市空间韧性建设，增强应急资源与服务的统筹能力。

以城市空间韧性提升应急资源与服务统筹能力的主要手段有如下三种。一是打造多中心、分散型的城市经济社会空间韧性，从源头上分散由经济集聚、社会庞大臃肿引起的城市潜在风险，为城市应急资源和服务提供强有力的经济保障和社会资源。二是坚持可持续发展的城市生态空间韧性，建设可以应对自然灾害的抗灾设施，整治污染企业和提升垃圾处理能力，从生态系统治理的角度提升城市空间韧性，为城市应急管理提供生态支持。三是注重事前、事中和事后风险治理体系的城市制度空间韧性，提升政府对于风险灾害的治理能力以及多元主体参与应急治理的效能，从制度上提升城市空间韧性，增强城市应急资源储备，提高城市服务能力。城市的应急治理资源和服务是有限的，如何使有限的资源和服务最大化地发挥其价值？我们应该通过城市空间韧性理念，合理规划城市空间布局和均衡城市空间资源，以提升城市对应急资源和服务的统筹能力。

分而治之是有效增强城市空间韧性的治理策略，其逻辑是通过在空间层面合理统筹人口、资源与生态布局从而促进城市公共设施、资源和服务的均衡配置，分散与阻断风险，进而构建城市空间韧性治理格局。党和国家日益注重城市韧性建设，中央和地方都在积极展开各种探索和实践，如雄安新区与城市副中心作为北京新两翼，承担起北京非首都功能疏解的重要使命，上海拟打造嘉定、松江、青浦、奉贤和南汇等五个新城，广东探索打造“五大都市圈”。这些都是城市空间治理采取分而治之策略的重要尝试，它们旨在通过国土空间与公共资源的合理布局，实现区域、城市、城乡均衡发展，分散风险与提升城市韧性，有效化解“城市病”，推动可持续发展。中国共产党北京市第十三次代表大会报告提出，“北京成为全国第一个减量发展的超大城市”。在中央政府强力推动下，北京疏散部分人口和产业，优化城市资源，打造分而治之的空间韧性治理格局，“大城市病”治理初见成效。我们要通过打造多中心、分散型的城市韧性空间治理格局，助推城市人口、资源与生态相对均衡配置，从空间韧性层面保障与支撑基础设施韧性、经济社会韧性、生态韧性和治理韧性。

五、结论与讨论

安全和可持续发展是实现国家现代化建设的标尺。两年多来，一些特大超大城市如武汉、西安、香港、上海等发生了大规模疫情，应对过程的艰难与代价也反映出这些城市在应急资源和能力方面与人口快速增长的现实不相匹配，这也是城市韧性欠缺的集中体现。上海作为疫情防控的标杆城市，经历了3个月的静态管理，在突发公共卫生风险防控中显得异常艰难，这其中的重要原因之一便是城市空间布局过于集中和人口过度聚集。处于风险社会环境的现代城市，需要以空间维度审视城市韧性建设，以空间合理配置促进资源和服务均衡分配，从而达到分散、阻断和化解风险的目标。未来的城市建设应该聚焦于可持续和安全发展，回归到以人为本的正确轨道，其中的重要维度之一是提升城市应对风险和抗压的能力。就风险治理而言，多中心、分散型的城市空间治理结构显得尤为重要，这就是本文所说的从空间层面采取分而治之的策略。当然，韧性城市建设需要从经济、社会、政治和生态等多元维度展开，但空间层面的有效治理不可或缺。