关于东营市无内涝城市建设的调查与思考

孙光辉，张 芳，唐 伟

（1.东营市水务局，山东 东营257091；2.东营利民水利工程维修养护有限公司，山东 东营257091；3.东营市水利灌溉服务中心，山东 东营257091）

东营市是典型的平原城市，地势平缓，坡降比小，汛期极易造成城市内涝。为根治水患、彻治内涝，东营市超前谋划，在深入研究论证的基础上，2018 年底创新性提出建设“无内涝城市”，坚持“五水统筹”“六水共治”新理念，实施无内涝城市3 年（2019—2021）建设计划，实现了中心城防洪排涝能力的提档升级，整体已由过去不足10年一遇大幅升级到50 年一遇，探索出了一条平原城市治理内涝的创新之路。

1 坚持问题导向，做到超前谋划综合施策

1.1 超前谋划，做到顶层设计“精心化”

2018 年汛期，受台风“摩羯”“温比亚”带来的强降雨影响，东营市中心城出现不同程度内涝，部分市民生命财产安全受到影响。

1）“地毯式”摸排，找准内涝成因。用时数月，组织专业技术人员，对中心城开展了全覆盖、地毯式摸排，结合相关视频影像资料和现场实测水位及流量数据分析，全面掌握内涝成因。一是城市规划建设没有贯彻“雨水就近入河”等符合东营实际的排水理念；二是水系连通性差限制了城区整体排涝能力；三是既有防洪排涝设施建设与区域地理环境尤其是地势平坦、比降不大的现状不相适应；四是缺乏有效的蓄洪、滞洪措施。

2）“深入化”分析，用好自身优势。东营市中心城河网水系密集，形成了“九横十纵”骨干水网体系及众多毛细水系，河湖、水系、湿地水面总面积达49.46 km2，水体总量0.77 亿m3。这是东营建设无内涝城市最重要的优势、最有利的条件。用生态的措施治理城市内涝，多建河道，少建管道，最大程度实现“雨水就近入河”，真正发挥出水网的综合功能，为实现无内涝城市建设目标提供最可靠的保障。

3）“科学性”论证，确定目标思路。在深入调查研究、科学论证的基础上，编制了《东营市中心城无内涝城市规划建设方案》。确立了“将城市内涝设防标准提高到50 年一遇”的总体目标。总体思路是“上分、中疏、下排、控水位”。具体建设方案做到点面结合、应急常态结合、源头控制与扩大调蓄能力结合，在有效处理初雨污染的前提下，创造条件使雨水就近入河。

1.2 系统治理，做到综合施策“精准化”

1）率先发力易涝积水点改造。将积水点改造作为无内涝城市建设的“先手棋”。在2019—2021年，共实施了91 处积水点改造工程，新建雨水管道，增加、维修、改造管道收水口，增加雨水管道直排口，新建生态矩形排水沟、一体化泵井，实施管网清淤、疏通、修复，建成水位监测点，畅通雨水排放流路，使雨水就近入河。

2）大幅增加蓄滞洪空间。坚持统筹发展和安全，着眼城市防汛安全、生态安全、水源安全和城市未来发展，实施了占地面积40 km2的天鹅湖蓄滞洪工程，开挖水系4 条，疏挖蓄滞洪区40 km2，达到蓄滞4 000 万m3雨洪水的条件。

3）有序改造排水管网泵站设施。在2019—2021 年，中心城累积实施泵站泵井改造提升59座，排水能力提升50 m3/s，泵站全部配置备用电源，累积实施雨污管道疏浚552 km、河道水系清淤42 万m3。在中心城“两河”（广利河、溢洪河）水环境综合治理中，统筹防洪排涝和沿河截污、市政排水管网修复完善、泵站积水导排及中水回用、河道（水系）清淤、雨污分流改造，实现了排涝能力和水环境质量的双提升。

4）大力实施水系连通工程。2019—2021 年，先后实施完成中心城18 条水系贯通，新开挖水系及对现状水系整修，进行局部疏挖贯通，配套建设过路涵洞及附属设施，畅通水网体系“毛细血管”，实现水系贯通，在提高区域排水能力的同时，实现河相通、水相连，建立起闭合的大循环体系。

5）有效整治易涝积水片区。实施了78 个内涝严重小区应急排水工程和68 个沿河小区就近入河改造，新建生态矩形沟、雨水泵站，完善小区雨水管网外排出路，改造周边市政排水设施，结合水系贯通及积水点改造，畅通雨水通道，实现小区雨水快速外排。

6）加快海绵城市建设步伐。编制了《东营市中心城海绵城市专项规划》，印发了《关于加快推进海绵城市建设的实施意见》，中心城已经建成海绵城市33.16 km2。因地制宜使用透水性铺装，增加下沉式绿地、植草沟、人工湿地和自然地面等软性透水地面，有效减少了地面的降雨径流。

1.3 多措并举，做到日常管理“精细化”

1）大幅提升“网格化”管理水平。深入实施“市域社会治理现代化”3 年行动计划，在全省率先建立市、县、乡三级实体化的网格化服务管理中心。中心城区防汛实行网格化片区责任管理，划定网格化片区8 个，落实防汛责任人72 名。严格落实城市排水防涝设施巡查、维护、隐患排查制度和安全操作技术规程，加强城市河道清疏。积极探索防洪排涝设施标准化、智能化、物业化“三化”管理新路子，高店水库、明海闸等多处设施通过水利工程标准化管理试点省级验收。

2）大幅提升“协同化”管理水平。建立起了中心城联调联控机制，完善了“统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效”的防洪排涝组织体系，加强各类防洪排涝工程设施联合调度。制定完善了《中心城区防洪排涝能力分析与运行调度方案》，根据气象预警信息科学合理及时做好河湖、水库、排水管网、调蓄设施的预腾空、预降水位，主汛期内蓄滞洪区采用“上吞下吐、先吞后吐”的运行方案，及时消纳上游洪峰，适时下排滞蓄洪水。

3）大幅提升“专业化”管理水平。完善了《中心城防汛工作调度方案》《中心城超标洪水防御预案》，编制了《中心城及重点河道运行调度预案》，明确了应急响应启动的条件、程序，制定了水闸、泵井等启闭规程，确保强降雨水工设施及时开启，河道水系上下畅通。严格落实《防汛物资储备定额编制规程》，防汛物资仓库备齐移动泵车等快速解决城市内涝的专用防汛设备和编织袋、水泵、发电机等防汛抢险物资，汛前对抢险应急机电设备进行普遍调试。加大城市防洪排涝知识宣传普及力度，提高市民防灾避险意识和自救互救能力，及时准确发布汛期预警预报等动态信息。组织开展超标洪水调度演练和应急抢险演练、水库应急抢险防汛演练，进一步提高了应急处置能力。

4）大幅提升“智慧化”管理水平。坚持“高标准、集约化、一体化”，整合全市179 路防汛视频监测点、163 个雨量站点、中心城区92 处易涝点，横向接入气象、水文、黄河、海洋等部门监测预报预警系统，纵向串联基层防汛系统、中心城区已有防汛系统，与市域治理综合指挥平台实现互联互通，形成雨情监测、河流水情、黄河水情等10大模块，建设完成智慧水务一期，实现防洪排涝数据信息有效整合、充分共享、业务协同和互联互通，为防汛决策提供技术支持。

2 坚持结果导向，实现预期目标

2.1 城市排水防涝体系实现整体性重塑

东营市过去城市防洪排涝观念陈旧、意识不强，片面认为城市防汛排水靠泵站，雨水外排走管道，城市规划建设没有贯彻“雨水就近入河”等符合东营实际的排水理念，水系连通性差限制了城区整体排涝能力，缺乏有效的蓄洪、滞洪措施，一旦出现强降雨与强风暴潮带来的海水顶托并存的情况，雨洪水无法外排，极易形成城市内涝。通过实施无内涝城市建设，多建河道，连通水系，建立闭合大循环体系，采用植草沟等海绵城市理念，减少雨水径流，最大程度实现雨水就近入河，大幅增加蓄滞洪空间，配套完善排水管道泵站等设施，极大完善了城市排水防涝体系。改变了过去排水主要依靠泵站的单一模式，建立起了“雨水就近入河”生态措施与排水管道泵站措施并存的城市排水“双体系”，完善了城市排水防涝大体系。

2.2 城市防洪排涝能力实现突破性跨越

2018 年“温比亚”台风期间，东营市中心城区平均降雨强度10.84 mm/h，监测点位达到内涝标准的积水点有37 个，平均积水深高达0.41 m，其中达到严重内涝标准的积水点有31 个。2020 年8 月20 日，中心城区平均降雨强度11.89 mm，降雨强度要高于“温比亚”台风暴雨，达到内涝标准的积水点仅有6 个，平均积水深为0.07 m（未达内涝标准），监测未发现严重内涝积水点。2021 年7 月12 日部分区域1 h 平均降雨量远超“50 年一遇”防洪排涝设计标准，7 月28 日台风“烟花”带来强降雨，城市路面短时积水在短时间内排空，无内涝城市建设连续经受住了多场强降雨的考验。实际监测数据对比表明，东营市无内涝城市建设经受住了强降雨考验，积水范围大幅减少，积水严重程度大幅缓解，严重积水点消失，退水速度大大加快，初步达到了预期效果。

2.3 水安全格局得到进一步完善

东营市无内涝城市建设，充分贯彻了“六水共治”新理念。“治污水”，无内涝城市建设与中心城“两河”水环境综合治理有机结合，配套完善截污导污治污设施，实现了排涝能力和水环境质量的双提升。“分雨水”，统筹考虑了雨水的集蓄利用（海绵城市建设）和分流（外洪不进城），在有效处理初雨污染和保障安全的前提下，最大限度集蓄雨水。“纳洪水”，将防灾减灾与资源利用统筹结合，在保障城区安全的前提下，建设纳洪调蓄湿地，充分利用雨洪资源，缓解中心城用水矛盾。“用中水”，改进污水处理工艺，提高污水处理排放标准，配套中水回用管网等设施，提高中水回用率。“节黄水”，通过河湖湿地特别是天鹅湖蓄滞洪工程对雨水进行蓄滞，用于绿化、景观、市政及生态用水，间接置换黄河水。“排涝水”，畅通雨水排放流路，最大程度实现雨水就近入河。

2.4 统筹发展和安全的综合效益明显

在无内涝城市建设中，坚持“五水统筹”（统筹水资源、水环境、水生态、水安全、水文化），建成的天鹅湖蓄滞洪工程，能够收集中心城近1/2规划面积的雨洪水，吸纳降雨量最大、海水顶托最严重期间形成的“涝水”4 000 万m3，解决中心城蓄滞洪能力严重不足问题，从根本上解决城市内涝。同时，在生态安全方面，通过建设湿地，涵养水源，净化水质，有效改善城市环境质量；在水源安全方面，通过雨水资源化利用，保障城市生态和农业用水需求，缓解水资源短缺；在城市未来发展上，突出做好湿地和水的文章，完善配套基础设施，促进湿地文化旅游，成为东营市落实黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的“先手棋”，全力打造黄河三角洲生态保护和高质量发展“先行区”。

3 坚持目标导向，持续发力健全机制

3.1 持续完善城市排水防涝工程体系

一是实施城市无内涝巩固提升工程。在巩固无内涝城市建设成效的基础上，不断拓展城市内涝治理的广度。推动县区（开发区）配套完善排水设施，提高防洪排涝能力。二是不断配套完善排水管网设施。紧跟城市建设发展并适当超前布局配套建设排水管网，逐步消除排水管网空白区，深入推进雨污分流改造。重点实施中心城区、县（区）城建成区、镇街驻地雨污分流改造工程，减少雨季溢流污染，提高雨水排放能力。三是因地制宜推进海绵城市建设。在重点片区建设过程中合理规划城市竖向标高，完善雨水就近入河径流排放廊道；在建筑与小区、城市道路、绿地与广场、水系等规划建设中，推广建设植草沟、雨水花园、下沉式绿地、渗透路面等“绿色排水”设施，促进雨水自然积存、自然渗透、自然净化。

3.2 不断提升城市排水防涝“精细化”管理水平

一是加强日常管理维护。加强城市排水防涝设施的日常巡查、维护、隐患排查，严格执行安全操作技术规程，加强城市河道清疏，增加易淤积管段的清掏频次，汛前全面开展隐患排查治理，落实车库、地下室、下穿通道等地下空间出入口的防倒灌安全措施。二是完善运行管理机制。完善中心城联调联控机制，切实做到“统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效”，做好各类防洪排涝工程设施统一调度。根据气象预警信息，河湖、水库等设施及时腾出蓄滞洪空间。加强监测预警，及时发布预警预报，完善应急抢险物资储备。加大城市防洪排涝宣传教育力度，提高市民防灾避险意识和能力。三是提高专业化和智慧化水平。进一步提高城市排水防涝设施运行维护的专业化水平，加强防汛抢险应急队伍建设，强化应急抢险演练练，不断提高应急处置能力。依托智慧东营建设，实施市智慧化城市管理平台、市智慧水务及县区智慧城市项目，进一步整合各部门防洪排涝管理相关信息，在排水设施关键节点、易涝积水点设置智能化感知终端设备，满足日常管理、预警预报、应急抢险等功能需要。

3.3 提高城市内涝治理的统筹化水平

一是实现与规划管理的统筹结合。加强规划管控，保护河湖湿地等自然调蓄空间，保护城市河湖水系。在城市规划设计和建设管理中，统筹考虑防洪排涝设施布局、调蓄空间、雨水径流等方面要求，配套完善相应防洪排涝设施。二是实现与项目建设的统筹结合。严格把控防洪排涝工程质量，健全完善质量安全管理体系。三是实现与监督执法的统筹结合。严格落实《城镇污水排入排水管网许可管理办法》，严格实施污水排入排水管网许可制度。严查违法违规占用排涝通道等河湖“四乱”问题，充分利用“河长湖长+检察长”依法治理河湖新模式，完善案件线索移送和处理结果反馈、执法协作、联合督促整改、常态化联络四项协作配合机制，做到河湖“四乱”动态清零。