南京市江宁区农业水价综合改革实践与思考

林 洁，葛 洋，孙 静，王露露

（南京市江宁区水务局，江苏 南京，211112）

随着经济社会的快速发展，我国水资源短缺问题日益突出[1-3]。严重的水污染及水浪费情况，也进一步加剧了水资源供需矛盾[4，5]。农业作为传统的用水大户，迫切需要实施节水措施，发展节水农业，提高农业用水效率[2，6，7]。

农业水价综合改革是提高农业用水效率，促进农业节水和保障农田水利工程良性运行的重要手段，也是保障国家水安全、维护国家粮食安全和推动农业绿色发展的重要举措[8-11]。自2016年《关于推进农业水价综合改革的意见》印发以来，我国全面开展农业水价综合改革工作，各省（市、区）都开展了农业水价综合改革试点工作，并取得了一点经验与成效[12-15]。

1 江宁区农业水价综合改革工作实践

江宁区地处江苏省南京市中南部，位于长江中下游平原，总面积1 561.4km2，耕地面积79.4万亩（52 933.33hm2）。全区各类小型水利工程3万多处，经过多年维修改造和续建配套等工作，多个中小型灌区已形成较完备的排灌工程体系。江宁区2016年下半年正式开展农业水价综合改革工作，2017年在谷里街道高效节水灌溉示范片实施改革试点工作，完成改革面积1.445万亩（963.33 hm2），2018年和2019年分别完成改革面积 11.91万亩（7 940 hm2）和 46.29万亩（30 860 hm2）。2020年6月，江宁区完成了全区71.7万亩（47 800 hm2）的改革任务，并开展了农业水价综合改革的自验与区级验收工作。2020年底前，江宁区顺利通过了市级验收和省级验收。

1.1 强化组织领导，营造改革氛围

江宁区政府高度重视农业水价综合改革，将其纳入区级对标找差考核指标。建立区级改革联席会议制度，以分管副区长为召集人，相关职能部门分管领导为联席会议成员，同时各街道和社区也成立了相应的改革领导小组。联席会议办公室印发各年度改革实施计划，将改革面积全部分配落实到各街道、社区；每年专题召开农业水价综合改革任务布置和推进会，明确年度改革任务和工作时间节点。为营造良好的改革社会氛围，区水务局编印了《江苏省农业水价综合改革典型材料汇编》等多种培训材料，同时邀请河海大学教授及区级相关部门技术人员现场解读农业水价改革政策、指导开展改革工作，对街道水务站、养护公司、社区和村级水管员、种植大户等进行了多轮培训。此外，不仅给当地农民用水户印发了《致农民用水户的一封信》，还通过报纸、广播、电视、网络等媒体以及横幅、标语、宣传牌、公交汽车宣传画等多种形式，宣传农业水价综合改革的目的意义、方针政策，争取群众理解、支持和参与，引导农民树立节水观念，并增强节水意识。

1.2 深入理论研究，强化示范引领

区水务局组织人员深入基层，对全区农田水利工程运行和农业水费收取等情况进行调查摸底，联合河海大学开展了《江宁区农业水价综合改革研究》等课题研究，初步确定了农业水权分配、水价制定、精准补贴及节水奖励等改革内容，并起草了改革实施方案。在理论研究的基础上，选择底子好、积极性高的谷里街道为试点区，开展农业水价综合改革试点工作，通过示范引领，从点到面为后续全区整体推进积累经验。

1.3 完善计量设施，奠定改革基础

农业水价综合改革的前提是用水准确计量，基础是配套供水计量设施。对新建、改扩建工程做到量水设施与主体工程同步设计、同时施工、同期发挥效益；对公司化运作的农业片区中尚未配备计量设施的已有农田灌溉工程，有条件的结合农田水利相关建设项目积极落实经费，推进农业灌溉计量设施逐步安装到位。在其他小型灌溉泵站计量设施配套方面，考虑泵站提水的实际情况，通过专业测定，得到以时折水系数，标注在每台取水设备上，每座灌水泵站打水员记录打水开关机时间，以此精准推算用水量。江宁区结合农村水利基础设施建设共安装了548处计量设施，其中电磁流量计159处、明渠流量计10处、“以时折水”372处、超声波流量计7处，覆盖了全区改革面积，计量控制比例达100%。

1.4 科学测算成本，出台指导水价

江宁区在《关于印发江苏省农业用水价格核定管理试行办法的通知》的指导下，按照《江宁区农业用水价格核定管理办法》等相关规定进行了成本监审并合理测算改革实施区域农业水价。通过对末级渠系工程的供水成本进行调查分析，分别从骨干工程供水和末级渠系终端供水的角度测算了理论上的全成本水价、运行成本水价及两部制水价。对改革区2014～2017年农业投入产出情况进行走访及问卷调查，分析了用水户对农业水价的承受能力（主要考虑农业水费占农业生产亩均成本、占亩均产值和占亩均纯收益的比例指标），对农业水价执行情况进行调查摸底。通过成本测算、集体研究、成本监审等途径确定合理的农业用水价格，区物价局、水务局联合下发了《关于下达江宁区农业水价综合改革区农业用水价格的通知》，制定了改革实施区域农业水价调整计划。农业用水指导价格具体主要如下：①水稻灌溉片：基本水价为0.037元/m3，计量水价为0.016元/m3；②苗木灌溉片：基本水价为0.163元/m3，计量水价为0.029元/m3；③蔬菜灌溉片：基本水价为0.098元/m3，计量水价为0.018元/m3。在出台区级指导价格的基础上，各街道分别按照民主协商、镇级监管、价格公示、备案四个步骤，开展协商定价工作，合理确定执行水价，执行水价不高于指导价格。

1.5 合理分配水权，收缴农业水费

在2017年改革典型试点及2018年普遍试点成果的基础上，参考《江苏省灌溉用水定额》，及时修改完善农业水价综合改革区的灌溉用水定额标准。区最严格水资源管理制度考核工作联席会议办公室以文件《关于下达各街道园区2019年用水总量控制指标的通知》明确了改革区的农业总用水量，并将其分解到各街道、园区。区水务局指导、督促各街道在区级农业用水总量分解文件的基础上，根据灌溉定额和灌溉面积及种植结构将改革实施区域农业水权进一步细化分解到供水管理单位、农村集体经济组织、用水合作组织等，实行总量控制、定额管理原则。为保证农业正常生产，确保粮食安全，根据用水单位的水权，以水票作为结算凭证。水票上反映用水户被分配的用水量，在灌溉结束后统计结算时可抵扣水票上相应用水量所产生的水费。目前，江宁区用水户的用水量均在定额范围之内，政府以精准补贴和节水奖励的形式补贴水费，实际不增加农民负担。

1.6 成立用水组织，强化长效管护

江宁区3万多处农田水利设施在农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制的省级试点中以所有权证和产权协议的形式，明晰了工程产权，明确了管护责任主体。试点区谷里街道在民政部门注册成立一个总用水户联合会、在工商部门注册成立11个用水合作社，委托一家技术先进、管理能力强的专业管理队伍对示范区进行集中运行管护。江宁区156个涉农社区聘请村级水管员；市场化运作，共成立了10余家小型农田水利工程专业管护公司；全区10个街道均成立了用水户联合会，实现了农业水价改革实施区域内用水合作组织全覆盖，做到街道水务站、专业管护公司、用水户联合会、用水合作社、种植大户等共同参与农业水价综合改革和农田水利工程运行管理。

1.7 建立奖补机制，落实资金补助

为促进农业节水，推进改革工作，区财政局、水务局联合出台了《江宁区农业用水精准补贴实施办法和农业节水奖励基金筹集、使用与管理办法》。街道层面也印发了《街道农业用水价格核定管理及用水户奖补办法》，突出节水优先，不增加农民负担的同时落实资金补助，2018-2020年，根据各街道推进农业水价综合改革的具体情况及成效，分别下达精准补贴420万元和节水奖励300余万元。为了保证定额内用水农民经济负担不增加，调动农民参与和支持农业水价综合改革的积极性，精准补贴标准根据定额内用水成本与运行维护成本的差额确定，重点补贴种粮农民定额内用水。节水奖励：节水量在定额用水5%以内，按执行水价标准的一半乘以节水量进行奖补；节水量在定额用水5%以上、不足10%的，按执行水价标准乘以节水量进行奖补；节水量在10%以上、不足20%的，按执行水价标准的二倍乘以节水量进行奖补；节水量在20%以上的，按执行水价标准的三倍乘以节水量进行奖补；奖补金额不超过5元/亩。精准补贴和节水奖励资金由各级财政统筹，街道用水户联合会负责具体监管；资金存入街道水利专用账户；社区作为产权人向用水户联合会申报动用精准补贴和节水奖励资金进行农田水利工程维修养护，联合会核准后由社区负责实施，工程验收合格后从该社区专项账目中支付。

2 江宁区农业水价综合改革工作存在的困难

2.1 水源多样，用水管控困难

江宁区河网沟系较为发达，库塘蓄水较为充沛，农民或农业大户可以选择就近取水，水利部门不能也不可能强制集中供水，计量设施装配后，取水管控难度较大，给按计量收费和兑现节水奖补带来不确定因素。

2.2 水费征收难，农业水权交易仍未形成

在全面实行农业各项补贴、精准扶贫等环境下开展农业水价综合改革，会遇到来自各方面的抵触情绪，再加上江宁区早已取消农业水费，且大部分地区不收取排灌电费。目前，江宁区主要依靠各级财政资金补助水费，如何长期做到不增加农民负担地征收水费，精准补贴和节水奖励实施起来困难不小。

2.3 用水合作组织生存难

农民用水合作组织在农业水价综合改革工作中具有重要的地位，但江宁区城市化发展较快，农地功能变化、农业产业结构调整及农业生产方式转变也都较快，致使用水户联合会和专业合作社水费征收工作任务繁琐，自主运营和自我生存空间不大。

2.4 农业水权交易仍未形成

通过农业水价综合改革，用水户已初步形成了节水意识，农业节水减少了生态补水量，但江宁区暂未建立有效的农业水权交易，农业节水的经济效益尚未体现，从而也使得农业节水的积极性不能继续提高。

3 结论与建议

通过2017年至2019年三年的改革试点，江宁区农业水价综合改革工作在组织实施、制度和政策制定等方面都积累了丰富经验，社会各界尤其是农民用水户已初步树立起节水意识，认识到水价改革工作的重要性。2020年，江宁区顺利通过了市级、省级组织的验收。下一步，在总结前期工作经验的基础上，将继续对照中央和省、市关于农业水价综合改革的工作要求，开展常态化农业水价综合改革工作，促进农业节水和农业可持续发展，改善农村水生态环境，更好地支撑全区现代农业发展和美丽乡村建设，统筹推进城乡发展。

3.1 继续加强宣传，统一思想

在后续改革过程中，要继续加强宣传工作，强化意识引领。在印发《致农民用水户的一封信》等宣传资料的同时，积极举办各类专业培训会，邀请院校教授、区级部门业务骨干对所有社区主任、基层水务站业务员进行培训；通过报纸、广播、公交汽车宣传画、电视广告等多种方式宣传农业水价综合改革政策，落实节约用水意识形态。同时积极推广谷里街道试点区的改革工作经验，以点带面指导全区改革工作。

3.2 建立奖补资金长效机制，探索农业水权交易

在积极争取中央、省、市补助经费的基础上，区、街两级财政将农业水价综合改革纳入财政预算，建立稳定长效的奖补资金保障机制，以此来减轻用水户的负担。积极探索农业水权交易制度，鼓励用水户将节约的水量进行交易或由政府、水管单位进行水量回购。在下一步的改革工作中，考虑主要在用水户间进行农业水权交易，由灌区管理单位或用水户联合会等组织协调和登记备案、用水户自愿协商交易。

3.3 进一步强化监管，落实长效管护

农田水利设施“三分建，七分管”，要想更好地发挥农田水利设施的工程效益，更好地推进农业水价综合改革工作，促进农业节水，必须切实强化农田水利设施管理，加强农田水利工程维修养护，进一步健全全区农田水利设施管护网络，开展有力的长效管理工作，着力在管理责任、管护组织、管护人员和管护经费上下功夫，推进农田水利设施的长效管护。加大对农民用水合作组织的合规建设运行、合法履职担责、合理使用经费等方面的业务培训和监督考核力度，抓好人才培训，提升服务能力，提高农业节水的积极性。加强督促检查，抓好跟踪督办，及时分析查找存在的问题，增强改革的科学性、针对性、实效性。

总之，农业水价综合改革是一套牵涉有制度建设、工程建设、民生建设的复杂系统工作，绝不是一次简单的经济调整。农业水价改革政策性、技术性强，涉及层面广，有关部门多，利益关系复杂，敏感程度高，加之改革内容与农民的生产用水习惯多有差异，改革注定是一个长期过程。