黄河流域生态保护和高质量发展：过去、现在与未来

董 旭，郭可佳，杨亚丽，魏亚飞

(1.郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450046；2.浙江工商大学 经济学院，浙江 杭州 310018)

黄河是中华民族的母亲河，让黄河成为造福中国人民的幸福河，是事关中华民族永续发展的千秋大计。2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位，推动黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。这一重大国家战略的诞生，标志着黄河流域发展进入新阶段，“黄河大合唱”开启新篇章。

1 黄河流域生态保护和高质量发展的战略演进

1.1 新中国成立之前的黄河治理简史

“黄河宁，天下平。”千百年来，历代王朝都把治理黄河视为维护政权稳定和促进生产发展的重要任务，从大禹治水到明代潘季驯“束水攻沙”，从汉武帝“瓠子堵口”到清康熙帝把“河务、漕运”刻在宫廷的柱子上，历代中国人民采取了各种各样的治河方略和手段[1]。然而，由于生产力水平落后和社会制度不完善，加上认识不足，导致人为破坏不断，黄河流域的保护和治理始终未能收到理想的效果。

20世纪初，孙中山先生在规划“中华民国”发展蓝图时，曾于《建国大纲》中提出“引江济河”的构想。“引江济河”就是引长江水补充黄河，以期冲刷黄河泥沙，减轻河道淤积。在积贫积弱的旧中国，这一构想自然难以实现。1938年，为阻止侵华日军西进，国民党政府扒开黄河郑州花园口大堤，致使44个县市受灾长达8年之久。保护和治理黄河，推动黄河流域发展的千古难题交到了中国共产党手中。1946年2月，中国共产党晋冀鲁豫边区政府成立冀鲁豫解放区治河委员会(后改名冀鲁豫黄河水利委员会，现水利部黄河水利委员会的前身)，这是中国共产党领导的第一个人民治理黄河机构，翻开了人民治黄的新篇章。

1.2 新中国成立以来黄河流域生态保护和治理开发的实践进程

新中国成立后，党和国家依然高度重视黄河流域的保护、治理和开发工作，对黄河流域保护和治理大致分为以下三个阶段[2]：

第一阶段：流域洪涝灾害综合治理阶段(新中国成立至20世纪90年代之前)。鉴于黄河水患问题的严重性和紧迫性，这一时期工作的重点是治水防灾、保障生产。1949年11月召开的第一次全国水利会议提出水利建设的基本方针是：“防止水患，兴修水利，以达到大量发展生产的目的。”1950年，黄河水利委员会根据下游河道特点和堤防工程状况，实施了以“宽河固堤”为核心的一系列治水防灾措施。20世纪80年代，黄河中游水土保持委员会重建，提出“以小流域为单元，综合治理”的思路。

第二阶段：环境污染及水土流失治理阶段(20世纪90年代至党的十八大之前)。随着工业化进程加快，黄河流域工业污染和生态破坏日趋加剧，基于对生态承载力与人类经济社会活动关系的认识，“维护黄河健康生命”的治黄理念被提出，流域污染防治工作从工业领域为主向全流域和城市污染综合治理转变。水土流失(尤其是中游黄土高原)问题是这一时期黄河流域保护和治理工作的另一个重点。1990年，国务院批复《黄土高原水土保持专项治理规划》，淤地坝产权制度改革启动；1992年，《黄河流域水土保持规划》作为《全国水土保持规划纲要》的附件发布，黄河流域水土流失治理被纳入国家规划；1997年，党中央提出要“再造一个山川秀美的西北地区”，在黄河流域提出并率先实施“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”政策，黄土高原水土流失防治进入全面加速阶段。针对20世纪90年代出现的黄河断流危机，1998年底国家计委和水利部颁布实施《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，2006年开始实施《黄河水量调度条例》，世界上大江大河实施全流域水资源统一管理与水量统一调度的先河就此开启。

第三阶段：流域生态文明整体推进阶段(党的十八大至今)。党的十八大以来，国家从生态文明建设全局入手，提出“节水优先、空间平衡、系统治理、两手发力”的综合治水方针，不断深化对黄河流域生态保护和治理开发的总体要求。2014年，国家发改委等部门印发《全国生态环境保护与建设规划(2013—2020年)》，明确了黄河流域生态保护和治理开发的目标任务。同年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，对黄河流域给予了明确定位，“十三五”时期，黄河流域依然是我国生态环境保护和经济社会发展的重点区域。在此期间，习近平总书记多次调研沿黄各省，对黄河流域生态文明建设做出重要指示和要求，并于2019年9月宣布黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略。自黄河流域生态保护和高质量发展座谈会以来，党和国家又多次强调黄河流域生态保护和发展问题。2020年1月，习近平总书记在中央财经委员会第六次重要会议上再次指示，要抓好黄河流域生态保护和高质量发展，解决生态修复、污染治理、水资源集约利用、城市群协同发展、现代产业体系建设、黄河文化的宣传和弘扬等重大问题。2020年5月，李克强总理在第十三届全国人民代表大会第三次会议的《政府工作报告》中提出，要加快编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要。2020年8月，中共中央政治局召开会议，要求沿黄省区和有关部门落实主体责任，加快制定实施具体规划、方案和政策，努力在“十四五”期间取得明显进展。2021年10月，中共中央、国务院正式印发实施《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。

纵观新中国对黄河流域保护、治理和开发的历史进程，黄河流域生态保护和高质量发展问题始终是党和国家关心的重点工作。随着国家重大战略的出台，黄河流域正迎来前所未有的发展机遇。

2 黄河流域生态保护和高质量发展面临的现实问题

尽管新中国成立以来黄河治理取得了巨大成就，流域经济社会发展水平不断提升，但也必须清醒地看到，黄河流域仍然存在一些突出问题。这些问题主要体现在三个层面：生态保护形势严峻、发展不充分不平衡、保护和发展的矛盾。

2.1 黄河流域生态保护形势严峻

2.1.1洪水风险依然是最大威胁

新中国成立以来，得益于黄河水利枢纽和防汛减灾体系的建立，黄河未发生过较大的决堤和伤亡。但从自然本底和治理能力来看，洪水风险依然是黄河流域的最大威胁。自然本底方面，黄河下游“地上悬河”长达800公里，上游宁蒙段淤积形成新悬河，河床平均高出地面4米～6米，近300公里的游荡性河段河势尚未得到完全控制，危及大堤安全。治理能力方面，以小浪底水库、三门峡水库为代表的黄河中下游水利枢纽的调沙调水后续动力不足，水沙调控体系整体合力无法充分发挥，导致黄河洪水预见期短，尤其是生活在黄河下游滩区的近200万群众，仍然受到洪水的潜在威胁[1]。

2.1.2水源约束日益强化

一方面，黄河大部分河道位于干旱半干旱地区，先天因素使得黄河流域水资源总量不足，仅占全国的2.75%，不到长江流域的8%，流域省区人均水资源占有量仅为全国平均水平的62%①。另一方面，黄河流域水资源利用较为粗放，工农业用水效率不高，水资源开发利用率连续多年高于50%②，大大超过国际公认的40%生态警戒线。先天的水源短缺，加上后天的用水低效，导致黄河流域水资源保障形势异常严峻，水资源成为黄河流域生态保护和高质量发展面临的最大刚性约束。

2.1.3生态系统十分脆弱

黄河流域是我国水土流失的主要区域。就水土流失面积而言，黄河流域占全国水土流失总面积的比重高达45%；就水土流失强度而言，黄河流域轻度、中度、严重及以上水土流失面积分别占全国同等强度水土流失面积的45.10%、37.40%、52.63%③。黄河流域也是我国沙漠化问题严重的区域之一。中国的沙漠主要分布在西北地区和东北的部分地区，包括黄河流域的内蒙古、甘肃、青海、宁夏和陕西等省区，其中内蒙古、青海、甘肃3省区荒漠化、沙化面积均位居全国前五，分别占全国荒漠化、沙化土地总面积的38.16%、38.06%④。此外，黄河流域上游局部地区生态系统退化，水源涵养功能下降；下游生态流量偏低，部分地区河口湿地萎缩。

2.1.4环境污染较为严重

工业污染、城市生活垃圾、农业面源污染，加之尾矿库污染，使得黄河流域的污染状况不容乐观。一是水质条件堪忧。在黄河137个水质监测断面中，劣V类水占比8.8%，在国内主要流域中排名第一，也远远高于全国3.0%的平均水平⑤。二是空气质量不高。以空气中细颗粒物(PM2.5)含量为例，不论是从省域、市域还是县域来看，黄河流域省级、地级、县级层面的PM2.5浓度分别为27.77μg/m3、32.58μg/m3、34.50μg/m3，均高于全国平均水平和非黄河流域地区⑥。

2.2 黄河流域发展不平衡不充分的典型特征

2.2.1经济社会发展水平偏低

黄河流域9省区国土面积占全国的37.59%，总人口占全国的30.13%，但经济总量(GDP)仅占全国的24.97%⑦，且近年来在全国经济中的地位明显下降，与长江经济带相比更是差距巨大。2019年，黄河流域9省区人均GDP为58 655元，低于全国平均水平；常住人口城镇化率56.9%，低于全国3.7个百分点。在固定资产投资、地方财政收入、居民人均可支配收入、进出口等主要经济社会指标方面，黄河流域均落后于全国和长江经济带⑧。截至2019年底，黄河流域仍有贫困县198个，占全国的比重高达29.12%[3]。总体来看，黄河流域与发达地区相比，经济社会发展水平差距较大，存在比较严重的“落后病”。

2.2.2产业发展模式比较粗放

当前，黄河流域产业结构仍然处于中低端水平，第一、第二产业比重较高，第三产业发展相对滞后。以资源密集型、劳动密集型为代表的传统产业依然是黄河流域经济发展的主要产业形态，由此造成流域经济发展具有显著的“高能耗、高排污”特征⑨。与此同时，重化工倾向是黄河流域发展模式粗放的一个典型表现，上中游部分省区尤为显著。例如，宁夏回族自治区2018年规模以上工业增加值中能源工业占比高达63.7%，陕西省连续三年能源工业在规模以上工业中的比重上升，兰州、包头、太原、榆林等城市的支柱产业集中于煤炭、冶金和化工等行业[4]。

2.2.3新旧动能转换接续不力

从产业业态来看，自创新驱动发展战略实施以来，长三角、珠三角、京津冀等经济发达地区已基本形成由新兴高科技产业为主要带动的发展模式，走上高质量发展的轨道。而黄河流域仍然以传统产业为主，战略性新兴产业、高技术制造业和服务业等现代产业发展相对滞后，缺乏推动经济高质量发展的新动力。从驱动要素来看，黄河流域经济发展主要依靠资源、劳动力、资本等传统要素驱动，科技、教育、人才等软实力不足，企业创新活力缺乏。根据国家统计局相关数据，黄河流域省区在科技教育支出、专利授权、技术市场交易、企业法人单位、国家重点大学等体现科技创新、人才培养和市场活力的指标上全面落后，培育经济发展新动能面临巨大挑战。

2.2.4基础设施建设相对滞后

由于自然地理条件和经济发展水平的制约，黄河流域基础设施建设相对滞后。首先，黄河流域在高速公路、高铁、移动基站、光纤光缆等基础设施领域建设进度相对较慢，尤其是上中游部分地区。其次，黄河流域存在基础设施“短缺”与“过剩”并存的现象，既有设施利用效率不高[5]。例如在电子商务发展方面，黄河流域省区每百家企业拥有网站数达到全国平均水平的90%以上，但与之相应的电子商务交易额却只占比全国的20%⑩。最后，黄河流域各地区由于现有产业联动不够密切，集聚和集群发展水平较低，导致基础设施配套条件较差，远远落后于国内先进地区。

2.2.5区域内部发展差距较大

黄河流域不同地区的产业结构、产品技术含量、市场规模等差异较大，经济社会活动存在较大的空间偏置，总体呈现“上游落后、中游崛起、下游发达”的阶梯分布形态[6][7]。经济方面，黄河流域GDP、人均GDP、进出口总额、固定资产投资、财政收入和社会消费品零售总额最高的均为下游沿海的山东省，分别是最低省份相应指标的23.96倍、2.14倍、544.95倍、14.81倍、23.13倍、40.61倍。在生活水平与城镇化方面，黄河流域居民人均可支配收入极值比为1.65，标准差则高达3832.55；常住人口城镇化率极值差为1.31个百分点。在社会保障方面，黄河流域上中游地区交通、医疗、教育、养老、社保等基础服务体系不完善，饮水、就业、就医等民生保障能力偏低，下游的社会保障体系则较为完善。

2.3 黄河流域保护和发展之间的矛盾突出

2.3.1生态保护与经济发展之间的矛盾

生态环境脆弱和承载能力有限是黄河流域大部分地区的典型特征，荒漠和沙化面积广、水资源短缺、水土流失严重、河流水质差表现得尤为突出，这些都对黄河流域经济发展构成了较大的资源环境约束[8]。同时，黄河流域分布着众多重要的生态功能区，这些区域与流域内贫困人口聚集区高度重合，也使得经济发展与生态保护之间矛盾重重。

2.3.2环境治理公益性与市场主导趋理性之间的矛盾

推动黄河流域生态保护和高质量发展，需要在产业降耗、水土保持、土壤改良、污染治理等领域下功夫，这些都需要大量的资金投入。中央和地方能够投入的专项财政资金往往不足，市场化的手段又难以解决这类项目的资金需求，从而使得黄河流域推进环境治理和市场供求之间存在突出的矛盾[9]。

2.3.3区域利益保护与区域协调融合之间的矛盾

在生态保护和经济发展方面，不同的省份、城市和县域往往存在本位主义，矛盾冲突广泛存在。以水土资源为例，黄河流域资源性缺水的事实使得人河争水、人河争地的问题突出，上中下游省区由于发展差异较大，利益取向不同，导致协调融合难度较大[10]。

3 以新发展理念指引黄河流域生态保护和高质量发展的未来出路

创新、协调、绿色、开放、共享是新时期指引我国发展全局的基本理念，对突破发展难点、提升发展动能、培育发展优势，有着重大意义[11]。作为一项涉及自然、人文、经济、社会等诸多领域的复杂系统工程，黄河流域生态保护和高质量发展必须在新发展理念的引领下稳步推进。

3.1 坚持绿色发展理念是推动黄河流域生态保护和高质量发展的核心要求

人和自然相互依存、协调共生，敬畏、尊重和保护自然是人类活动的先决条件。目前，黄河流域生态环保面临的形势仍然不容乐观，与广大人民群众对清洁水源、洁净空气、安全食品、优美环境等需求之间的矛盾日益突出，黄河流域发展的第一要务就是加大生态环保的力度。因此，促进黄河流域生态保护与高质量发展，要毫不动摇坚持“生态建设优先、绿色经济发展”的理念，让绿色成为黄河流域经济发展中的主色调。

3.3.1围绕“五水同治”做好“水文章”

水是一种具有战略地位的经济资源和宝贵的自然资源，在黄河流域生态保护和高质量发展过程中具有无可撼动的战略地位[12]。“以水而定、量水而行”是习近平总书记强调保护黄河流域生态和经济发展的关键举措。在绿色发展理念指引下落实黄河流域发展战略，应当首先做好“水文章”，着力从水资源保护、水生态修复、水环境改善、水灾害处理、水监管工程等方面下功夫。

第一，保护水资源。让水资源成为城市经济发展过程中的最硬约束，有效保护并科学利用流域水资源。一是保证流域用水安全可靠，加大对水源地，尤其是乡镇居民饮用水源地的保护。二是细化完善“八七”分水方案、“九九”水量调度方案，稳步推进大中型水库、跨流域调水工程等水利枢纽建设，促进流域水资源合理分配。三是借力现代科学手段，加快节水技术研发，在全社会实施节水行动，推动流域“粗放型”用水向“集约型”用水方式转变，建设节水型社会。四是加快完成黄河流域用水确权任务，尽早建立覆盖全流域的水权交易平台，结合实践设计上下游、地区间用水补偿制度，确保水资源高效流转和有序配置[13][14]。

第二，修复水生态。从上中下游差异出发，分类施策，促进黄河流域水生态修复。一是上游水源涵养功能修复。着重关注三江源地区、祁连山地区、甘南黄河上游水源涵养区等重要区域，并实行退牧还草、封山育林、沼泽保护等生态恢复保护政策，提升水源涵养能力。二是中游水土流失治理。以小流域为单元，实施退耕还林还草、防风固沙等工程，部分地方可推广旱作梯田、淤地坝等工程，形成完善的水土流失综合治理体系[15][16]。三是下游河流生态系统保护。坚持“河流—海洋—陆域”系统保护原则，实施黄河三角洲湿地生态保护工程与河流、湿地、滩区生态补水工程，丰富和提高下游生态多样性。

第三，改善水环境。一是严格治理农业面源污染。开展农业面源污染综合治理示范区建设，严控农药和化肥的使用，加大畜禽养殖污染物排放控制力度。二是严格治理工业污染。强化煤炭、印染、造纸、有色金属等重点行业和企业污染防治，禁止沿河新建高污染排放项目，有序取缔“十小”企业，优化沿黄工业园区布局，推进重污染行业结构调整和企业生态集聚。三是严格治理城镇生活污水排放。加速沿黄城镇垃圾接收、转运及处理设施建设，完善排污体系，提升管网功能。四是严格治理尾矿库污染。实施矿业固废治理工程，逐步推广尾矿废渣和垃圾焚烧飞灰无害化回填井下采空区。

第四，防治水灾害。充分考虑上下游、干支流差异，建立健全黄河流域防洪减灾体系。一是补足黄河上中游地区防洪工程短板。针对黄河宁蒙段新悬河问题，加快相关河段防洪工程建设，推进主要支流重点防洪河段治理。二是提高黄河下游洪水预见期和抵御能力。紧抓水沙治理关键点，细化水沙调控体系，缓解疏通下游泥沙淤积，实行河道及滩区综合调控项目，保障河堤安全。三是完善沿黄城市防洪排涝工程体系，提升城市建成区排水管渠密度，降低城市内涝风险[17]。

第五，强化水监管。一是建立专门的黄河流域水务监管机构。可由水利部牵头，依托黄河水利委员会组建黄河流域水务监督管理局，专门负责监管黄河流域水资源、水生态、水环境保护治理工作。二是强化流域水监管目标责任考核。将水资源保护、水生态恢复、水环境改善和水灾害防治纳入黄河流域地方政府政绩考核体系，严格落实责任追究制度。三是加强水行政立法和执法。根据沿黄省市流域和区域特征，制定具有地方特色的黄河保护和治理法律法规[18]，加强执法队伍建设，提升黄河流域水行政执法能力。

3.1.2加快建设生态文明示范区

生态文明建设是我国“五位一体”现代化建设总体布局的重要环节。在黄河流域建设生态文明示范区是全面践行绿色发展理念的要求，有助于提升流域生态文明水平。

第一，严守主体功能区制度。一是坚持主体功能区分类开发理念。按照区分主体功能的要求，对黄河流域的禁止开发、限制开发、重点开发和优化开发等区域施以各有侧重的生态开发政策，约束限制开发区域的工业开发力度；严格划分黄河流域的生态、城市和农业空间，重点在生态空间推进流域环境保护。二是制定负面清单管控制度。明确黄河流域环境所能容纳污染物的最大负荷值，在重点生态功能区尽快制定产业准入负面清单，进一步加大对设定黄河流域限制和禁止开发的河道及岸线的日常监管强度。

第二，探索流域生态文明建设的“黄河经验”。依托已设立的生态文明示范县(市、区、旗)开展先行先试，总结生态文明建设经验模式。着重在三江源、祁连山、甘南等地推动生态保护试点先行工作，总结归纳流域修复生态和涵养水源经验；黄土高原地区要重点开展水土保持和治理试点先行工作，总结防风固沙和水土保持的经验；黄河下游滩区要重点开展河道清理、淤泥疏浚和“四乱”整改工作，找到滩区综合整治的最佳方案；河口三角洲地区要重点开展湿地保护试点的先行工作，探索大河三角洲治理保护的新思路。

3.1.3建立完善的流域生态补偿机制

黄河流域横亘东中西部，上中下游地区出于自身利益的考虑而不顾及其他地区的生态环境，为此应建立流域生态补偿机制，协调多方利益、保护区域生态环境。建设和完善黄河流域生态补偿机制须从做示范、稳投入、创模式这三个突破口推进。

第一，加快流域生态补偿示范区建设。推动黄河流域生态补偿试点示范区建设，统筹规划不同类型补偿资金，深度探寻分类、分级的补偿办法。划定并严格遵守生态补偿红线，制定出台相关生态保护补偿政策和行动方案。完善黄河流域各种类型禁止开发区域的生态补偿政策，在政策制定过程中充分考虑不同禁止开发区域的功能与自身特性。

第二，完善生态补偿的稳定投入机制。借助市场募集、财税分享、转移支付等方式拓展筹集资金的渠道，提高沿黄各省区保护流域自然环境的能动性。建立生态补偿资金分配与生态保护效果相匹配的激励机制，加大生态补偿资金使用的日常监管力度，扩大使用规范。

第三，探索推广市场化的横向补偿机制。按照“谁受益谁补偿”的原则，严格实施在中央财政支持下，以地方补偿为主的市场化、多元化的黄河流域横向生态补偿机制。支持黄河流域获益地区与受创地区、流域下游与上游之间利用财政补偿、定向合作、产业对接等形式建立横向补偿机制。

3.1.4打造绿色低碳循环发展的现代经济体系

在绿色发展理念指引下，实现黄河流域高质量发展目标，应从源头上完成经济的绿色转型，降低资源消耗，控制污染物排放，建构绿色生态低碳循环的经济社会发展体系[19]。一是促进黄河流域能源消费与生产方式技术革命，建立安全可靠、有效、洁净、低碳的能源系统，发展壮大节能环保、清洁能源等产业，并培育形成更多符合绿色发展理念的市场主体和经济增长点。二是在全流域开展资源全面节约和循环利用活动，集约利用一切可以利用的自然资源，提倡适宜、节约、低碳绿色的生活，将绿色可持续消费作为黄河流域全体人民的责任。三是积极探索开展绿色信托、绿色债券、绿色保险等绿色金融模式，以促进各地方金融更好地服务于流域内产业经济的绿色化转型。

3.2 坚持创新发展理念是推动黄河流域生态保护和高质量发展的根本动力

当前，黄河流域生态环境治理还存在思维上的桎梏、技术上的难题，高质量发展面临规模不大、结构不优、动力不足等困境。推进黄河流域生态保护和高质量发展战略实施须探究黄河治理新方法、生态保护新模式、经济发展新思路、管理调度新机制，所有这些都离不开创新这一根本动力。

3.2.1创新空间发展新格局

黄河流域应在实现主体功能区体系的基础上，充分发挥各区域的比较优势，通过创新形成新的空间发展格局。一是明确黄河流域战略的空间范围。虽然《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中明确规划范围为黄河干支流九省区相关的县级行政区，但就实证性的学术研究而言并不具有较强的操作性，多数学者认为应在自然地理的基础上考虑行政区划的完整性和关联性，从地级层面划定黄河流域战略的空间范围[3][7][20][21]。二是形成黄河流域空间发展新态势。根据主体功能定位和区域比较优势的不同，黄河流域可谋划构建“两带、三区、五群、多点”的新空间发展格局。“两带”分别是陆桥通道绿色发展带和黄河干流生态经济带，前者以绿色转型发展为主要目标，后者主要推进生态保护，适度发展产业经济。“三区”即黄河上游水源涵养区、黄河中游水土保持区和黄河下游防洪保护区，主要定位于生态保护。“五群”是推进区域五大国家级城市群建设，筑造黄河流域的核心增长点。“多点”即增强黄河流域五大城市群之外城市的支撑优势，建设一批区域性重点城市。

3.2.2着力提高科技创新水平

黄河流域与长江经济带、国内发达地区相比，在科技创新方面存在巨大差距。推动黄河流域创新发展，要不断提高研发投入强度，发挥山东半岛、河南郑洛新、甘肃兰白等国家自主创新示范区的引领作用，搭建多种类型的创新平台，健全创新激励政策，吸引高端人才和创新资源在流域内集聚，激发企业创新活力，尽可能在黄河流域建设更多的国家级实验室、检验检测科技中心、工程技术研究中心等创新研发平台，推动流域内整体创新与科技水平提升，让新思想与新技术在交流碰撞中结出硕果。

3.2.3创新驱动产业转型升级

一是构建以市场为导向的绿色技术创新体系，积极推动石油化工、煤炭、冶金、建材等传统高能耗、高污染产业绿色转型，加快产能转换，淘汰劣势技术装备。二是在现有产业基础上，促进各类生产要素流向不同开发区和产业园区，建设一批具有显著优势的竞争性集群与配套产业基地。三是培育创新型产业集群。国家科学技术部认定的三批创新型产业集群中，黄河流域仅有7个入选，且主要分布于流域下游的山东省。黄河上中游地区亟须通过培育创新型产业集群带动产业转型升级，打造经济发展新引擎。

3.3 坚持协调发展理念是推动黄河流域生态保护和高质量发展的关键手段

我国经济社会发展的不协调性，在经济建设、生态文明及城乡等领域尤为明显。解决这个问题，必须从全局出发，统筹协调，重视发展的整体效能。黄河流域生态保护和高质量发展是一项涵盖多领域、多区域、多部门的复杂工程，只有加强全领域、多层面的深度合作，才能收到最大成效。

3.3.1协同推进生态保护

一是治理协同。发挥水利、工业、农业农村等部门之间联动协调效应，明确各级行政部门权责范围，从治理架构上形成职责清晰、分工合理、协同联动的黄河治理格局[22]。二是区域协同。黄河上游区域主要负责提升水源涵养功能，中游区域主要负责水保工程和污染防治，下游区域主要负责防洪减灾与河流生态修复，上中下游应密切联系，协同配合。三是产业协同。按照“六宜”原则，综合考虑黄河流域生态环境的脆弱性，各地区应加快发展生态旅游、生态农业、绿色工业，促进产业生态化与生态产业化融合。

3.3.2协同构建综合立体交通体系

一是围绕重要节点城市，加快铁路建设步伐，弥补黄河通航能力的不足，形成与黄河功能互补、衔接顺畅的铁路大通道。二是加快建设高等级、广覆盖的现代化公路网，尤其是黄河上游的落后省区。三是统筹航空基础设施建设，推动流域内航空运输网点上新扩容，提升通用航空便捷性。四是合理布局油气电管网，加快黄河中下游油气电输送和存储配套设施建设。

3.3.3共促城市群协同发展

一是加快形成黄河流域“5+2”城市群协同发展格局。在五个国家级城市群建设的基础上，加快宁夏沿黄城市群、山西中部两个区域性城市群建设，推动城市群之间和城市群内部的协调联动和一体化发展。二是发挥中心城市的带动作用。增强青岛、济南、郑州、西安、兰州等大城市的引领作用，重点推进郑州、西安国家中心城市建设，打造黄河流域高质量发展的样板城市。三是加快布局地区中心城市。鼓励产业园区向具备较强发展潜力和资源环境承载能力的区域性中心城市布局，增强对周边乡镇和农村的服务带动作用。四是建设新型城市。将生态文明理念融入城市建设与发展全过程，全面打造绿色海绵城市；深度拓展、统筹运用现代信息技术，即物联网、云计算等，推进智慧城市建设；借助独有的文化积淀，创建城市的人文品牌。

3.3.4创新协调发展的体制机制

一是构建完善的联合协商机制，扎实推进交流平台建设，促进沿黄各省区市交流、协调。二是促进区域互动合作机制创新，努力构建跨区域的行业协会、联合商会、市场中介组织，扶持企业发展市场导向性产业联盟、人才联盟和技术联盟。三是加快建设流域市场一体化体系，清除妨碍生产要素合理流动的体制机制；统一市场准入标准和条件，设立全流域公正公开的市场准则，逐渐缩小并根除区域运输服务标准差距。四是完善公共领域协调机制建设，加强沿黄各省区在公共文化、教育科技、社会保障等方面的联动合作。

3.4 坚持开放发展理念是推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要保障

实践一再证明，经济要发展壮大，文明要持续进步，必须开放包容。黄河流域大部分地区身居欧亚大陆腹地，加上开放政策实施较晚，导致当前开放程度及经济发展水平较低。推进黄河流域生态保护，需要流域各地区做好本职工作，更需要各地区之间开放包容、取长补短、通力合作。以流域生态补偿为例，只有各地区保持开放包容的心态，才能摒弃本位主义和地方保护主义，构建符合全流域共同利益的生态补偿机制。

3.4.1加强与长江经济带的开放融合

长江经济带作为近年来我国区域发展战略的标杆，与黄河流域生态保护和高质量发展战略具有一定的相似性，二者涵盖区域范围较大，具备相互开放融合的条件。黄河流域与长江经济带相比，在诸多方面都存在不小差距，更加需要加强与长江经济带的融合。鼓励黄河流域的城市和地区向长江经济带发达城市和地区学习并展开深度合作，在园区共建、产业孵化、产业转移等方面互补协作，构建“河江联动”新格局[23]。

3.4.2融入“一带一路”建设

黄河流域内很多地区是“一带一路”建设的重点区域和节点城市，因此在经济发展过程中要更好地利用“一带一路”建设机遇，强化“中欧班列”“空中丝绸之路”等经济走廊建设。推动具有条件的地区或城市加入安全智能贸易航线试点计划，扩大黄河流域具有优势和特色的工农业产品和高技术产品向西出口，扩大来自周边沿线国家的煤炭、原油、矿产等能源与资源进口。

3.4.3推动特殊区域开放发展

一是建设好自由贸易区。截止到2020年9月，国务院共批准设立了21个自由贸易区，其中陕西、河南、四川、山东均获批，借力黄河流域自由贸易区平台，渗入到全球生产价值链的分工体系。二是成立跨境经济合作区。重点在甘肃、内蒙古等边境地区和流域内部省际毗邻地区设立跨境经济与旅游合作区，促进跨境经济贸易合作与开放发展。三是扩大综合保税区。根据开放发展目标和项目要求，把黄河流域符合条件的海关特殊监管区重组为综合保税区，全面实现黄河区域的通关一体化。

3.5 坚持共享发展理念是推动黄河流域生态保护和高质量发展的最终归宿

古语云：“不患寡而患不均。”推动黄河流域生态保护和高质量发展，就是要在坚守生态环境保护底线的前提下解决流域经济社会发展中不充分不平衡问题。把黄河变成增进民生福祉的幸福河不仅是共享发展理念的内在要求，也是战略实施的最终目的。

3.5.1推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

黄河流域是我国贫困人口的集中区域之一，贯彻落实共享发展理念，必须彻底解决贫困问题。以推进六盘山区、太行山区、四川藏区等流域内集中连片特困地区脱贫攻坚为重点，创新特色产业、教育培训、异地搬迁、生态保护、基础设施建设等脱贫模式。强化跨区域的扶贫协同合作，鼓励黄河下游经济条件较好的企业和省市对口帮扶中上游贫困地区，缩小流域内部居民收入水平、经济发展水平的差异。此外，消除绝对贫困之后，还应采取措施预防贫困人口返贫，确保相对贫困在可控范围之内，与乡村振兴战略有效衔接。

3.5.2大力保护、传承和弘扬黄河文化

华夏文明起源于黄河流域，黄河文化承载着中华民族的“根”与“魂”[24][25]。一要摸清家底。全面了解黄河文化的类型、特点、分布、意义，在此基础上实施分类、分区保护，紧守老祖宗留下的珍贵财富。二要整合文化资源。不断从黄河文化中汲取营养，将厚重悠久的文化转化为产业优势，将黄河文化融入现代要素中，设计具有历史积淀和时代氛围的文化产品，发展壮大黄河文化产业，打响黄河文化品牌。三要加快黄河文化载体建设。重点推进博物馆、主题公园、讲堂等实物载体建设，使其成为传播、弘扬黄河文化的主阵地。四要提高黄河文化的教育宣传力度。在中小学、大学广泛开设有关黄河文化的必修或选修课程，从小抓起，让黄河文化深入每个公民心中。五要深层次探索黄河文化的当代价值。将传统黄河文化与习近平新时代中国特色社会主义思想相结合，讲好“黄河故事”，通过各类媒体在国内、国外广泛弘扬和传播。

3.5.3促进基本公共服务均等化

黄河流域基本公共服务面临的突出问题是城乡和区域分配不均衡，有相当一部分人群无法共享发展成果。要在基本公共服务领域下大力气，重点推动农业转移人口市民化，逐步实现公共服务供给方式多元化，大力改善农村地区和贫困地区公共服务条件，促进黄河流域城乡和区域间公共服务项目和标准有机衔接。

注 释：

①根据水利部《2019年中国水资源公报》计算整理。需要说明的是，该数值基于黄河流域9省区计算得到，如果剔除黄河源头的青海省和流域面积占比微弱的四川省，这一比例仅有25.31%。

②根据《中国统计年鉴2020》和水利部《2019年中国水资源公报》计算整理。流域水资源开发利用率=流域用水总量/流域水资源总量×100%。

③根据《中国水土保持公报(2019年)》计算整理。

④根据《第四次中国荒漠化和沙化状况公报》计算整理。

⑤数据来源于生态环境部《2019年中国生态环境状况公报》

⑥根据加拿大达尔豪斯大学大气成分分析组(ACAG)全球PM2.5数据计算整理。

⑦2019年数据，根据《中国统计年鉴2020》计算整理。

⑧相关数据根据《中国统计年鉴2020》计算整理。

⑨根据《中国统计年鉴2020》相关数据计算，黄河流域省区除单位GDP废水排放量略低于全国平均水平外，单位GDP能耗、电耗和其他污染物排放均远远高于全国平均水平。

⑩ 根据《中国统计年鉴2020》计算整理。