俄罗斯开发开放东部地区的进程及其战略意图

陆南泉

（中国社会科学院，北京 100732）

2021年8月，俄罗斯国防部长绍伊古与俄罗斯科学院西伯利亚分院的学术界人士会面时提出，应将俄罗斯首都从莫斯科迁往西伯利亚，并围绕新首都兴建5座人口达到百万的卫星城，此外还应扩充太平洋舰队。这可以加快俄罗斯东部地区的发展和俄罗斯战略东移亚太的进程，且势必会对俄罗斯地缘经济与地缘政治产生很大影响。该建议的提出，使俄罗斯东部地区引起了人们更多的关注。

一、俄罗斯东部地区区划沿革

俄罗斯东部地区系指西伯利亚地区和远东地区。大量考古发掘与文献资料表明，西伯利亚与远东的历史十分悠久，众多民族在这里创造了古代文明。1407年，“西伯利亚”一词首次出现在俄罗斯史籍中。与对西伯利亚的征服相比，俄国对远东的兼并与开发要困难与复杂得多。这不仅因为该地区离俄国的统治中心更远，自然条件更为严酷，还因为那里的土著居民对哥萨克人的闯入进行了顽强抵抗。而中国对沙俄的入侵进行了坚决抗击，使其长期未能占领黑龙江以北、乌苏里江以东的土地。1858年，沙俄用武力迫使清政府签订中俄《瑷珲条约》，割去了黑龙江以北、外兴安岭以南60多万平方公里的中国领土。1860年，沙俄又迫使清政府签订中俄《北京条约》，将乌苏里江以东约40万平方公里的中国领土划归俄国。至此，沙俄的远东疆界最终形成。

“西伯利亚”作为一个地理名称，其所指的地理范围曾多次发生变化。在沙俄时期，乌拉尔山以东的全部领土被统称为西伯利亚，但在行政区划和管理上，西伯利亚又被分成西西伯利亚、东西伯利亚和远东三个部分。苏联时期，远东从西伯利亚分离出来，形成独立的地理概念。远东地区与西伯利亚地区的分界线是太平洋分水岭。《苏联大百科全书》对“西伯利亚”的解释是：“西伯利亚占有北亚大部分地域，西起乌拉尔山，东至太平洋分水岭，北起北冰洋海岸，南至哈萨克草原和中国、蒙古边界。”①转引自薛君度、陆南泉主编：《俄罗斯西伯利亚与远东——国际政治经济关系的发展》，世界知识出版社2002年版，第16页。俄罗斯西伯利亚与远东地区的历史发展进程，可参看该书第13—29页。这样划分后，以叶尼塞河为界，西伯利亚分为东西伯利亚和西西伯利亚两部分。在当时的媒体中，西西伯利亚、东西伯利亚与远东，被简称为苏联东部地区。而如今的俄罗斯东部地区，系指西起乌拉尔山东麓，东至太平洋沿岸，北临北冰洋各海，南连哈萨克斯坦和中国、蒙古、朝鲜，囊括亚洲大陆北半部的辽阔地域。

经济区的划分则又有不同。苏联时期，根据各地区的经济基础与经济发展水平等因素，全国被划分为若干经济区。1920年，全国划分为8个经济区。1921年，根据全俄执行委员会提出的“经济区划与行政区统一”的原则，全国划分为21个经济区。1939年编制第三个五年计划时，改为13个经济区，即中央区、西北区、北方区、西部区、南方区、北高加索区、伏尔加河流域区、乌拉尔区、外高加索区、哈萨克斯坦和中亚区、西西伯利亚区、东西伯利亚区、远东区，经济区内不设统一的领导机构。1957年，赫鲁晓夫提出改组工业和建筑业管理体制后，经济区的划分发生巨大变化。同年，苏联最高苏维埃第七次会议通过了关于进一步改进工业和建筑业管理体制的法律。按法律规定的“工业和建筑业的管理应在各个经济行政区按地域原则实行之”的原则，苏联确定了每个共和国内的经济行政区，共建立了105个经济行政区，其中俄罗斯联邦共和国有70个，乌克兰共和国有11个，哈萨克共和国有9个，乌兹别克共和国有4个，其余11个加盟共和国各有1个。各经济行政区都成立了领导机构——国民经济委员会。然而，过于分散的经济行政区不利于中央对经济工作的集中统一领导，造成了地方主义盛行等许多问题。于是，苏联于20世纪60年代将全国重新划分为18个基本经济区。该经济区划延续了20多年，只是在1982年从原西北经济区中分出来一个北方经济区。这19个经济区为：中央经济区、西北经济区、北方经济区、伏尔加-维雅特经济区、中央黑土经济区、伏尔加河沿岸经济区、北高加索经济区、乌拉尔经济区、西西伯利亚经济区、东西伯利亚经济区、远东经济区、顿涅茨-第聂伯河沿岸经济区、西南经济区、南方经济区、波罗的海沿岸经济区、外高加索经济区、中亚经济区、哈萨克经济区与白俄罗斯经济区。

随着苏联的解体，原苏联地区的经济区划发生了重大变化。除作为苏联继承国的俄罗斯联邦外，原属其他14个加盟共和国的经济区自然也就不复存在。与苏联一样，俄罗斯联邦也可分为两大部分，即欧洲地区（西部地区）与东部地区。欧洲地区集中了俄罗斯主要的生产能力，在全俄经济中占有主导地位，但重要资源主要分布在东部地区。俄罗斯科学院德·C.利沃夫院士把苏联解体后的俄罗斯划分为10个经济区：中央经济区、西北经济区、伏尔加-维亚济马经济区、伏尔加河流域经济区、中央黑土地带经济区、北高加索经济区、北部经济区、乌拉尔经济区、西伯利亚经济区与远东经济区。前5个经济区是俄罗斯经济的核心，也是面向欧洲市场的最强大的经济区；北高加索和外高加索与近东国家相毗邻，具有复杂的民族政治局势，是俄罗斯的资源区与主要海运基地之一；乌拉尔与西西伯利亚是俄罗斯经济的资源基础，也是与中亚及东南亚国家进行经济协作的生产技术中坚；东西伯利亚与远东是俄罗斯的资源基地。[1]488

俄罗斯划分经济区的主要依据有：共同的经济社会目标和参加的开发计划，经济状况与发展潜力，气候、环境和地理（地形），关于建筑的技术检查标准，关税，人口，等等。根据上述基准，俄罗斯将全国划分成12个经济区：中央经济区、中央黑土经济区、东西伯利亚经济区、远东经济区、北方经济区、北高加索经济区、西部经济区、伏尔加经济区、乌拉尔经济区、伏尔加-维亚特卡经济区、西西伯利亚经济区与加里宁格勒州（加里宁格勒州不属于任何经济区，有观点视其为单独的经济区）。[2]252000年，俄罗斯设立了7大联邦区，即中央联邦区、西北联邦区、南方联邦区、伏尔加沿岸联邦区、乌拉尔联邦区、西伯利亚联邦区与远东联邦区。2010年，北高加索联邦区从南方联邦区分离出来，这样就形成了8大联邦区。这样，从行政区划来看，俄罗斯东部地区分为西伯利亚和远东两大联邦区；从经济区划来看，俄罗斯东部地区分为东西伯利亚、西西伯利亚和远东三大经济区。

二、俄罗斯东部地区概况

俄罗斯联邦统计局公布有关经济资料时，一般以联邦区为单位。为方便起见，下文对俄罗斯东部地区经济发展情况的介绍和分析，以西伯利亚联邦区和远东联邦区为单位分别展开。

（一）西伯利亚联邦区

西伯利亚联邦区位于俄罗斯亚洲部分的中部，由阿尔泰共和国、阿尔泰边疆区、托木斯克州、图瓦共和国、伊尔库茨克州、哈卡斯共和国、克麦罗沃州、克拉斯诺亚尔斯克边疆区、新西伯利亚州与鄂木斯克州等10个联邦主体组成。根据俄罗斯2020年公布的资料，西伯利亚联邦区的面积占全俄的26.5%，而人口只占全俄的11.2%，GDP占全俄的9.8%。2020年西伯利亚联邦区的外贸额为396.2亿美元，占全俄的6.9%。

从区域经济划分来看，西伯利亚联邦区分为东西伯利亚经济区与西西伯利亚经济区。

20世纪末，东西伯利亚经济区的面积为412.28万平方公里，占全俄的24.1%；人口有900万，占全俄的6.2%，人口密度为每平方公里2.2人。而根据俄罗斯2020年1月公布的资料，东西伯利亚经济区的面积为337.18万平方公里，占全俄的19.7%；人口为613.82万，占全俄的4.3%，人口密度为每平方公里1.82人。该经济区人口分布极不均衡，在南部发达地区每平方公里有25—40人，而在极北地区每平方公里不到0.02人。东西伯利亚有55座城市、88个城镇，主要城市都有铁路相连。西伯利亚铁路横穿了东西伯利亚。

东西伯利亚经济区的中心是伊尔库茨克和克拉斯诺亚尔斯克。伊尔库茨克是伊尔库茨克州的首府，也是东西伯利亚第二大城市，始建于1661年，地处贝尔加湖南端，安加拉河流经于此，工业和商贸较为发达。克拉斯诺亚尔斯克是克拉斯诺亚尔斯克边疆区的首府，是东西伯利亚的铁路、公路、内河和航空运输的枢纽，也是东西伯利亚最大的城市。2019年，克拉斯诺亚尔斯克的公路运输量占整个西伯利亚的28%。

20世纪末，西西伯利亚经济区的面积为242.72万平方公里，占全俄的14.2%；人口有1510万，占全俄的10.4%。而根据俄罗斯2020年1月公布的资料，西西伯利亚经济区的面积为98.99万平方公里，占全俄的5.7%；人口有1099.93万，占全俄的6.9%，人口密度为每平方公里11.1人。西西伯利亚有59个城市、68个城镇。

西西伯利亚与东西伯利亚在面积和人口方面差别较大。在相当长一个时期内，西西伯利亚的经济总量要比东西伯利亚大得多。1996年西西伯利亚的GDP占全俄的17.3%，而东西伯利亚仅占7.4%，两区的工业产值分别占全俄的16.6%和7.9%。[1]527经过多年发展，东西伯利亚与西西伯利亚的经济发展水平日益接近。2018年西西伯利亚的GDP占西伯利亚联邦区的52.2%。在西西伯利亚，最具经济实力的是新西伯利亚州和克麦罗沃州。这两个州的GDP总额占西西伯利亚的57.2%，占西伯利亚联邦区的29.9%。

整个西伯利亚的开发有个过程。俄国自16世纪兼并西伯利亚后，对该地区实行了有效控制并逐步进行经济开发。俄国对西伯利亚的开发，起初带有明显的殖民性质，主要是掠夺资源特别是珍贵的毛皮。在17世纪的70年里，俄国共收获了724.8万张貂皮。毛皮业占当时俄国国家预算收入的20%。后来，农业代替了毛皮业。17世纪末，西伯利亚的粮食产量接近400万普特。20世纪初，西伯利亚外运的粮食达到2000万普特。第一次世界大战期间，在俄国的欧洲部分面临严重危机的情况下，西伯利亚在粮食供应方面起到了非常重要的作用。[3]1-2经过长时间的争论，沙俄政府决定于1891年开建西伯利亚大铁路。该铁路于1916年全线通车，全长9289公里，西起莫斯科，东至太平洋沿岸港口符拉迪沃斯托克，途经叶卡捷琳堡、新西伯利亚、伊尔库茨克、赤塔、哈巴罗夫斯克等城市。西伯利亚大铁路横贯亚欧大陆，对俄罗斯开发西伯利亚与远东丰富的自然资源及增强其在东北亚地区的影响力具有十分重要的意义。随着西伯利亚的不断发展，这一地区的人口持续增加。19世纪中叶西伯利亚的人口达到260万，到19世纪末已经有560万。20世纪初，俄罗斯掀起了移民西伯利亚的浪潮。1906—1914年，有370万人来到这里，其中270万人留了下来。1914年前后，西伯利亚的人口突破了1000万。[3]7

西伯利亚的地下集中了全俄综合矿产储备总价值的62%，其中包括石油储量的71%，天然气储量的78%，煤炭储量的69%，铅储量的87%，铜、锌与镍储量的近70%。西伯利亚的水资源、水能资源及林业资源储备也十分丰富。西伯利亚出产了全俄47%的原料产品，其中主要燃料产品占全俄的73%，经济用材占全俄的29%。[1]527除了丰富的自然资源，西伯利亚还有巨大的科技潜力。20世纪50年代，西伯利亚开始积极发展科学事业。至21世纪初，西伯利亚的科技领域从业人员达6万人，其中40%集中于新西伯利亚州。如今，该地区的科技力量主要集中在俄罗斯科学院、俄罗斯农业科学院和俄罗斯医学科学院等机构下属的西伯利亚分院的各研究所，以及俄罗斯“矢量”病毒学与生物技术国家科学中心，“从事物理数学、技术学、化学、生命和地球学、人文学和经济学等领域的科研工作”。“西伯利亚地区拥有一些颇具潜力的分类科技中心，它们依托不同规模的创新项目而生存和发展。”[4]

（二）远东联邦区

远东联邦区位于俄罗斯亚洲部分的东部，由滨海边疆区、哈巴罗夫斯克边疆区、阿穆尔州、布里亚特共和国、后贝加尔边疆区、萨哈（雅库特）共和国、萨哈林州、马加丹州、堪察加边疆区、犹太自治州和楚科奇自治区等11个联邦主体组成。

20世纪末，远东联邦区的面积为621.59万平方公里，占全俄的36.4%；人口有720余万，占全俄的5.4%。根据俄罗斯2020年公布的资料，远东联邦区的面积为695.3万平方公里，占全俄的40.6%，而面积的扩大与2018年西伯利亚联邦区的后贝加尔边疆区和布里亚特共和国被划归远东联邦区有关；人口为816.9万，占全俄的5.6%。

不论从面积还是资源储量来看，远东联邦区均位居全俄首位。据俄塔斯社2021年7月11日报道，俄远东和北极发展部部长阿列克谢·切昆科夫表示，从规划、投资项目、引资战略与劳动力资源规划等角度出发，可将俄罗斯远东地区划分为外贝加尔区、边境区、岛屿区和北方区四大经济区域。外贝加尔区包括布里亚特共和国和外贝加尔边疆区，主要人口居住在小村庄，人口密度小，油气能源无法自给，但矿产资源开发潜力十分巨大。边境区包括阿穆尔州、哈巴罗夫斯克边疆区、滨海边疆区和犹太自治州。该区深受中国、日本及朝鲜半岛经济影响，主要发展渔业资源加工和农产品出口。岛屿区包括萨哈林州和堪察加边疆区，尽管后者从地理上看属于半岛，但从经济上看，因与大陆无陆路通道而具备岛屿经济特点，该区应大力发展旅游业。北方区包括萨哈（雅库特）共和国、马加丹州和楚科奇自治区。该区人口密度小，气候极端，永冻土遍布，物资运输困难，地区发展方案需考虑北方极地特点。[5]

远东联邦区的两个主要城市是符拉迪沃斯托克与哈巴罗夫斯克。符拉迪沃斯托克是滨海边疆区的首府，是俄罗斯太平洋沿岸的重要港口和俄太平洋舰队的基地，也是西伯利亚大铁路的终点。哈巴罗夫斯克是哈巴罗夫斯克边疆区的首府，是俄远东地区的经济与文化中心，地处黑龙江、乌苏里江会合口东岸，交通运输发达，与我国黑龙江省抚远市隔江相望。

远东地区45%的土地被森林覆盖，其林地面积在全俄各经济区中居首位，而木材蓄积量仅次于东西伯利亚居第二位。这里的地下资源也十分丰富，有70多种有用矿物。远东地区的石油与天然气资源主要集中在雅库特与萨哈林两大油气盆地。雅库特还是世界上有名的金刚石产地。特别要指出的是，远东地区有1万多公里的海岸线，海洋在地区经济中具有特殊地位。这表现在两方面：一是丰富的渔业资源；二是发达的海港，如符拉迪沃斯托克港、纳霍德卡港、东方港、布拉戈维申斯克港、哈巴罗夫斯克港、彼得罗巴甫洛夫斯克港、霍尔姆斯克港和科尔萨科夫港等。远东地区出口到中国、日本和韩国的大部分货物是由符拉迪沃斯托克港运出的。

三、俄罗斯东部地区经济发展进程

苏联推行工业化政策之前，其东部地区和整个工业没有实质性的发展。从1928年实行第一个五年计划开始，苏联将发展重点转向工业和东部地区。1929年春天，库兹涅茨克钢铁联合工厂和马格尼托戈尔斯克钢铁联合工厂开工建设。1932年2月，马格尼托戈尔斯克联合工厂生产出第一炉铁。同年4月，库兹涅茨克联合工厂冶炼出第一炉铁。年末，首批具备完整冶金生产循环体系的联合工厂投产。这样的大型工业项目投产速度是前所未有的。第二个五年计划期间，乌拉尔-库兹巴斯地区的冶金主导企业发展成为苏联最大的钢铁企业，生产出全国一半以上的优质钢铁。与此同时，燃料动力基地也发展很快。“一五”和“二五”计划期间，库兹涅茨克煤矿的产能增长了10倍。在乌拉尔和新西伯利亚建成的煤炭钢铁基地，为当地机器制造业的发展奠定了牢固基础。[3]3苏联不断加大对东部地区的资源开发力度和投资建设力度。1940年，东部地区的生铁产量为425万吨，占全苏的28.5%；钢产量为678.1万吨，占全苏的37%；轧材产量为479.2万吨，占全苏的36.8%；铁矿砂产量为857.5万吨，占全苏的28.7%；炼焦煤产量为516万吨，占全苏的24.5%。东部地区的生产能力仅次于南部地区，居全苏第二位。从经济增长速度来看，东部地区的工业增长速度亦高于全苏的工业增长速度。1940年全苏工业总产值比1913年增长11倍，而乌拉尔、西西伯利亚分别增长13倍和28倍。[6]226-227

第二次世界大战期间，苏联东部地区的经济获得了很大发展。1941年6月，德国向苏联发动突然袭击。战争初期，苏军严重失利，苏联失去了大片西部领土。在这种情况下，苏联不得不把西部地区的大量企业转移到东部地区。1941年7月至11月，苏联向东部地区搬迁了1523个工业企业，其中有1360个大型企业。1942年，东部地区提供了全苏80%—90%的最重要产品。同年，西西伯利亚的军工产品产量比1940年增加了26倍。①参见［苏］Н.沃兹涅先斯基：《卫国战争时期的苏联军事经济》，1948年俄文版，第42页。

二战结束后，东部地区的经济结构有所变化，主要表现为军事工业在整个经济中的比重下降，而能源等原材料部门的地位上升。赫鲁晓夫上台后，强调要加速开发东部地区，认为东部地区“开发计划成功与否”，是关系到“苏联经济发展前途的生死攸关的问题”。②转引自金挥、陆南泉、张康琴主编：《论苏联经济——管理体制与主要政策》，辽宁人民出版社1982年版，第293页。20世纪下半叶，东部地区的工业发展主要集中于石油和天然气开采行业。秋明油田于1959年被发现，1964年开始出油，1971年的石油产量超过1亿吨。秋明油田的开发，对苏联国民经济的发展有巨大的推动作用，同时也大大提高了苏联石油在世界上的地位。1976年苏共二十五大通过的《1976—1980年苏联发展国民经济基本方针》指出：“进一步增加东部地区的经济潜力，提高这些地区在全苏工业生产中的作用。”“在西西伯利亚，继续建立最大的区域性生产综合体——我国开采石油和天然气的主要基地。”[7]284，2881981年苏共二十六大通过的《苏联1981至1985年和1990年前经济和社会发展基本方针》指出，要“加速东部地区经济潜力的增长。实施开发东部地区的自然资源和发展西伯利亚与哈萨克的燃料动力基地以及原料基地的巨大工程”。[8]2311986年苏共二十七大通过的《苏联1986至1990年和至2000年经济和社会发展基本方针》指出：“继续加速扩充国家东部地区的生产潜力和开发自然资源。综合发展这些地区的经济，争取优先发展生产和社会基础设施各部门。”“为了使干部在北方、西伯利亚和远东地区固定下来，保证优先提高这些地区居民的生活水平。”[9]297，301

普京上台执政后，十分重视东部地区的发展。为了加快东部地区的发展进程，俄罗斯采取了不少具体政策措施。

1.俄罗斯用4年时间、花了210亿美元精心筹备了2012年9月在符拉迪沃斯托克举办的亚太经合组织（APEC）第二十次领导人非正式会议。其目的十分明确：向世人宣示俄罗斯远东地区不是“被遗忘的角落”，而是俄罗斯“走向世界”的前哨和连接亚太地区的重要接口，并以此次APEC会议为契机，使俄远东地区的开发与开放进入一个采取切实行动的新阶段。

2.2013年，俄罗斯成立了由时任总理的梅德韦杰夫直接领导的远东地区社会经济发展问题政府委员会，着力研究解决远东地区社会经济发展方面的各种问题。

3.2014年12月20日，普京批准了《俄罗斯社会经济超前发展区联邦法》。2016年初，俄罗斯在远东地区确定建立16个超前发展区，而现在已发展到21个。这些社会经济超前发展区，在税收、土地、银行贷款及劳务证发放等方面，享受特别优惠政策。

4.2015年10月，《符拉迪沃斯托克自由港法》生效。符拉迪沃斯托克自由港靠近中国和朝鲜边境，是俄罗斯远东地区最大的贸易港，对俄罗斯远东地区的经济发展具有重要意义。2019年9月俄罗斯制定的《2025年前远东发展国家纲要和2035年前发展前景》草案提出，远东超前发展区和符拉迪沃斯托克自由港的运行模式必须符合现实需求，为此要做到以下几点：（1）将楚科奇自治区、堪察加边疆区、萨哈林州、萨哈（雅库特）共和国、马加丹州工业部门电价降至全俄平均水平，并将这一机制延长到2028年；（2）从2021年起，对远东超前发展区和符拉迪沃斯托克自由港入驻企业实行税收优惠新制度（低于现行税收标准）；（3）降低远东经济优先发展部门商品、工程和服务增值税税率（当时税率为20%），私营企业与2021年后远东超前发展区和符拉迪沃斯托克自由港入驻企业可享受此优惠政策；（4）从2021年起，对远东超前发展区和符拉迪沃斯托克自由港入驻企业投资的某些类别项目采用单独的税收优惠政策；（5）缩减远东超前发展区新投资项目申请场地扩建的审批时间；（6）规定由远东超前发展区和符拉迪沃斯托克自由港管理公司鉴定设计预算文件，确认设计价值，并对远东超前发展区和符拉迪沃斯托克自由港入驻企业的设备和基础设施进行环保方面的检测；（7）在投资项目实施期限内，研究为远东超前发展区和符拉迪沃斯托克自由港入驻企业提供合理的垄断性服务费用的可行性；（8）延长参与远东超前发展区和符拉迪沃斯托克自由港投资项目的外国公民商务签证和个人签证的有效期。

5.2016年5月，普京正式签署《俄罗斯远东地区土地免费配发方案》，即所谓的“远东一公顷土地法”。该方案规定，凡迁移到远东地区的人，可无偿获得一公顷土地。但由于远东地区的基础设施建设水平较为落后、物质文化生活条件不高，这一方案没有得到很好的实施。在2021年3月远东地区社会经济发展问题政府委员会的一次会议上，有俄罗斯企业家提出应调整规则：成功开发了一公顷土地的人，可以再获得一块土地来经营。2021年8月，普京签署法案，允许向已获得一公顷土地的公民发放第二块地，可自用或用于租赁，同时将该政策推广至俄北极地区。①转引自赵欣然：《〈2025年前远东发展国家纲要和2035年前发展前景〉草案的任务、存在问题及我国企业面临的新机遇》，《西伯利亚研究》2020年第3期。

6.2014年克里米亚问题发生后，俄罗斯受到西方国家的经济制裁，引进外资的渠道受到影响。针对这一情况，俄罗斯在引进外资的政策上向东部地区倾斜。

7.中俄双方于2018—2019年举办“中俄地方合作交流年”活动。2018年两国领导人签署了《中俄在俄罗斯远东地区合作发展规划（2018—2024）》。根据该规划，在俄罗斯远东地区，中俄应优先在天然气与石油化工业、固体矿产、运输与物流、农业、林业、水产养殖和旅游等七个领域开展经贸合作。

8.俄罗斯制定了多个推动东部地区经济社会发展的规划纲要。2007年11月，俄罗斯政府批准了《远东及外贝加尔地区2013年前经济社会发展联邦专项规划》。2009年底，俄罗斯政府批准了《2025年前远东和贝加尔地区经济社会发展战略》。2020年9月，俄罗斯政府又批准了《2024年前远东发展国家纲要及2035年远景目标》。

9.俄罗斯在远东地区大力推进天然气化计划。目前，远东地区的天然气化水平仅为18%，大大低于全俄平均水平（71%）。远东地区2/3的热电厂使用煤炭。远东联邦区的11个联邦主体中，有5个联邦主体完全缺乏天然气。俄罗斯总理米哈伊尔·米舒斯京已责成俄罗斯远东和北极发展部研究远东天然气加工业和天然气化工业发展计划，为该地区制定天然气化“路线图”。

10.俄罗斯政界和学术界普遍认为，要加快东部地区的发展，关键是改善这一地区的居民生活条件，防止人口外流。2021年3月18日，阿列克谢·切昆科夫在俄罗斯远东和北极发展部的一次会议上强调：提高居民生活质量是远东和北极发展部的工作重点，所有工作应对远东和北方极地居民的生活水平产生最快、最有效的影响。按照国家规划和发展战略，最主要的是加强住房建设，提高社会服务、教育和医疗质量，让远东地区的年轻家庭有机会比国内其他地方的家庭更快得到住房，更容易获得工作岗位和较高收入。俄罗斯总统国民经济与公共管理学院教授谢尔盖·拉耶夫斯基指出：“远东联邦区的主要问题之一是居民生活质量、水平不高，特别是住房情况不容乐观，用肉眼就可以看到住房是老旧过时的。”解决东部地区人口外流问题的“出路只有一条——更重视社会领域的设施建设，采取措施通过国家调节提高远东地区居民的名义货币（现金）收入”。①参见俄罗斯《独立报》网站2021年3月15日发布的消息。

四、俄罗斯加快开发开放东部地区的主要战略意图

俄罗斯采取了一系列政策措施，目的是加快开发开放东部地区，使其成为俄罗斯在亚太地区的影响力中心。这也是普京的俄罗斯国家发展战略构想中的一项极为重要的内容。对于俄罗斯加快开发开放东部地区的主要战略意图，可以从以下两方面来展开分析。

（一）推动国内经济发展

当今和今后一个时期，俄罗斯面临的主要问题是如何使经济保持稳定和较快发展。俄罗斯能否崛起为世界性的经济大国和强国，在相当程度上取决于其东部地区的经济发展情况。东部地区拥有全国75%—80%的资源，对整个俄罗斯经济起到了至关重要的作用。20世纪末，仅西伯利亚就提供了全国3/4的能源、67%的石油、92%的天然气和30%的电力，保障了俄罗斯50%以上的能源出口，包括70%以上的石油出口、99%的天然气出口和60%以上的煤炭出口。[3]8普京强调要把西伯利亚与远东建设成为俄罗斯新的社会经济发展中心，主要原因就在于此。

如果东部地区长期落后，经济结构得不到调整，那就意味着俄罗斯的均衡区域发展政策无法落实，俄罗斯无法实现和谐发展。②参见《普京文集（2002—2008）》，中国社会科学出版社2008年版，第685页。俄罗斯各地区经济社会发展的不平衡，反映在很多方面：东部地区资源丰富，但GDP仅占全国的15%左右（2018年占13.1%，2019年占13.8%，2020年占15.9%）。东部地区的面积占全国的75%，而人口仅占全国的22%；西部地区的面积占全国的25%，而人口却占到了全国的78%。东部地区人口不断减少，且减少幅度高于全国平均水平。1989—2017年全俄人口下降了1.7%，而西伯利亚联邦区人口减少了8.3%，其中农村人口减少了12%。[10]远东联邦区的人口下降情况更为严重。按照2018年扩充后的行政区域统计，1991—2020年远东联邦区的人口减少了226万，降幅达21.7%；有的联邦主体如马加丹州、楚科奇自治区，人口降幅甚至超过60%。[11]俄罗斯东部地区和西部地区的居民收入差距不断拉大。苏联时期，远东地区的平均工资是全苏平均工资的1.5—2倍，而如今远东地区的平均工资只有全俄平均工资的78%。2000年西伯利亚地区的人均收入为全俄人均收入的85%，而2007年则降到了81%。东部地区的贫困人口比例高于全国平均水平。列瓦达中心的调查显示，2019年西伯利亚地区65%的家庭没有积蓄。从东部地区的工业结构来看，采掘工业与加工工业比例失调，军工企业在机器制造业中占有很大比重。东部地区的基础设施建设滞后，第三产业很不发达。从利用外资情况来看，在很长一个时期内，东部地区吸引的外资不超过全国吸引外资的10%。以2011年为例，远东联邦区吸引的外资仅占全国的5.2%，西伯利亚联邦区仅占2.6%，而中央联邦区则占71.4%。不过，由于近几年来俄罗斯采取了一系列推动东部地区特别是远东地区经济发展的政策措施，2021年远东地区利用外资额可能会占到全国的30%。

普京执政后，东部地区的经济虽有所改善，但与西部地区相比仍落后得多。这突出表现在以下几个方面：由于投资不足，生产能力的提升和技术更新十分缓慢，生产企业的固定资产严重老化；采掘工业方面地质勘探普查工作滞后，新探明的矿产储量不能抵补开采量，导致俄罗斯油气产量增速下降；科技进步缓慢，技术、工艺落后，产品更新换代迟缓；人口大幅度下降，劳动力严重不足；交通运输设施较落后。《俄罗斯联邦远东和外贝加尔1996—2005年及2010年前社会经济发展专项纲要》指出：“远东和外贝加尔占俄罗斯疆土的40%，交通运输网欠发达。这是制约其经济发展的重要原因之一。”“与全国的平均数相比，按1万平方公里计算，该地区公共使用的铁路经营长度比全国少2/3，硬面公路比全国少4/5。”2018年，东部地区的铁路运输量只占全国的7.1%。

俄罗斯东部地区与西部地区的经济发展水平特别是居民收入的差距呈扩大趋势。东部地区广大民众对此是有怨言的，认为自己对全国的贡献与所获得的利益是不相称的。俄罗斯科学院西伯利亚分院库列绍夫院士也指出：“西伯利亚为俄罗斯作出了巨大贡献，多次在危急形势下拯救了自己的国家，但得到的却很少。当然，西伯利亚摆脱了原始落后状况，走上了现代文明发展之路。但是发展的水平，尤其是其社会结构同该地区为国家经济作出的贡献根本不成比例。”[3]6

以上所述，正是绍伊古提出迁都的一个很重要的原因。他认为，迁都西伯利亚并在西伯利亚建立5个百万人口级别的大城市，既可以缓解西部地区的人口压力，又可以给西伯利亚带去大量人口、资金和技术，刺激东部地区的经济发展，缩小东西部的经济差距。

（二）强化战略东移亚太

随着国际形势的不断变化，俄罗斯的对外战略也不断调整。近些年来，俄罗斯加快开发开放东部地区，这与其实行“向东看”战略或者说战略东移亚太有关。我们还应看到，当今世界面临百年未有之大变局，而这个大变局的内容之一就是世界经济重心由西向东转移的进程正在加速。

强化战略东移亚太，始于戈尔巴乔夫执政时期。针对当时苏联在发展对外经济关系方面存在的种种问题，戈尔巴乔夫力主推行对外经济体制改革，其目的在于使苏联经济向市场经济过渡并融入世界经济。戈尔巴乔夫在1987年苏共中央六月全会上说：“在当今世界上，任何一个国家都不认为自己在经济方面能够与其他国家隔绝。我国在这方面也不例外。苏联经济是世界经济的一部分。各个国家的国际贸易和外汇财政相互关系，以及最新科学技术改造，都不可避免地以某种形式影响我国的经济状况。”[12]381在1990年7月的苏共二十八大上，戈尔巴乔夫在谈到改善苏联经济状况时指出：“苏联经济的健康化，在不小的程度上取决于它纳入国际分工体系的状况。”[13]15为了使苏联经济尽快融入世界经济，戈尔巴乔夫在对外经济体制领域采取了一系列改革政策措施，其中一项重要的政策措施就是积极调整对外经济关系地区战略。苏联成立以来，特别是在第二次世界大战结束后，在理论上与实践中，一直把发展与东欧国家的经贸关系视为战略重点。1988年，苏联与社会主义国家的外贸额占苏联外贸总额的65%以上。这样的对外经济关系状况，与戈尔巴乔夫推进苏联经济国际化的方针不相适应。于是，戈尔巴乔夫在调整对外政策的同时，对对外经济关系地区战略作了相应调整，提出调整与东欧国家的经济关系，积极发展与西欧国家的经济关系，缓和与美、日的政治关系并积极与其发展经济关系，同时以加速开发开放远东地区为契机，推动苏联与亚太地区国家的经济合作。戈尔巴乔夫指出：“东方、亚洲和太平洋地区文明的发展越来越充满活力。我国的经济也在移向西伯利亚和远东。因此，我们在客观上对加强亚洲太平洋合作表示关注。”[14]230-231从当时的苏联经济情况来看，其亚太地区邻近国家的机器设备、先进技术、资金、食品和生活用品，是苏联迫切需要的。而只有加快开发开放东部地区，才能为深化苏联与亚太地区各国的经济关系打下基础。需要指出的是，转向亚太还不能算戈尔巴乔夫的主要政策，也谈不上战略转移，他只是把亚太地区作为苏联发展对外经济关系的一个重要目标。而由于戈尔巴乔夫的改革最终失败，通过加强与亚太国家的经贸合作来加快发展苏联东部地区的意图，并没有得到实质性的落实。

苏联解体后，俄罗斯曾一度谋求与美国结盟，实行“一边倒”政策，但很快转为既面向西方也面向东方的“双头鹰”政策，对亚太地区愈加重视。普京上台执政后，更加关注东部地区的发展。2000年7月21日，在“远东和后贝加尔湖地区发展前景”会议上，普京作了题为《俄罗斯需要一个什么样的远东？》的讲话。他指出：“如果近期我们不作出现实的努力，那么，要不了几十年，甚至自古以来生活在这里的俄罗斯居民就将基本上说日语、汉语和朝鲜语了。”“所以远东和后贝加尔湖地区发展的前景问题对国家来说是很尖锐的，我甚至想说是悲剧性的。从实质上看，这里说的是这个作为俄罗斯不可分割的一部分的地区能否存在的问题。我们没有丝毫权力丧失发展速度，允许边疆区落后。”“对于远东来说，俄罗斯不是‘内地’。俄罗斯就在这里，就在我们脚下。”“远东和后贝加尔湖地区占全国领土的40%，单是这个事实就说明了许多问题。所以我们必须根本改变我们在远东的政策。这不应该是俄罗斯联邦个别主体的政策，这应该是俄罗斯国家的政策。”[15]1212008年2月8日，普京在俄罗斯国务委员会扩大会议上作了题为《关于俄罗斯到2020年的发展战略》的重要讲话。他在讲话中提到，应把西伯利亚与远东建成俄罗斯新的社会经济发展中心。2009年底，普京批准了《2025年前远东和贝加尔地区经济社会发展战略》。2012年3月再次当选总统后，普京表示，发展远东是俄罗斯极其重要的地缘政治任务。2016年12月1日，普京向俄联邦会议发表国情咨文时说：“俄罗斯推行的积极东方政策不是出于目前的局势考量，甚至不是同美国或欧盟关系恶化所致，而是本国长远利益和国际发展趋势所致。”[16]

普京反复强调要加快开发开放东部地区，从俄罗斯强化战略东移亚太的视角来看，主要有以下几个目的。

首先，加强与亚太地区各国的合作。俄罗斯清楚地认识到，21世纪是“亚太世纪”，世界经济与贸易的重点逐渐转向亚太地区，俄罗斯必须做好准备，使其东部地区适应这一发展趋势。2000年11月10日，普京在谈到俄罗斯的亚太政策时指出：“俄罗斯永远感到自己是欧亚国家。我们任何时候也没忘记，俄罗斯的大部分领土位于亚洲。的确，应该诚实地说，并不是所有时候都利用了这一优势。我认为，我们同亚太国家一起从言论转向行动去发展经济、政治和其他联系的时刻到了。在今天的俄罗斯，这种可能性已完全具备了。”“在很短的时间里，亚太地区各国，首先是日本、中国、东盟国家发生了巨大的变化。俄罗斯自然也不会置身于这里所发生的进程之外。”[15]196他还说：“三年之前俄罗斯成了亚太经合组织的成员”，“这促进了我们的合作”。“我们准备同亚太地区的大国和小国合作，准备同经济发达国家和刚刚起步的国家合作。”“我们努力扩大合作国家的范围。”[15]198应该看到，俄罗斯东部地区和亚太地区各国在经济上的互补性强，合作潜力很大。2007年9月7日，普京在中国的国家级英文报纸《中国日报》上撰文指出：“亚太地区的迅速发展使人可以将亚太经合组织称为世界上前景最好的经济联合体。”亚太经合组织成员“已经占全球国内总产值的57%、全球贸易总额的48%、全球外国直接投资的40%以上”。“亚太经合组织目前在俄罗斯对外贸易中所占的份额已经增加到18.1%，其中在俄罗斯的出口中所占的份额达到16.6%。”[17]而就俄罗斯东部地区而言，与亚太地区的贸易额在2006年已占到其对外贸易总额的40%。2015年9月4日，普京在首届东方经济论坛全体会议上发表演讲时指出，亚太地区是世界经济的火车头，加强同亚太地区相关国家的关系对俄具有战略意义。他强调，俄远东地区是俄加强同亚太地区相关国家合作的前沿，俄欢迎中、日、韩等亚太国家来远东地区投资。[18]

其次，巩固与提升俄罗斯在亚太地区的影响力。近年来，美国不仅在欧洲挤压与挑战俄罗斯，不断实行北约东扩，同时日益强化亚太战略，企图在亚太地区建立亚洲版的北约，从而达到挤压中俄在亚太地区的战略空间与削弱中俄在亚太地区的影响力的目的。在相当一个时期内，由于俄美之间的矛盾涉及各自的根本利益，双方妥协余地很小。在美欧对俄采取多种形式的经济制裁的情况下，俄罗斯力图借助其地缘政治优势和地缘经济优势，加快融入亚太地区，营造有利于其国家安全与经济发展的环境。俄罗斯以能源资源优势吸引亚太地区国家参与其东部地区开发，希望以此实现与亚太地区经济的战略对接，进一步拓展战略空间，巩固和提升在亚太地区的影响力。

再次，实行能源出口多元化政策，减少对欧盟的能源出口依赖。2005年12月22日，普京在俄罗斯国家安全委员会的一次会议上讲话指出：“我们面临的一项大规模的工作是，发展交通基础设施，使俄罗斯提供能源资源的路线多样化。这样，我们就可降低对潜在风险的依赖性，当然也能为自己开辟新的有前景的市场，其中包括在亚太地区。”[19]2382014年俄罗斯出台的《2035年前俄罗斯能源战略草案》，要求加快发展东部地区的能源产业，推动远东能源运输管线的新建与扩建工程，开拓亚太能源市场，明确提出了能源出口“向东转”的战略方针。长期以来，俄罗斯能源出口的主要对象是欧洲。2020年，欧盟天然气进口总量的48%来自俄罗斯。近年来，欧盟与俄罗斯的关系日益恶化，且短期内看不到改善的迹象。在这一背景下，俄罗斯日益重视对亚太国家的能源出口。2018年俄罗斯向亚太国家出口的能源占其出口总量的27%，计划到2024年提高至40%，2035年达到50%。俄罗斯希望通过加强对亚太国家的能源出口，减少对欧盟的能源出口依赖。

最后，维护和巩固国家安全。绍伊古之所以提出迁都西伯利亚的建议，除了经济原因，还有国家安全方面的考量。他认为，俄罗斯和欧美的关系日趋紧张，一旦爆发战争，首当其冲的就是俄罗斯西部地区。而西伯利亚距离欧洲较远，即使俄罗斯陷入战火，远在西伯利亚的首都也很难被波及。苏联卫国战争中，西部地区在战争初期很快沦陷，而东部地区的人力、物力对于苏联发动反攻并最终战胜纳粹德国发挥了巨大作用。俄罗斯从国家安全角度出发提出加快开发开放东部地区，也是基于二战时期的经验教训。

从俄罗斯强化战略东移亚太的视角出发，我们分析了其加快开发开放东部地区的原因和目的。为了正确和全面地认识这一问题，还有必要强调以下几点。

第一，强化战略东移亚太，不是权宜之计，而是国家战略，但这并不意味着西方或欧洲在俄罗斯外交战略中的地位不再重要，更不意味着俄罗斯会远离西方或欧洲去完全拥抱东方。俄罗斯更多关注或面向东方的目的是通过提升与亚太国家的关系，在对外战略中维持平衡，同时增加与西方打交道时的筹码。

第二，强化战略东移亚太，加快开发开放东部地区，并不意味着俄罗斯经济重心的转移，其经济重心仍在欧洲。正如之前提到的，不论是苏联还是现在的俄罗斯，尽管大部分资源分布在东部地区，但西部地区集中了其主要的生产能力。目前，东部地区的GDP与固定资本均仅占全俄的15%左右。

第三，强化战略东移亚太面临很多阻力。俄罗斯在地理上横跨欧亚，且亚洲部分的面积远大于欧洲部分，但从语言、宗教、生活习惯和心理归属上来看，俄罗斯一直认为自己是欧洲国家。自彼得一世提出融入欧洲，300多年来，除了个别时段，俄罗斯始终没有停止过这方面的努力。2015年9月，时任俄罗斯总理的梅德韦杰夫强调，“向东转”只是俄罗斯在地理位置和地缘政治条件许可下的合作方向之一，不应将俄罗斯与东方的积极合作诠释为俄罗斯意图“重新定向”。“俄罗斯在经济上、政治上、精神上都不会离开欧洲大陆，俄欧合作的战略方向是确定的。”[20]2019年12月18日，《俄罗斯报》发表了俄罗斯外长拉夫罗夫撰写的题为《欧洲邻居——俄罗斯与欧盟30年关系总结》的文章。他指出：“无论是从地理、历史、经济还是文化角度而言，俄罗斯曾经、现在以及未来，都是欧洲不可分割的组成部分。我们拥有自身的国家认同感，有资格引以为傲，但同时也是欧洲文明空间的组成部分。数个世纪以来，俄罗斯为该文明空间的扩张作出贡献，令之一直延伸到太平洋。”[21]俄罗斯国内存在西方派、斯拉夫派和欧亚派，它们关于俄罗斯国家定位和国家发展战略的观点并不一致。相当一部分俄罗斯政治精英一直坚定地秉持欧洲主义，希望俄罗斯能够融入欧洲，他们对于战略东移亚太并不完全认同。强化战略东移亚太发展到什么程度，取决于俄罗斯国内欧亚派的地位如何及其能否在俄罗斯的精英群体中得到更广泛的支持。

五、俄罗斯加快开发开放东部地区背景下的中俄区域经贸合作

俄罗斯强化战略东移亚太，推进东部地区的开发与开放，对中俄区域经贸合作会产生积极的影响。中国东北地区与俄罗斯远东地区的经贸合作已有较好的基础。2017年中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区政府间合作委员会开始工作，次年俄罗斯中国投资者及企业家支持中心在北京成立，这有利于一些项目的落实。

随着新时代中俄全面战略协作伙伴关系不断深化，在双方的共同推动下，中国与俄罗斯远东地区的贸易水平不断提高。中国与俄罗斯远东地区的贸易额不断提升，2017年超过77亿美元，2020年超过108亿美元。2014年中国占俄远东地区出口总额的18.7%和进口总额的42%；到2019年，这两个数字分别提高到24.8%和61.9%。[22]261据俄方统计，2021年前9个月，俄罗斯远东地区对华贸易额为95亿美元，同比增长17.2%。在远东地区超前发展区和自由港内，56个中资项目正在实施，总投资额达24亿美元，涉及工业、农业、建筑业、运输与物流业等领域。

同时我们也应该看到，在俄罗斯加快开发开放东部地区的大背景下，中俄区域经贸合作还是受到一些因素的制约，主要表现在以下几个方面。

第一，俄罗斯东部地区经济发展水平较低，基础设施建设滞后。外国投资者到远东地区进行项目建设时，往往还要自行修建道路，自建水、电、气等配套设施，导致投资成本大大增加。

第二，俄罗斯法律不够健全，政策缺乏稳定性，司法腐败严重。在2018年的全球清廉指数排名中，俄罗斯在全球180个国家和地区中排在第138位。

第三，俄罗斯政府行政效率较低，办事程序繁琐，周期长。外国企业到俄罗斯投资，从项目立项到工程开工建设，要处理一系列复杂繁琐的审批手续。这些手续往往导致工期拖延，使得很多合作生产项目能否完成存在很大的不确定性。在办理入境签证、劳动许可、进口报关、出差旅行等事宜时，外国投资者要提交数目庞杂的文件，有时还要缴纳大笔费用。根据在俄罗斯投资的中国企业的反馈，在俄罗斯办理劳动许可需要3—4个月的时间，人均花费5000多元人民币。

第四，对于在俄东部地区开展中俄区域经贸合作，俄罗斯方面始终存在着一种矛盾心态：为了促进东部地区的开放与发展，必须加强与中国特别是东北三省的合作，但同时又害怕大量中国移民进入本国。“中国移民威胁论”“中国人口扩张威胁论”也就由此而来。俄罗斯远东地区仅有800多万人，而东北三省人口超过1亿，仅黑龙江省就有3000多万人，再加上历史的原因，一些俄罗斯人对中国东北与俄罗斯远东地区的合作顾虑重重。总的来说，近几年来俄罗斯国内“中国威胁论”的声音在不断弱化，但依然存在。黑龙江省社会科学院钟建平研究员在2021年10月16日第二届“多元视野下的俄罗斯”学术研讨会上发言时提到，2020年8月，俄罗斯科学院社会政策研究所发布的一项调查数据显示：俄罗斯远东地区排外情绪严重，滨海边疆区75.5%的被调查者认为必须限制中国、中亚和朝鲜移民，萨哈林州55.6%的被调查者持相同立场；远东居民排斥外来投资，滨海边疆区只有3.3%的被调查者赞成通过吸引投资来发展地区经济和改善民生，而萨哈林州4%的被调查者持相同立场。也正是由于这些因素，中国与俄罗斯远东地区的相互投资水平很低。从2014年初到2019年末，中国在该地区累计直接投资额从2.47亿美元增长到7.07亿美元，但俄罗斯远东地区在中国对俄直接投资总额中仅占10.4%；而在俄罗斯远东地区引入的外国直接投资总额中，中国所占的比重还不到1%。[22]264可见，中国与俄罗斯远东地区的合作进展不大。2009年中俄两国曾批准了《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要（2009—2018年）》。该纲要规定了一系列要实施的大小项目，但基本上都没有落实，最后不了了之。而“让人难以置信的是，俄罗斯政府于2020年9月批准的《2024年前远东发展国家纲要及2035年远景目标》中甚至没有提到与世界第二大经济体的经济合作，而其边疆地区充其量被认为是向第三国转运中国货物的中转区”。[22]266有俄罗斯学者指出：“两国之间边境口岸的状况仍然是众说纷纭的话题。所有议题都相当独特，存在不少暗流潜影。”[22]265

第五，俄罗斯强化战略东移亚太，并不意味着只转向中国。自2010年起，中国一直都是俄罗斯的最大贸易伙伴国。而日本、韩国、印度、越南等国，同样也是俄罗斯着重发展经贸合作的对象。近些年来，俄罗斯与上述亚洲国家的贸易额都有较快增长，只是这两年由于新冠肺炎疫情的影响有所下降。俄罗斯“向东看”，有减少对欧洲的过度依赖的考虑。同时，为实现对外经贸合作多元化的目标，俄罗斯也会考虑避免对中国的过度依赖。

总之，对于中国与俄罗斯东部地区的经贸合作，还有不少问题需要深入研究。双方应秉持平等互利、合作共赢的原则，在充分考虑到俄罗斯东部地区经济结构单一、自然条件复杂、基础设施建设滞后、资源开发成本高等局限性的基础上，努力破解难题，挖掘潜力，拓展合作领域。