通用航空产业政策的省级比较及其对江西的启示

黄 蕾，吴欣辰，钟质文

(南昌航空大学 经济管理学院，江西 南昌 330063)

1 引 言

通用航空产业(简称通航产业)是以通用航空运输的飞行活动为核心内容，并涉及通用航空器开发生产、市场经营、综合保障服务和延伸业务等全产业链的战略性新兴产业体系，目前涉及医药、娱乐、旅游、农业等众多产业，且其应用范畴也正在逐渐拓展①。在国家战略驱动下，我国通航产业不断取得新进展，已经驶入发展快车道。如表1所示，近十一年间中国的通用航空企业总量明显上升，机队规模也持续扩大，飞机利用效率逐渐提高，展现出良好的发展潜力。与《通用航空“十三五”发展规划》所提目标相比，2020年距离拥有500个通航机场、5000架通用航空器、约7000名飞行员、年飞行时数达到200万小时等目标还存在较大差距，反映了通航产业受环境影响大，需要在省级政府的支持下动员更多的社会力量投入相关产业。

表1 2010—2020年中国通用航空主要指标统计

以2010年中央军委颁发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》为分水岭，中国通航产业逐渐受到政府的高度重视，按照战略部署、条件建设、重点发力三个阶段相继出台了系列政策。2010年首次将发展通用航空作为国家六大系统战略任务之一，并明确了由干支线客机与通用航空器所组成的航空产业作为发展战略性新兴产业的重点；2016年更系统地明确了通航产业发展的基本原则和主要发展任务，包括推进体制机制改革、夯实基本保障水平、提高行业发展管理水平等重点任务；2017年更加细化通航产业发展的衡量指标体系，期待通航产业成为地方经济社会发展的新增长极和行业转型提升的新引擎。经过近十年的持续发展，通航产业取得了突破性的规模扩大与应用领域拓展。

梳理中国通航产业近10年的发展历程，通航产业发展与政策指引关系密切。由于区域性的空域管制、技术壁垒、产业集聚等因素，通航产业发展存在典型的区域性现象，各省市出台的相关政策也反映出各地发展通航产业的目标各有侧重，但实际的政策实施效果差异较大。江西省是较早启动通航产业发展的省份，其凭借较为宽松的政策环境培育了南昌航空城等数个航空产业园区，并吸引了北京航空航天大学江西研究院落地，为产业创新发展带来了丰富的技术与人才资源，但江西省通航产业距离做大做强还有较远距离，尤其是政策体系尚未成熟，对通航的支撑还有较大的差距。为此，从产业政策的视角出发，选择黑龙江省和四川省作为目标省份，探究起步较早的江西省通航产业发展存在的问题，从政策视角给出对策建议。

2 文献综述

通航产业最大的特点就是尽管以飞机设计制造为核心，但由此延展的产业链条和行业系统却非常丰富，其延伸业务领域和综合经营体系也有着巨大的发展空间[1]，并因其信息融合技术范围广、业务领域综合性强、关联行业企业众多、拉动效应大等得天独厚的资源优势，为中国地方经济发展及其结构转变提出了崭新的发展思路与途径[2]。但中国的通航产业发展和发达国家相比仍具有很大差异，因此顾敬慧等[3]学者从产业发展本身切入分析，通过产品调研后指出我国目前通航产业发展模式简单、生产成本较高、受环境影响大；高启明[4]则就中国通航产业发展动力产生机理的缺失问题进行探析，同时还指出市场的大规模变化比如有效需求不足等也影响着中国通航产业体系的构建。

当前研究主要总结了中国通航产业发展的三类模式。一是将通航产业建设和本地产业发展紧密结合，在沈阳、成都等中国传统航空工业省份、具备一定飞机生产基础的区域，典型的做法是借助本地产业基础布局航空制造企业产业基地，从而形成集制造、维修、应用等多维一体的航空工业聚集区，但这种发展模式要求较高的科技水平、资本投入量以及对产业基础设施具有较高的要求。二是在交通运输发达且对通用飞机需求量较大的区域，需要依托自身资源特点并围绕机场布局进行高度专业化的发展。典型地区如产业基础相对薄弱的江西，该地通过建设产业基地和主打低空无人机产品来提升自身竞争力；而广东珠海则充分运用机场布局和地理优势，举办航空展览吸引国际投资落地[5]。三是部分区域的通航产业独立于本地工业体系，在这种模式下发展的通航产业往往缺乏内部协调和统筹管理，在一定程度上造成盲目跟风建设、资源配置浪费的后果[6]。

作为典型的国家战略性新兴产业，通航产业具有一定的准公共物品特性，难以仅仅依靠市场机制就能调节维持好产业秩序，政府的引导与政策的规制既是动力也是约束，在国家与省级区域层面均表现出不同的政策重点。李瑞[7]针对我国国家层面的通航产业相关政策展开分析，认为我国通用航空政策工具的数量结构失衡，处于价值链高位的研发、营销等环节的政策供给比重过低，可见我国通航产业政策的出台仍处于起步摸索阶段。从区域层面来看，陕西作为我国航空工业发展较好的省份，通过试点基地建设、积极承办展会、组织行业协会、成立地方通用航空集团等措施支持通航产业发展[8]；四川省连续将航空研发编入全省发展规划，并且逐步在低空旅游与通用机场方面进行布局，构建积极良好的产业发展环境[9]；受益于我国对通航产业的重点规划、低空空域改革试点以及振兴东北老工业基地的一系列政策，通航产业逐渐发展成为辽宁省实现经济增长、创新能力提升与进一步对外开放的关键路径[10]。政策无疑是地方发展通航产业的重要牵引，但在产业的成长过程中，各地的效果还有较大差距。

航空产业在“十三五”期间正式被江西省列入产业高质量跨越式发展规划中的关键千亿级产业，且在持续深化低空空域开放的环境下，通航产业在江西的发展前景可观，但通航产业涉及产业链广，江西的通航产业发展还存在政策缺乏整体性、政策之间衔接性差、可操作性差等问题[11]。为此，选择通航产业发展较好的黑龙江和四川作为比较省份，从政策引导产业发展的角度出发，运用内容分析法对国家、黑龙江、四川与江西的通航产业政策进行对比分析，利用ROST-CM文本内容挖掘软件对国家政策及三省的政策进行高频词分析并构建社会语义网络图，为江西省通航产业发展提供理论借鉴。

3 研究方法

社会网络分析作为一种质性研究方法，是分析和可视化相互关联的行动者网络的有效工具，在社会学、心理学及相关科学中已得到了较为成熟的应用，在预测和解释社会过程的结构维度方面尤其适用，其核心假设是相互依存关系对于解释个人或集体的行为至关重要。由于使用自然语言无法很好地描述结构概念，社会网络领域的科学家从图论中借用大量专门术语和符号，将社会关系表示为由一组实体(顶点或节点)和一组表示关系的实体对(边)这两个元素组成的关系结构图形[13]。社会网络分析中以捕捉一个顶点比另一个顶点占据更中心位置程度的指数作为描述性指数，其中以Freeman[14]所提出的中心性指数使用最为广泛。该方法在政策分析中得到了广泛的应用，袁潮清和朱玉欣[15]、张超和官建成[16]均采用社会网络分析方法，对政策进行热点词提取与可视化分析，并揭示了政策关注点的时间演化过程；吴卫红等[17]采用社会网络分析对制造业创新政策颁发部门之间的互动关系进行了可视化，王长征等[18]则利用该方法探究了这种协作关系的时间演进特征。

为更加科学合理地对比国家层面和省级层面通用航空产业政策的属性与结构特征，采取了以下研究方法：在政策属性对比上，进行政策数量比较的同时进行政策文种比较，并对区域间政府监管力度进行差异对比。在政策结构对比上，综合运用社会网络分析方法与主题词分析方法解析通用航空产业政策。社会网络分析作为一种质性分析方法，一方面可以清晰描述部门联合发文情况以及区域间政府部门合作发文情况，另一方面可以利用其分词功能将非结构化的政策文本进行语义关联，进而识别政策关注点的区域差异。研究的关键过程包括文本数据获取、政策属性比较分析以及政策结构比较分析。

4 政策文本分析

4.1 数据收集与处理

研究采用的通用航空产业有关政策及法规文件均来自中国民用航空局网站、中国政府网、各省的政府门户网站和北大法宝数据库等，搜索范围涵盖中央及各省市。为确保政策的全面性和资料来源真实性，在收集政策时遵循如下原则：(1)标题中含有“通用航空”关键词；(2)政策标题中虽不包括“通用航空”关键词，但政策内涵仍与通用航空紧密相关；(3)政策的类别主要为法律法规、发展战略、计划、工作纲要、指导意见、政策指南、行动计划、方案、通知、公告、措施、规定等，但新闻报道、工作总结报告和重要会议记录等文件不纳入研究范围；(4)政策现行有效。

根据以上规则，检索和筛选后得出2010—2021年中央层级政府和各省出台的约170项政策。在此基础上人工剔除不相关政策文本，最终得到138份通用航空产业政策文件，其中国家政策、江西省、黑龙江省和四川省政策文件数量分别是52份、12份、7份和9份。在初步整理的基础上，分别将以上四类政策文件转换为.txt格式的文件，便于利用ROST-CM进行分析。

利用ROST-CM对政策文本内容进行分词处理，进一步对语义相同的词进行人工合并，对不相关词语进行人工审核删除。在分词处理的基础上生成高频词列表，并进一步对近义词进行人工整合，最终构成社会语义网络图。

4.2 高频特征词分析

词频分析是指通过从系统的默认词表和用户自定义词表提取文本中的核心词汇，从而对核心词汇的频数进行统计分析。利用ROST词频分析功能对国家层面政策、江西省政策、黑龙江省政策以及四川省政策进行分析，选取排名前30的特征词进行展示(见表2)，可见国家层面、江西、黑龙江以及四川的通用航空政策在高频特征词中存在明显差异。

国家层面政策侧重通用航空产业的宏观发展建设，频繁使用“发展”“服务”“建设”等动词以及“航空”“机场”等名词，并且重点给予通航产业技术支持与保障，将“航空器”“技术”“运输”等作为通航产业发展的重点问题。“创新”也成为通航企业的发展目标，反映了通航产业顺应市场需求变化、及时创新的发展观念。

与国家政策相比，各省不仅关注通航企业的发展，通航机场的建设等，而且政策更加微观、具体与可操作，因产业基础、消费市场等方面的不同而存在政策关注点差异。江西省较关注通航企业、技术创新、直升机、航空运动产业发展以及航空人才培养；黑龙江省和四川省则更加关注机场建设、航空器制造、飞行时间、应急救援等，并且突出对通航产业发展的重视，其中四川省着重强调低空旅游、开放空域、无人机等体系发展。

表2 国家政策、江西省政策、四川省政策和黑龙江省政策高频词统计

4.3 社会语义网络分析

语义网络分析方法主要是通过提取待析文本内容中的高频特征，再利用共现矩阵形成网络结构图，通过语义网络分析图可以直观表达各个特征词间的联系程度[12]，图1显示了近十年国家层面、江西省、黑龙江省和四川省所出台通航政策的语义网络。

4.3.1政策共同点分析

省级政策与国家层面政策交融互通，各省均对国家政策进行了有效落实。一是注重产业发展建设，把扩大市场规模、机队规模等方面作为政策重点。二是注重技术与服务升级，技术、运输、物流、交通等词语频繁出现。三是保障措施逐渐完善，通航产业发展所涉及的主体具有复杂性，政策文本中频繁出现“主体合作”，还强调基础设施建设、资金支持、政策引导等。四是对通航产业的发展导向侧重于信息化、数字化和专业化，同时较为关注通航制造与服务发展。五是强调通航产业的区域化发展，在因地制宜发展、构建区域优势、发挥区域特色等方面均有提及。

4.3.2政策差异分析

由于各省的通航产业基础不同，通航产业发展水平间的省际差异也造成了各省政策的差异性。在国家政策的宏观指导下，黑龙江和四川省在通航整机制造的基础上大力发展运输服务、低空旅游、航空应急救援等通航应用，积极推进通用航空公共服务与通航新型消费，江西省则更加注重通航产业企业的集聚与创新发展，产业发展规划还未成熟。

图1 通航政策社会网络图

国家层面政策的社会语义网络的关键词之间以单向关联为主，网络中心紧紧围绕“发展”“航空”“服务”“技术”等关键词，政策内容不仅强调航空器的研发制造，而且“交通”“服务”等高频词的出现表明国家注重开发通用航空的新功能。“机场”“航空器”“规定”等中心词和外围次级词之间的关联度更加密切，政府规制更加体系化和科学化，政策内涵更加精细多元化。

江西省政策的社会语义网络呈包围式，通航政策趋向多元化、多样性发展，“企业”“服务”“创新”“项目”等高频词占比较多，紧紧围绕通航企业这一产业主体，在通航制造、研发等方面兼顾运营、运输服务、人才培养方面的扶持，形成通航发展规划及规范布局，进一步扩宽通航在旅游、运动等领域的服务范围。

黑龙江省政策的社会语义网络呈小团体和发散状，“发展”“建设”“制造”“企业”等高频词占比较大。该省政府突出体现了对通航产业生产力和技术发展的高度重视，以及确立黑龙江通用航空器、发动机、核心部件制造第一梯队和通航运营大省地位的战略目标，在传统航空大省的工业优势基础上助力通航企业的发展建设。

四川省政策的社会语义网络呈现出围绕通航产业建设的多个小团体形式，“航空”“建设”“发展”“服务”“机场”等高频词占比较大，外围关键词则体现出应急救援、低空旅游等通航服务业的支撑作用，并且注重加快机场建设与飞行时间的增加，强调规划性及产业制造和布局。

4.3.3政策关键词中心度的比较分析

中心性分析是衡量社会网络中个体重要程度的重要指标，其主要的描述指标为度数中心度。某个节点的绝对中心度是指与此节点进行直接连接的节点个数，某节点的相对中心度则是指其绝对中心度与其他最大的可能的度数比。使用UCINET的中心性分析功能进行计算，筛选出黑龙江省、四川省、江西省颁布的通用航空产业政策关键词度数中心度较高的词汇，结果见表3。中心度越高的词汇表明与该词汇相互联系的关键词越多，则越是该省政策的关注点。

表3 三省通用航空产业政策部分有效关键词度数中心度

江西省颁布的通用航空产业政策中关键词处于绝对中心地位的是“企业”一词，绝对中心度为647；其次是“服务”“创新”和“项目”，绝对中心度分别为355、194和177，这与江西省通航产业发展情况基本一致，在大力引进和培育航空企事业单位、构建技术中心和创新基地、延长通用航空产业链等方面关注度较高，且在机场布局、航空应急救援体系、产业发展扶持等方面也结合北斗卫星导航系统创新了低空空域管理模式，为我国探索低空改革奠定基础。

黑龙江省颁布的通用航空产业政策中关键词的绝对中心度最高的是“制造”，高达504，处于中心地位，说明通航制造是黑龙江省发展通航产业的立足点；其次为“机场”“服务”和“飞行”，绝对中心度分别为462、388和374，结合2020年底黑龙江省已有88个颁证机场且数量位居全国第一的情况，说明该省低空飞行服务保障能力不断提升。以上中心度较高的词汇与该省通用航空产业“十四五”发展规划中的要求基本吻合，说明该省的政策定位与现实需求存在一致性。

四川省颁布的通用航空产业政策中关键词处于绝对中心地位的是“服务”一词，绝对中心度为648；其次是“机场”“体系”和“规划”，绝对中心度分别为404、279和269，这与四川省通用航空产业发展规划中的机场建设布局与产业建设布局要求相一致，体现该省建设通航基础设施、提高研发水平、延长通航运营服务价值链、拓宽需求市场与推动通用航空产业体制机制创新的长远目标。

综上所述，江西、黑龙江和四川三省政策文本的关键词网络个体中心性反映出其在各自关注范围内最根本的关注重点，三省政策关注重点分别与其各自发展的主要任务、目标、现实困境具有较强的一致性。

5 结 论

5.1 江西通航产业政策问题识别

5.1.1通用航空产业政策体系尚未完善

从政策分析中可见，相较于黑龙江省和四川省，江西省当前仍然处于通航产业价值链低端，产业发展仍然处于规划与摸索阶段。一方面，江西省着重通过企业孵化、技术创新、人才引进等方式主攻航空产业链研发龙头的发展，但在当前企业仅生产制造飞机整机和零部件的条件下，可能失去持续生产的动力和创新能力，难以保持产业的可持续发展；另一方面，与其他两省相比，江西通用航空产业规划缺乏整体性与科学性，尚未充分利用航空工业基础，对公务飞行、应急救援、低空旅游等应用场景还不够重视，企业创新能力与通用航空运营能力均较为欠缺。

5.1.2通用航空基础保障和服务能力弱

江西省通用机场数量较少，且飞行器数量难以维持其机场需求，但相较于具有相对完备通用机场建设布局的黑龙江省和四川省，江西通航飞机对民航机场的挤占造成起降成本增加。此外，通航运营基地、飞行服务站、专业维修站等基础设施缺失提高了产业运营成本。当前低空空域管理制度尚未完善，低空空域开放申请过程烦琐、管理职责不明等问题普遍存在。在运营成本居高不下的条件下，价格过高的通航产品与服务项目容易丢失市场，使产业发展陷入两难局面。

5.1.3飞行员及专业技术人员严重短缺

江西的通航产业政策重视培育和吸纳航空人才，高技术人才和拥有驾驶员执照的人员数量近年明显上升，但当前的航空人才存量依然不能满足江西通用航空产业发展的巨大人才短缺。随着各地通用航空产业建设加速并且地方竞争日益激烈，江西未来航空人才的引进还存在地域、经济、制度等障碍。

5.2 江西通航产业快速发展的政策建议

通过国家与省级层面的政策比较可以看出，通航产业发展从结构上看不能停留在制造业，需要依托制造业扩展至服务业，鼓励更多的制造型企业走服务模块化发展路径；同时，通航产业的产业链延伸是做大产业规模的前提，必须通过市场与政策的共同作用，引导更多的企业进入通航领域，政策要围绕产业链延伸进行支持；人才始终是困扰江西航空产业发展的瓶颈，仅仅依靠市场是不能解决问题的，政策需要在已有专业人员的再次使用方面发力。

5.2.1强化政策力度，完善区域通用航空产业政策体系

完整的政策体系是通用航空产业发展的基本保证，通用航空政策体系应涵盖战略布局的宏观性政策和实施性的具体细则政策，应弥补当前政策体系的短板，在保持具体细则政策数量的条件下，适当扩大针对产业战略布局的政策措施，同时逐步加大政策管控力度，明晰政策主体指向性，提升政策适用性。

紧紧围绕国家的政策指导，充分发挥本区域资源优势，加强政策主题之间的统筹协调。通用航空产业具有相关性强、涵盖面宽和受益主体多元化等特征，各省市自治区政府应该树立全国通航发展“一盘棋”的认识，制定中长期扶持政策和规划。江西省应充分发挥中航工业洪都、中航工业昌飞等龙头企业的引领作用，结合经济和科技的区域资源优势，加强区域内资源共享的同时吸纳邻近省份的科教、工业与航空资源优势，促进区域通用航空产业的协调发展。

5.2.2加强政府与市场的协同，延长通用航空产业链

通航产业发展程度受制于市场需求不足，而需求的形成不能单靠市场本身，还必须通过政策引导，甚至引入政府采购服务等方式共同培育市场主体，并利用政策的信号带动市场扩张；同时，政府还应强化同企业、高等院校和科研机构等市场主体间的协同，构建政府、中小企业、高等院校、科研机构之间的协调联动机制，形成知识共享、资源优势互补和人才合理配置，促进通用航空产业向价值链两端延伸。在军民融合战略框架下，需要进一步深化与军方协调沟通，解决产业发展中的空域开放等瓶颈问题，释放更多资源。

政府需要不断通过政策激发通航企业的活力，鼓励通航企业根据人口密集程度和经济水平开发有针对性的多元化产品，在城际空间开发空中的士、应急医疗等飞行产品，偏远地区着重短途运输产品的开发。同时要持续加强监管，确保通航市场有序、运行安全、经营高效。

5.2.3加快低空空域改革力度，提高通航保障能力

鼓励江西继续开创低空空域管理改革方式，建议江西省低空空域改革试点区域拓展至中部区域，贯通区域内通航机场之间的低空空域通道，推动民航部门对飞行计划审批和备案的权限下放，实现审批、备案的数字化和便捷化。针对部分军民空域交叉区域建立军民航空信息资源共享和协调管理机制，同时可以针对航空器类型和飞行区域类型进行等级划分，设计相应的权限审批流程。推动建立适用于通航飞行的E类空域，同时推动全国目视航图的精制工作。

5.2.4重视产业人才保障，兼顾本土培养与引进

深化校企合作，与航空类院校或培训中心联合招收高校学生与毕业生到通航相关企业实习培训，定向培养航空研发人才，使专业人才与通用航空硬件早日实现匹配。探究学历教育高校学生在校期间完成理论与技能课程后获得飞行执照的“3+1”或“2+1” 教学模式，允许军队转业人员与航空制造业人员快速取得执照。同时，为外部引进的通用航空人才提供落户、补贴等支持。科学制定人才支撑评审及业绩考核体系，提高人才补贴待遇，给通用航空人才创造宽松的发展空间。

注 释：

①国办发〔2016〕38号《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》.