财政农业专项资金使用与管理

李妍

“三农”建设始终是我国战略发展的重要部署内容。近些年，国家相关部门通过不断加大政策扶持力度、提高财政拨付数额等手段狠抓粮食生产，保障耕地草场面积，强化乡村发展建设，以提升“三农”治理能力，实现扶贫、助贫、脱贫攻坚任务。因此，对于农村财政专项资金的使用及管理就成为当前各级单位的重点工作。如何从根本上提高责任人员的财政资金管理意识，强化资金使用的规范性，提升专项资金的使用效益及投资决策，成为有关单位亟待解决的问题。

一、财政农业专项资金使用中的问题

（一）农业专项资金使用及管理制度不健全

近些年，在各级政府及相关部门的共同努力下，通过对财政农业专项资金的应用管理，地区农业加快了持续健康发展的步伐。但在项目资金使用分析年度报告中仍存在一些不容忽视的问题。经过分析发现，其与财政农业专项资金管理制度不健全有着密切联系。

首先，农业专项资金的立项评估缺乏科学性。目前，地区财政部门缺乏专项资金评估人员，致使部门缺乏对专项资金的深入调查研究，对准立项目资金投入的必要性、投入金额、使用范围、扶持起止时间未做出科学论证，致使部分项目投资金额预估不准确，出现资金不足、项目中断等问题。

其次，资金申报流程不规范。当前部分地区，尤其是偏远地区，项目申报单位报请项目不符合扶持标准及要求，上级主管部门未对项目申报单位提交的申报项目及资金用途、数额等实施严格审核，未经专家实地考察、精准研判并出具评估报告，致使财政专项资金无法实现经济效益或生态效益最大化，未能最大程度地助力农业、农村发展。

再次，资金使用中对招投标、物资采购未作出明确要求，资金使用不规范；会计核算制度不健全，会计科目设置不准确，财务报表无法准确反映财政专用资金的支出及使用情况，更为后续审计工作带来不利影响。

最后，部分地区财政农业专项资金缺乏对资金申报单位的审核要求细则，如对扶持对象的范围、金额没有明确要求，致使资金审核缺乏相应标准。

（二）农业专项资金缺乏有效的预算管理

近些年，财政农业专项资金在帮助偏远地区促进农畜牧业产业化发展、退耕还林、乡镇企业建设、抗旱防灾等方面发挥着巨大作用。但不可忽视的是，其资金的使用效率、助农目标达成率还有待提高，具体主要体现在以下几个方面：

首先，财政部门未建立预算管理制度，致使预算编制、预算执行控制、预算调整及预算评价等一系列过程缺乏规范性。

其次，地方財政部门未建立项目数据库，实施预算编制时未能择优选取最适宜的财政扶持项目，致使财政资金未能切实帮助农民增收，农业增效。

再次，缺乏沟通机制。财政部门往往例行公事按照常规流程实施预算编制，即财政部门下达预算指标后，预算部门及项目单位逐级提交预算建议报告，该报告符合财政部门指标并得到审批，最终下达预算编制方案。财政部门未根据国家政策要求、行业规范从项目本身出发，对项目实地勘察实施评估定额，致使预算编制缺乏科学性及合理性。

最后，预算管理执行不严。预算是项目实施的基础依据，但当前仍有部分地区财政部门及预算部门未能切实履行预算监管职能，专项资金款项拨付后，不能安排专人实时或定期对项目资金的使用进行监管，对项目的进展掌握不清，只关注年终资金使用及剩余情况，致使财政专项资金使用效率低下。

此外，预算管理未细化，当政府政策及市场环境发生变化时，财政部门未能依据实际对预算实施动态进行调整，更加剧了预算的粗放管理。

（三）财政资金报账制管理滞后

当前，我国大部分地区财政已经实施财政专项资金报账制，并形成了符合本地区农业发展需求的报账制度，但在报账程序、资金拨付、项目监管等方面仍存在不足。

一是在财政农业专项资金立项后，部分地区对该项资金未及时设立专账专户，往往资金到账后才开始相关工作，或将部分资金款项挂靠到其他账目中，为后续资金的管理带来不利影响。

二是未精细化编制报账制度。报账制度未对专项资金拨付的时间节点及款额做出明确规范。如部分大额项目启动资金拨付没有明确要求，数额较为随意；后续拨付资金中，部分款项计划未附带原始凭证，提出申请时仅提供预算计划表；未完全执行集中支付管理，存在资金拨付至农口单位而未直接支付到用款单位的情况，为资金使用带来一定风险；未建立相应的约束机制。较多项目未预留保证金，在资金拨付完毕且工程项目竣工后，才发现工程质量存在缺陷，工程与合同不符等问题，对项目申请单位缺乏相应约束。

三是监督管理薄弱。申请单位实施报账并获得专项资金后，农口单位或主管部门未能定期对资金到账情况、资金使用情况、工程项目施工进度等情况进行现场调查监督，往往按照预算编制对相应阶段资金及项目情况汇总并提交报告，反而增加了资金与项目风险。

（四）未建立专项资金使用评价体系

当前，大多数财政资金主管部门为了避免财政专项资金私挪、浪费，其要求资金使用单位定期对资金使用情况汇总形成报告并提交至财务部门及主管部门，以保证资金使用的合规性，并以此作为专项资金的评价标准，但缺乏对资金的效益性评价。

一是部分单位缺乏专项资金的评价主体，或主体不全，其往往由财政部门全权负责，而少有预算部门参与，致使评价结果缺乏实际效用。此外，部分单位资金评价范围覆盖不全。仅评价资金的使用情况，未对资金的使用效能实施科学评价。当前，乡镇基层在涉农资金的具体安排和使用方面主要是缺乏对其的统筹规划和整合，且由于涉农资金的项目和资金都较为繁琐，专项资金的监管也不是非常规范，进而影响其监管的实效性。

二是评价指标制定及评价依据不全面。部分单位未建立科学、合理的评价指标，存在指标设计缺乏共性，可参考性不足；未与初期绩效目标相关，即无法促进绩效目标达成；指标计算或执行相对复杂，缺乏可操作性。

三是相关单位对专项资金评价缺乏重视，未依据项目聘请专家实施测评，内部人员对相关行业标准、技术规范要求不熟悉，致使资金评价体系未对资金使用起到积极促进作用。四是绩效评价流程不科学。部分单位侧重于事后绩效评价，实施中缺乏事前准备，事后在编制评价报告时因缺乏专业人员的指导，致使评价报告全面性不足；部门单位资金报告中未列明评价的依据、标准、评价各因素权重比例及优化方案。

二、财政农业专项资金使用及管理建议

（一）优化农业专项资金使用管理制度

为了保障财政农业专项资金使用的科学性，相关部门必须加紧建立科学的管理制度，确保资金的使用有据可依、有章可循、使用得当，实现财政资金的高效利用，进而达成强农富农的目标，优化现有财政专项资金管理制度应从以下几个方面入手：

第一，科学评估项目。财政农业专项资金制度中应明确由财政部门从项目的立项必要性、项目所需资金数额、财政扶持范围、财政扶持期限等当面进行评估，财政部门应深入实地考察并结合项目申请单位提交的预算计划，将评估结果编制成可行性评估报告存档备查。

第二，严格的审查审批制度。财政专项资金的下发往往会延续数年，为了避免资金浪费、闲置或项目夭折，应聘请专业人才对可行性报告实施专业审查，经过财政部门及专家的核查通过后，将项目列入项目库备选。

第三，明晰责任单位。立项后，地方财政部门应在上级财政部门的牵头指导下，与项目单位法人签订责任书，明晰各方权利、责任、义务，并注明违反责任、义务的处罚措施，应设立专人拟定合同文书，并将责任书递交至上级财政部门备案，并随时接受监督。

第四，强化过程监督管理。财政部门及预算管理部门应严格根据项目工程进度及时间节点实施拨款，杜绝提前或延后拨付款项；并且采取定期保障及主动监督的方式对财政专项资金的支出、使用实施监管。

第五，制度中还应列明对资金申请单位的审核标准、认证主体、扶持范围、资金扶持限额等，便于专项资金审核的规范化管理。

（二）实施农业专项资金预算管理

实施预算管理是提高财政农业专项资金使用效率的重要手段。财政部门应从建立完善的预算管理制度入手，通过对资金及项目的精细化管理，实现财政专项资金的高效利用。

第一，完善预算管理制度。财政部门在制定预算管理制度中应明确预算对象，如预算项目覆盖范围，专项资金类型、与预算部门对接的农口单位。

第二，预算编制。预算编制应强调以实际需求及满足效益性为原则。财政部门应在制度中确定各节点时间。如，确定每年向农口部门下达预算指标的时间；确定农口部门向财政部门递交本年度专项资金申请建议报告时间等，相关部门及单位应在规定时间内完成相应工作。要特别注意的是，各部门必须切实履行自身职责，以地区实际需求、满足经济效益、环境效益为导向审核项目计划。

第三，预算执行监督。财政专项资金管理不能单从资金管理着手，因项目进度与资金使用相互影响、互相制约，因此应同时紧抓资金使用及项目进度。首先，资金使用管理方面，资金管理應逐步推进资金集中支付，分级管理。即上级财政部门拨付的资金直接下达至地方财政部门，地方财政部门对资金负责并实施统一管理，专项资金专款专用不得擅自挪作他用。财政部门及预算部门根据预算编制严格按期实施款项拨发，并设置专款专账独立核算。

第四，财政部门应采取定期及不定期方式对财政资金预算执行情况实施监管，同时当政府政策、市场环境发生较大变化，预算执行与预算编制发生较大差异时，应及时分析问题原因并作出应对预案，如必要可向上级财政提交预算调整建议。

（三）创新财政专项资金报账制改革

建立财政专项资金报账制是规范资金管理，提高财政资金使用效率的有效手段。相关部门应细化报账制度内容，对报账建账、报账程序、资金拨付后的管控等实施精细化管理。

第一，在财政专项资金报账制度中应对资金报账范围以及报账补助限额下限做出规定，同时注明报账所需材料，包括相关原始凭证，项目计划申请报告，财政资金预算编制表等；要对资金拨付做出详细规定，如每期报账申请限额，预拨付启动资金限额等；制度应确定资金支出集中管理要求。即专项资金必须由财政部门直接支付至用款单位，避免资金私挪；此外，还要对项目申请单位建立约束机制，实行预留一定比例保证金，在项目竣工验收后，如发现项目质量问题则予以扣除相应保证金，待整改合格后再拨付剩余款项。

第二，严格规范建账建户要求。在财政农业专项资金立项后立即成立专项资金管理小组，对项目及资金单独建账，在规定的银行独立开户并实施独立会计核算，对于资金所得利息也应将其作为专项资金所得用于扶持项目。通过会计核算，如实反映专项资金的使用，衡量其是否坚持专款专用的原则，保证专项资金的使用质量，提升财务管理的水平。通过会计核算如实反映资金流转情况，避免滞留资金，优化相关项目单位的资金结余情况，提升农业专项资金使用的效率与质量。

第三，监督及竣工验收管理薄弱。申请单位实施报账并获得专项资金后，农口单位或主管部门应定期调查监督，内容包括：资金到账情况，资金是否专款专用，工程项目进度与资金申请及拨付是否相符。

（四）推进专项资金使用评价体系的建立

原有财政专项资金的管理模式无法满足新形势下国家对于资金的效益需求。国家对财政资金的使用除了要满足基本的合规性外，还要求专项资金应突出其经济效益与环境效益。建立完善的专项资金使用评价体系，应依据单位实际制定专项资金使用制度。具体从以下几个方面着手：

第一，在专项资金使用制度中确定评价主体。评价主体应由财政部门及预算管理部门组成。财政部门应履行对绩效评价实施总揽全局的职能，负责牵头制定专项资金评价制度，制定标准、确定指标、拟定计划、对各项工作实施检查审批，而预算部门负责细化财政部门的总方案，分解目标计划、配合财政部门开展实际跟踪管理工作。

第二，科学制定评价目标、指标及评价依据。首先，预算目标的制定应综合考虑当前地区经济情况、发展侧重方向，要权衡资金数额、预期效果，确保预算目标的科学性、实效性。其次，绩效评价指标的制定应能切实反映单位及项目的绩效目标，强调指标共性要求，避免偏离核心目标；指标应符合大多数项目内部人员的理解层次，做到易理解、易操作。

完善绩效评价流程。首先，财政部门及预算部门应共同确定绩效评价对象，主要应包括资金使用情况、资金安排科学性、资金使用效率、资金的监管情况等。其次，财政部门及预算部门应对评价对象下达绩效评价书面通知，注明评价考核时间、内容、方式等内容；再次，编制评价报告时，必须在评价结果后备注优化整改建议，以提升绩效评价的实效性。还应注意，单位应聘请专业的评价人员实施绩效评价工作，以便于其能够切实提升绩效评价效能。

结语：

重农固本以安民。对于农业投资应本着有利于改善本地区农业基础设施，优化产业结构调整，推进农业产业化发展等目标开展相关投资工作为原则。“三农”工作的高质量发展将有益于补齐我国整体发展短板，为富国强民发展之路奠定坚实的基础。因此，相关部门必须以富民增效为导向，强化投资主体责任意识，利用预算管理、信息化资金管理系统等手段，突出资金使用规范化管理，使财政农业专项资金切实推动“三农”工作健康稳步发展。