江西省地震易发区房屋设施加固工程实施进展及对策探讨

肖建华，许 杰，唐婷婷，黎 斌，罗 丽

(江西省地震局，330013，南昌)

0 引言

我国地震活动具有频度高、范围广、震害大的特点，频发的地震灾害严重威胁着人民生命财产安全和经济社会发展，影响社会和谐稳定[1-3]。据统计，我国地震灾害中95%以上的人员伤亡和财产损失都是由房屋设施的倒塌或破坏造成的。2010年青海玉树7.1级地震，人员伤亡中94.5%是由房屋倒塌所致[4]。根据 GB18306—2015《中国地震动参数区划图》，江西省瑞金市、寻乌县、会昌县、安远县等4个县(市)的45个乡镇位于7度以上地震高烈度区，其他地区均为地震烈度6度区，属于中等地震灾害区，江西省地震活动具有震源浅、影响大、灾害重等特点，3.5级地震就有可能造成破坏，其中石城—寻乌断裂带(邵武—河源断裂带中段)具有较强的活动性，发生过6级以上地震，是江西境内地震活动强度最大、频度最高的地方。江西省1970年以来3.0级以上地震震中分布见图1。同严峻的地震形势相比，江西省城乡建筑抗震设防能力薄弱的状况尚未根本好转，尤其是在广大农村以及城市老旧街区，房屋建筑存在总体数量不清、设防情况属性不详、地震灾害风险底数不明的情况，导致实施地震灾害风险精准防治较为困难。因此，实施地震易发区房屋设施加固工程，对于减轻地震灾害风险、保护人民生命财产安全、维护社会稳定具有十分重要的意义。

图1 1970—2020年江西省3.0级以上地震震中分布图

2018年10月10日，中央财经委员会第三次会议对提高我国自然灾害防治能力进行专题研究和部署，要求针对关键领域和薄弱环节，推动建设“九项重点工程”，其中就包括“实施地震易发区房屋设施加固工程”[5]。根据江西省地震灾害背景以及国家确定的地震易发区范围，确定江西省地震易发区房屋设施加固工程的总体区域为：瑞金市、 寻乌县、会昌县、安远县等4个县(市)的45个乡镇(图2)，主要工作是对江西省地震易发区内城镇住宅、学校、医院、农村民居、重要交通生命线、电力和电信网络、水库大坝、危险化学品厂库、军事设施进行抗震加固，科学规划并高标准建设应急避难场所。

图2 江西省地震高烈度区乡镇示意图

为深入了解全省地震易发区房屋设施加固工程实施情况，督促有关地区加快实施，由江西省地震局、江西省住建厅、江西省应急厅等有关领导专家组成的加固工程调研组，赴有关地区以座谈会、实地抽查等形式，对加固工程实施情况进行详细了解，总结典型经验，查找问题和不足，研究分析下一步推进措施。调研组选取了会昌县人民医院整体搬迁PPP项目、G206线珠高茶桥维修加固工程、瑞金市叶坪加油站、寻乌县中等职业技术学校、安远县大坑水库以及部分农民自建房等10类房屋设施，详细了解工程建设基本情况，查看施工设计图纸、工程抗震设计，工程抗震加固措施等，了解加固工程实际成效。

1 江西地震易发区房屋设施加固工程工作进展

江西省委、江西省政府深入贯彻落实学习贯彻习近平总书记关于防灾减灾救灾和自然灾害防治重要论述，江西省地震局、江西省应急管理厅共同牵头，各相关厅局、市县政府及相关部门密切配合，协调联动，建立起稳固的厅局、市县沟通联络机制，全力推进地震易发区房屋设施加固工程实施。江西省加固工程协调工作组各成员单位、各级人民政府，结合苏区振兴、棚户区改造、农村民居地震安全示范工程、农村中小学校舍安全保障、危桥加固、病险水库加固等项目，在政策允许范围内向地震易发区倾斜资金，取得了阶段性成效。各地区各部门持续加大房屋设施加固投入力度，在政策导向、组织管理、工程实施方面积累了较为丰富的经验，取得了丰硕的成果，产生的效益是全方位的。通过3年的努力，达到了“三年明显见成效”的总体目标，各行业主管部门和相关企业对防御地震灾害风险、提升房屋设施抗震安全的意识明显增强，地震安全已成为各种安全工作的首选项，工程震灾抗御能力进一步提高。棚户区改造、农村危房加固、水库除险、避难场所建设等工程实施，使全社会亲身感受到“人民至上”“生命安全第一”施政理念的落地生根,人民群众的幸福感、获得感和安全感得到实实在在的体现。

1.1 制定完善相关政策

围绕加固工程，省市县三级政府及相关部门积极行动，在项目扶持、资金扶持、项目日常管理等方面出台了一系列较为完善的政策性文件。省级层面，江西省地震局会同江西省减灾委员会办公室于2020年8月31日印发《江西省地震易发区房屋设施加固工程实施方案》，对江西省加固工程总体工作进行部署，明确工程范围、实施步骤及各厅局、各市县政府相关责任。此外，各行业牵头单位(各相关厅局)、各市县政府围绕加固工程分别出台了本领域相关政策文件。江西省住房和城乡建设厅、江西财政厅印发《关于开展农房抗震改造工作的通知》《关于印发江西省2020 年农村危房改造实施方案的通知》，对全省农房抗震改造的补助对象、改造方式、补助标准、操作程序等进行明确，指导各地有序推进农房改造工作。江西省卫生健康委员会对医院公共密集场所、基建施工、食堂等重点部位是否达到抗震设防标准进行全面摸排，明确新建医院建设工程要按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计和施工，确保医院达到重点设防类抗震设防标准；要求对位于7度以上地震高烈度区的赣州市瑞金、寻乌、会昌、安远4个县(市)的有关医疗卫生单位，积极配合有关部门，认真组织对医院建筑工程进行全面排查鉴定，并按照重点设防类抗震设防标准建设和改造医疗用房，抗震加固、迁移避险，消除安全隐患，提高医院整体抗震救灾能力。

1.2 建立组织保障体系

成立江西省地震易发区房屋设施加固工程协调工作组，统一领导、部署全省地震易发区房屋设施加固工程全面实施。成立由江西省住房和城乡建设厅、江西省地震局、江西省发展改革委员会牵头，各相关厅局为成员单位的协调工作组，统一领导、负责落实国家层面以及江西省委、江西省政府相关决策部署，研究解决江西省加固工程设计实施中的重大问题，部署全省加固工程全面实施。指导推动各部门按照任务分工抓好责任落实，协调落实加固工程所需政策、资金，指导督促市县政府推进加固工程实施。协调工作组办公室设在江西省地震局，协调组办公室成员包括协调组各成员单位联络员，主要负责加固工程的日常联络、协调、督导和推进，定期汇总工作进展，推动落实领导小组会议议定事项。

赣州市、瑞金市、寻乌县、会昌县、安远县人民政府相应成立本地区房屋设施加固工程领导机构，并在相关部门设立办公室，统一组织、协调、督促、推进本地区房屋设施加固工程落地见成效。

1.3 编制专项实施方案

农村民居加固方面，江西省委、江西省政府高度重视保障性安居工程建设工作，将国有垦区危房改造工作作为保障性安居工程的重要组成部分，统一部署、统一调度。各级农垦部门积极做好协调服务工作，提前谋划，提早部署，切实抓好保障性安居工程统筹协调，协助各农垦单位积极谋划，及时申报计划,协助发改、住建、财政部门下达建设计划。城镇住宅加固方面，印发《关于印发棚户区改造工作激励措施实施暂行办法的通知》，激励支持各地积极推进棚户区改造工作，推动江西省高质量跨越式发展。学校建设加固方面，省市县三级教育工作主管部门先后组织实施了“全面改薄”、中小学校舍维修改造长效机制、薄弱环节改善与能力提升、学前教育等学校校舍重大项目建设，极大地改善了全省各级各类学校的办学条件，全省义务教育学校办学条件基本达到国家“20条底线”要求，全面消除了D级危房，特别是江西省地震高烈度区的瑞金市、寻乌县、会昌县、安远县学校办学条件和校舍安全得到了极大提升。

1.4 强化技术支撑

为保障加固工程顺利推进，城镇住宅、农村民居、医院、电力、电信等各领域普遍设立了专家库，在招投标、加固施工、项目验收阶段，选取财务、结构等各相关专业专家，进行工程现场核查、资料查验，为项目全流程监管提供技术支撑。如城镇住宅方面，专家库由各市县棚改业务骨干、从事住房建设和管理的技术人员组成，可在项目核查、督查检查中及时提供政策和技术支持。水库大坝方面，江西省水利厅组建了验收工作专家库，在组织大中型病险水库除险加固及重大水利工程各阶段验收工作时，选取各相关专业专家，进行工程现场核查、资料查验，为验收工作提供技术支撑。重要生命线工程方面，交通厅根据桥梁大小，分级进行审查，其中大桥以上桥梁、隧道等改造项目由江西省综合交通运输事业发展中心审查，中小桥由地方交通主管部门审查，各级审查均成立由行业内造价、设计、管理等方面的专家组，针对各单位上报项目开展专项审查，确保设计、加固达到改造要求，做好有关技术支持工作。

2 典型经验

2.1 积极保障加固经费

省直有关行业部门积极落实省加固工程协调工作组部署，统筹政策、项目、资金向地震高烈度区倾斜。江西省住房和城乡建设厅﹑江西省财政厅联合印发《关于开展农房抗震改造工作的通知》，要求高度重视地震高烈度区(瑞金市、安远县、会昌县、寻乌县)农房抗震改造，从农村危房改造补助资金中列支出抗震改造补助资金，2020年下达抗震设防烈度7度以上地区农房抗震改造补助资金3 760万，提前下达2021年农房抗震改造补助资金4 800万，支持全省地震易发区住房不满足当地抗震设防要求，有意愿、有能力的农户改造农房。地震高烈度区市县充分整合苏区振兴、棚户区改造、农村危旧房改造、农村中小学校舍安全保障、危桥加固、病险水库加固等重点项目，大力实施加固工程。

2.2 探索运用加固新材料

为了进一步提高农房抗震水平，会昌县邀请西安建筑科技大学，以麻州镇增丰村农户家为试点，采用高延性混凝土对房屋进行抗震改造。该新材料是一种以水泥、石英砂等为基体的纤维增强复合材料，具有高延性、高耐损伤能力、高耐久性、高强度(抗压、抗拉)、良好的裂缝控制能力[6]，具有价格便宜，施工方便，抗震效果好等特点。这种低成本高性能的高延性纤维混凝土为老旧小区的改造加固提供了材料的保证和技术支持。会昌县专门召开农村房屋抗震改造现场观摩会，邀请高烈度区有关部门参观试点，西安建筑科技大学专家现场推介高延性混凝土在住宅抗震加固领域的应用，受到了专家一致好评。

2.3 推广使用抗震支架

抗震支架是限制附属机电工程设施产生位移，控制设施振动，并将荷载传递至承载结构上的各类组件或装置。抗震支架在地震中应对建筑机电工程设施给予可靠的保护，承受来自任意水平方向的地震作用。会昌县人民医院投资1 200万，用于抗震支架技术建设，提高了医院的抗震能力，把医院建设成更为安全的地方。

2.4 开展校舍危房整治工程

瑞金市、会昌县、安远县及寻乌县，严格按照“突出重点、分步实施”的原则，开展了D级危房校舍的集中整治工作，重点解决中小学校舍抗震加固、校舍迁移避险及整体出现险情急需改造的D级危房重建问题，优先解决地震高烈度区、人口稠密地区中小学校舍加固改造，采取拆除、重建、封存停用等方式，全面消除了全省的D级危房。对于新建的中小学校的教学用房、学生宿舍及食堂等均按照高于本地区抗震设防烈度1度以上的标准进行建设。

3 存在的问题

3.1 统筹协调难度大

加固工程作为一项利国利民的工程，也是一项复杂的社会系统工程，涉及面广、投入成本高，同时部分地区和部门未能引起足够的重视，积极性不高，相关管理体制、责任分工、协作机制、组织保障措施等不够健全完善，同时工程产权关系复杂、利益主体多元等，导致工程实施总体进展不快，未能及时摸清灾害风险底数和强化各类设施抗震设防能力。

3.2 农房抗震加固落实情况不理想

农村一直是房屋设施加固工程的盲区，部分地区农村缺乏相关技术标准和实施抗震加固的技术专家团队，建房没有设计图纸，仅凭建筑工匠自身经验建房，没有经过专门的培训，不能保证房屋的抗震性能；农民抗震意识不强，部分地区抗震宣传不到位，此外，抗震加固会增加建房成本，导致农民抗震加固意愿不强烈。

3.3 资金筹措难度大

各类房屋设施抗震加固量大，且需要大量的抗震鉴定、抗震加固设计、抗震加固改造等费用，但缺少用于常态化加固的财政政策支持和地方政府专项加固经费，同时缺乏相关配套政策和激励机制，社会资本投入少，资金盘活难度大。

4 意见建议

4.1 完善体制机制

引导各级各部门提高思想认识，进一步明确责任分工职责和实施机制，健全完善相关配套政策、资金投入、协调工作机制、组织保障措施等，保障信息有效共享和高效沟通，建立加固工程长效工作机制，确保全面完成加固工程目标任务。

4.2 加强技术指导

组建技术专家团队，梳理完善工程技术规范和标准体系，完善工程技术指南，对农村建筑工匠加强农居规范化设计、施工技术培训，指导工程实施。推广先进技术和成果案例，编印农村民居建筑抗震设计施工图纸、宣传手册、加固改造指南等，强化对农村民居建设的指导和管理，科学引导农民建造具有抗震防灾能力的房屋。

4.3 统筹资金投入

协调各行业主管部门切实发挥行业加固工作牵头主管作用，在加固项目、资金、技术支持等方面继续向地震高烈度区倾斜，积极争取中央政策支持、地方政府专项经费支持和项目立项，拓宽各类经费筹措渠道，制定相关激励和配套政策，调动企业和社会资金参与，健全实施资金保障机制。

4.4 突出加固重点

加固工程要突出重点，抓住要害。住宅建设中突出农村住宅建设，保障农村住房安全;公用建筑中突出学校、医院，把学校医院建成更安全的地方；基础工程中突出20世纪90年代及之前的老旧工程，如老旧桥梁、水库等。

4.5 加强宣传引导

新建工程做到全部满足抗震设防要求，不产生“增量”，特别是农村住房建设，优化农村居住点布局，引导农村居民严格按照抗震设防要求进行住房建设;杜绝重建设轻拆除，老旧危房做到应拆尽拆。加强宣传，改变农村建房观念，提高农民抗震意识。

4.6 构建工作长效机制

充分利用工作督导调研和各类检查，督促地方党委政府落实属地责任，提高站位，提高认识，严格按照加固工程工作要求，细化任务，推动工程实施。进一步加强协调工作机制建设，推动各类工程主管部门加强协调联动，保障信息有效共享和高效沟通。另外要深入总结工程实施经验，从制度政策、技术标准、人员队伍、系统平台等方面，谋划构建符合地方实际的长效机制，不断推动工程成果落地应用。