政府房地产市场监管权的行使及其优化思考

文／董永梅 青岛市即墨区房地产业发展服务中心 山东青岛 266200

引言：

市场监管又称政府监管、管制或规制，是行政监管机构对微观经济活动所实施的干预和控制。在经济学上，特指政府对私人经济部门的活动进行的某种限制或规定……从行政法角度看，政府监管一般是指政府行政机构根据法律授权，采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段，对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动。市场监管事权是指法律设定的、政府为履行市场监管事务所享有的权力。在我国，市场监管事权总体上属于行政权的范围，为行政事权的一部分。市场监管事权分配是指市场监管事权在不同层级政府以及政府不同监管部门之间的划分与配置，包括纵向分配和横向分配两个维度。纵向分配是指市场监管事权在不同层级政府之间所进行的分配，横向分配是市场监管事权在一级政府监管部门之间的分配。

1、市场监管的范围及其权力设定

政府的市场监管事务是由市场监管的范围决定的。在市场经济条件下，政府的市场监管源于市场经济的内在需要，是对市场失灵的回应。现代意义上的市场监管，其规范目标是克服市场失灵，实现社会福利的最大化。市场失灵既是政府监管市场的必要条件，也是界定政府市场监管范围的依据。当然，不同的学者对构成政府监管的市场失灵的认识并不完全相同。在我国，随着市场经济体制的建立，市场失灵作为政府实施市场监管的必要前提成为理论共识，而且，理论上对市场失灵及其政府监管范围的界定基本上也多采域外学者的通说。但在实践中，市场监管的范围和边界还缺少清晰的划分，市场监管权力的配置还没有完全走出传统体制的樊篱。计划体制下，从事生产经营的主体都是国家投资设立的企业; 从要素资源到日用消费品全部由政府控制，按计划配置; 企业必须按政府下达的生产计划组织生产，所有产品都必须按政府的指令进行再分配。政府是所有经济活动的组织者、控制者和监管者。因此，在政企关系上，所有的经济权力全部集中于政府，政企不分、政资不分、政事不分、管监不分，政府对企业的权力没有边界。在政府内部，整个经济管理采中央集权制，经济权力高度集中于中央政府。地方政府没有独立的行政主体地位和专属于自己的经济管理事权，只能依中央政府的政令行事，且一般只行使经济管理方面的具体事权，有关经济计划的制定权和资源分配权全部由中央政府垄断。

2、从我国住房改革谈起

中国的房改始于20世纪末。一场席卷全国的改革，使我国房地产市场发生了巨大的变化，老百姓的生活环境得到了极大的改善，社会住房成为时代的提醒，住房全面商品化应运而生。近年来，房地产市场一直是人们饭后的热门话题，也是社会普遍关注的焦点。一方面，住房与人们的生活息息相关，关系到每个家庭的生活质量。另一方面，房地产市场已经成为我国的支柱产业，影响巨大。面对高企的房价，国家出台了一系列的买入，信贷和限价政策，在取得一定成效的同时，也引发了不少问题。这说明我国房地产市场不够成熟和完善，政府监管仍然缺乏。 近两年来，席卷全球的新型冠肺炎疫情对我国经济增长造成了更大的阻碍，房地产业正处于关键的调整期。

3、房地产市场监管的不足

明确政府市场监管的责任，必须处理好市场与政府的关系。凡是市场可以解决的问题，都应透过市场本身的规管解决，政府不应干预。面对市场存在的问题，政府应该管理什么，不应该管理什么，以及如何处理这些问题，都必须明确。 如果这些问题得不到妥善处理，政府的市场监管就会出现偏差。这将导致政府与市场关系的恶化，甚至导致市场运行的彻底失灵。在实践中，地方政府对房地产市场的监管普遍存在三个问题，即监管的错位，越位和缺位。

3.1 房地产市场监管的错位

市场监管的错位体现在一些政府官员在行使监管权的过程中，滥用权力以谋求政治上的成功。最常见的形式是一些政府官员寻租和“地王”现象。 根据房地产流通时间序列的不同，中国房地产市场可分为一级市场，二级市场和三级市场。一级市场又称土地市场，是指国家土地管理机构兼具土地所有者和土地管理者双重身份，作为市场主体将土地使用权转让给土地使用者的市场。一级市场最明显的特征是主体身份的二重性，资源的计划性，市场的垄断性和产权变动的单向效应。在整个一级市场中，政府占据绝对主导地位，土地用户参与市场竞争的前提是必须受到出让价格的限制和约束。众所周知，房地产市场是土地市场的下游，受土地市场价格的影响很大。显然，各级地方政府也意识到了这一点，对重要的额外土地供给一直都有严格的控制。

3.2 房地产市场监管的越位

在市场经济条件下，为了更好地理解政府的职能，必须明确政府与市场的关系和界限。北京大学经济学家张维英教授曾说过：“良好的市场经济是指政府回归政府，市场回归市场。”这是迄迄为止政府与市场关系最清晰的表现。政府在处理与市场的关系时，必须将权力下放给市场，而市场本身能解决的问题，则应交由市场处理。如何充分发挥“无形之手”和“有形之手”的作用，将二者有机结合起来，更好地为市场经济服务，是政府必须解决的难题。但在实践中，个别地方政府并没有充分发挥市场调节机制，中而违中了市场规律，还在干预市场所能解决的问题。对于国家出台的房地产调控政策，如果有利于地方GDP增长，体现政策成果，大多数地方政府都会积极配合。中之，如果触及地方政府权益，影响地方财政收入，多数会被地方政府被动拒绝。了维护自身利益，许多地方政府采取了各种措施来保障房地产市场的运行，如：房地产市场建设，房地产市场建设，房地产市场建设，房地产市场建设，房地产市场建设，房地产市场建设，房地产市场建设等。如购置房屋和安置房屋，并为购置房屋提供补贴。

3.3 房地产市场监管的缺位

房地产市场作为一种特殊的商品市场，是违法行为的多发场所，需要政府通过强制手段进行调控。同时，房地产市场关系到国计民生，其管理体现了政府的公共职能。为了确保中低收入群体有居所，政府长期坚持民生项目。但是，地方政府在执行具体政策时，往往与国家法律，法规和政策文件相矛盾，表现为政府在法定期限内不作为。造成监管缺位的原因是多方面的，其中两个是最重要的。首先，注意力不够。政府相关部门人员由于职业能力和专业水平的限制，或出于自身利益的考虑，对出现的问题显然不够重视。第二，政治现象严重。由于政府机关数量多，分工不明确，部门间信息共享明显缺失，执法过程中相互回避的现象频繁发生 这些问题会严重影响工作效率。

4、政府监管对策与路径选择

4.1 探讨二元体系的市场监管模式

目前，美国是世界上实施双重市场监管模式最成功的国家。美国的经济体制和政治体制都高度发达，采用市场经济体制，赋予地方政府一定程度的自治权。 各级政府在对房地产市场的监督管理中，分工有序，各司其职。其中，联邦政府负责宏观调控政策的发布，实施和监督，住房税的征管由州政府等地方政府进行。 州政府权力充分行使，是住房监管的核心。芝加哥大学教授著名经济学家贝克尔指出，美国房地产业体现了“大市场，小政府”的理念。以美国为代表的双重市场监管模式具有以下特点：

其一，房地产金融系统完善。与世界其他国家不同，美国的住房信贷援助政策具有鲜明的特点，其形式为 ：在各州政府的统一支持下，整个美国的房地产金融市场被分为三个等级——一级市场为各种形式多样的私营金融机构，如商业银行、住房抵押银行、贷款协会等 ；二级市场即证券化市场，主要是联邦住宅贷款抵押公司、州级住房抵押协会、联邦金融抵押协会等金融机构，这类市场最大的特征是集中将抵押贷款证券化 ；三级市场即保险市场，目前在美国房地产金融体系中，保险市场的地位逐年上升，发挥着越来越重要的作用，逐步成为核心成员。

其二，房地产税收政策灵活多样。美国的家庭住房信息系统十分完善，覆盖方方面面，例如家庭成员的姓名、职业、收入及人均住房情况等，这些信息有助于相关机构了解不同群体的住房需求，并采取相应的改进措施，同时也为房地产开发商选择房屋结构及房屋类型提供重要参考。在此基础上，美国各级政府也会根据不同家庭的情况，采取一系列有针对性的税收惠民措施，包括延期缴税、免征税款、减征税款等。

其三，房地产供应呈现多元化。政府将管辖范围内的居民按照收入划分为三个阶层，即高收入阶层、中收入阶层和低收入阶层。对于不同收入人群，住房供应措施差异较大。高收入阶层不需要政府提供支持与帮助，完全依靠市场解决住房问题。中收入阶层无法仅依靠市场解决住房问题，必须借助政府的力量，依靠贴息贷款等。低收入阶层必须借助政府的支持与帮助，如获得只租不售的廉租房，政府象征性地收取部分租金，类似于我国的保障性住房。上述三类群体同时享有一些优惠政策，如贴息贷款、租房补贴等。

4.2 重新界定政府在市场监管中的角色

2003 年以来，面对全国各地房价日益高涨的情况，国家先后启动多轮调控，出台了多项措施，对于稳定房价、抑制炒房起到了积极作用。然而，这仍然没有从根本上解决我国房价增长过快、严重超出居民收入增速的问题。探求原因不难发现，地方政府在市场监管中定位不清晰，没有充分发挥引领、指导、规范与服务的功能。因此，有必要对政府在房地产市场监管过程中的地位、角色与职能作清晰的界定。可以借鉴美国的做法，全方位构建三位一体的监管体系，经济监管、行政监管与法律监管三者有机协调。具体而言，政府在房地产市场监管中要扮演好以下角色：

其一，有效供给者。国家层面与地方层面，在住房供给角度所行使的职能有所差异。一般而言，国家履行的是宏观调控职能，地方政府的任务更多的是政策细化与微观指导。

其二，风险监管者。地方政府既要加强自身管控，切断与各大地产商的利益链条，避免官商勾结损害人民合法权益，也要加强自身监督管理的职能，对房地产行业的风险提示与预警加以规范，严防房地产泡沫的出现与扩大，真正做好房地产风险的管控。

其三，管理执行者。政府应当抓紧推进政府职能转变，将权力型政府转变成服务型政府，不断改进工作作风，增强服务意识。一方面，坚决执行国家有关规定，净化房地产市场环境，为地产开发商有序竞争提供保障；另一方面，体现全心全意为人民服务宗旨，保障中低收入人群能居有其屋。

其四，体制维护者。地方政府应该坚决贯彻国家的调控政策，结合地方房地产市场的实际情况和问题，积极作为，保证住房保障事业健康有序发展。

4.3 优化政府市场监管职能的内容

为了更好地解决市场监管过程中存在的问题，政府应当着重做好四个方面的工作 ：构建房地产金融监管体系，确保土地合理利用与开发，健全保障性住房监管机制，建立市场监管问责制度。

4.3.1 构建房地产金融监管体系

“房地产问题的本质是金融，无论是开发商建房还是购房者买房，都离不开金融支持”，这已是地方各级金融机构的共识。房地产相关的贷款包括房地产信贷与个人购房按揭贷款。房地产与金融市场这种互利共生的关系在一定程度上增加了金融风险发生的概率。因此，有必要对金融体系加强监督与管理。

4.3.2 确保土地合理利用开发

土地资源作为人们生存与发展的基础，已经被我国宪法、法律纳入保护范围。近年来，城市土地需求量越来越大，而可供开发利用的土地资源却越来越紧张。为了保障土地资源的充分利用，保证政府土地监督与管理职能的充分履行，笔者建议如下：

其一，重新布局城市规划。各级政府应当全面布局城市规划，对于不合理的规划用地，要严厉打击与调整。在摸清供给总量与用地总量的基础上，全面布局城市规划用地。对于北京、上海等一线城市，要采取两个步骤 ：一是适当增加土地供应，尤其是保证住宅用地占比有所提升。二是提高土地利用效率，改变核心城市土地利用率不高的现状。

其二，确保住房用地的供给。关于住房用地供给，主要涉及两类住房。一是保障性住房，对于这一类要优先予以保证，相关部门应予以监督，确保其落实到位。二是商品住房，要严格规范与要求，包括对土地出让价格、土地合同、竞买流程、竞买人资质等进行审查，从而保证土地的招标、拍卖、挂牌和协议交易能够公平、公正、公开地进行。

其三，严格规范土地使用。对于土地管理，必须严格规范、严格管理，严肃查处各类违法、违规使用土地的行为。对于宏观调控的“死角”领域，如学校、军队等，应加大监督与管理力度。

结语：

市场监管权力分配从中央集权走向中央与地方的分权、从行政分权走向法律分权的改革是一个系统工程。首先，市场监管权力纵向分配改革受制于整个行政事权纵向分配改革，如果没有整个行政事权纵向分配的改革，市场监管事权纵向分配的改革难有实质性突破，甚至有可能重回传统的行政分权模式下。其次，纵向分权的改革需要建立与事权、支出责任相适应的财政收入分配制度。市场监管事权下放，也就意味着地方政府会承担更多的财政支出责任。因此，随着监管事权纵向分配的改革，应当改革财政收入分配体制。以支出责任为依据，在中央政府与地方政府之间建立财政收入的合理分配体制。再次，法律分权还涉及央地立法权分配制度的改革。