驮英水库及灌区工程建设用地存在的问题及建议

江志伟

（崇左市左江治旱工程管理中心，广西 崇左 532200）

1 工程概况

广西左江治旱驮英水库及灌区工程开发任务以灌溉、供水为主，兼顾发电等综合利用，工程由驮英水库及驮英灌区两部分组成。

工程项目建议书于2013 年10 月完成，国家发改委于2015年1月对项目建议书进行批复，原则同意项目可行性研究报告。水库枢纽建设总工期39个月，灌区建设总工期48个月。

2016 年10 月驮英工程开工建设，2021 年已完成驮英水库坝区、总干渠及4 大干渠大部分施工任务，预计于2022 年全部完成施工；续建配套及支渠工程计划2022年完成施工量的50%以上。

2 工程用地报批情况

驮英工程初步设计阶段用地拟征收（用）崇左市宁明县、扶绥县、江州区土地面积2 483.42 公顷，其中永久征地面积1 917.38 公顷，临时征地面积566.04公顷。

2016年6月23日，国家自然资源部批复项目建设用地预审，批复预审面积1 896.58 公顷。2016 年10 月，开始着手办理项目建设用地报批工作，在国家政策许可范围内，在自治区、崇左市及县级国土资源管理部门指导下，驮英水库及灌区工程分驮英坝区和驮英灌区两大部分进行报批。2019 年12月，坝区建设用地已获得自然资源部批复，批复建设用地面积为81.7 891 公顷；驮英灌区用地报件组卷资料2019年11月初步完成了第一轮用地报批材料的组卷工作，但从2020年1月1日起，崇左市人民政府新出台《崇左市人民政府办公室关于实施征地区片综合地价的通知》文件，工程需要重新完善项目征地有关资料原因，第一轮用地报批材料无法满足项目实际建设用地需求，致使驮英灌区项目用地报件组卷资料难以及时上报国家国土资源管理部门审批。

3 工程推进过程中用地存在的问题

3.1 水利工程独有特点，难以办理征地手续

驮英水库及灌区工程为线性水利工程，路线长、跨度大（总干渠长41.11 km，4 条干渠总长202.28 km，支渠总长442.67 km），选址多为山间谷地或耕地，工程沿线土地利用情况复杂，具有不稳定因素多，影响范围和征地数量大，农用地占用多、投资巨大等特点；工程建设周期长，近些年地方政府持续开展公路、铁路、开发区等项目建设以及农民自建房屋、禽舍等，侵入了驮英项目设计用地范围，且被侵占后维权难度大，导致项目设计方案局部修改，造成工程建筑物相关设施变化、工程用地范围和面积相应随之变化，致使工程不能及时完善征地手续；此外，由于灌区项目用地报批材料需要整体上报，而干渠工程和支渠配套工程甚至是田间工程的建设时间差较大，设计范围广，用地报批材料难以精确。

3.2 用地报批程序复杂

首先，水利工程项目初步设计批复后，用地报批工作需要提交建设用地申请表、项目批准文件、项目用地预审报告、建设项目总平面布置图，占用耕地的，必须提出补充耕地方案、地质灾害危险性评估报告、压矿评估证明材料等。材料内容精度要求高，勘测定界外业、内业资料整理工作量大。还需要按要求公告征地补偿方案，公告时间较长，且要对相关土地面积和实物数量、补偿标准和总费用进行公告，相关程序实际有重复。

其次，工程涉及林地的，要向林业部门申请林业占用审核意见书。林业部门对占用林地的政策基本按自然资源部门实施，若占用数量较多，则需要国家林业局审核。再者，林业部门与自然资源部门对土地属性的确认存在差异，如驮英灌区部分种植果树的土地，林业部门认定为林地，但国家对初步设计批复意见为耕园地，部分河道边附近的一些未利用荒地，国家批复意见为未利用地，可林业部门认为该土地为规划的宜林区，应作为林业占用进行审核，需缴纳有关税费。

最后，工程临时用地报批审核时间长，短则3个月，多则1年，而水利工程部分临时用地施工如支渠续建配套工程、田间工程等所需时间很短（1～3 个月），施工完毕后临时用地即可恢复土地利用，对土地几乎无影响。临时用地报批时间长对水利工程进度产生极大影响。

3.3 政策法规发生变化

（1）自然资源部《关于2021年土地利用计划配置规则的通知》（自然资发〔2021〕80 号）要求，违法用地部分一律使用设区市以当年存量土地处置规模为基础核定的计划指标核销，崇左市年度计划指标安排较少，又涉及较多其他急需落地的重大项目，无法保障驮英工程用地指标。

（2）《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》对临时用地范围进行了严格的界定，制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田，由于早期施工设计的拌合站等选址一般在交通便利、远离村庄的地方，且驮英灌区大部分作业面都位于农田、耕地密集区，若将既定的拌合站厂址重新规划选址，可供利用的地块少且距离过远，加上存在道路不通等问题，造成工程施工成本增加而工程单价过低，无法保障施工单位合理利润空间，难以保障施工质量。

（3）根据2021 年9 月1 日正式实施的新《中华人民共和国土地管理法实施条例》，相关土征收政策将有较大变化，社会保障费用需足额缴纳完毕方可申请征收土地，该部分社会保障费用缺口较大，驮英灌区涉及的3 县（区）财力恐无法保障，影响后续项目用地报批。

4 建议

（1）争取地方政府特别是县以上党委、政府的高度重视。驮英工程位于广西三大旱片的左江旱片，工程建成后可有效解决区域内39.2万人农村饮水不安全问题，灌区年均粮食产量可增产约14.8万t，甘蔗年均增产约73.0 万t，农业产值年均可增加9.94 亿元，对区域经济和社会发展产生巨大的效益，惠泽地方大部分农村地区，为乡村振兴提供极大的助力。因此要尽可能争取地方政府在思想上重视，并在政府的积极带动下，引入科学的管理模式，确保工程合理的建设用地。

（2）积极响应“严守18 亿亩耕地红线”政策和“占多少、恢复多少”的占补平衡方针，严格依据国家现行土地相关法规开展工程建设[1]。全面强化统筹规划，优化工程项目选址及建设内容，提高并优化节约集约用地，严格控制好永久农田占比，及时修改勘测定界等基础数据资料，并对接各县（区）自然资源局做好项目用地报批工作。对存在较大施工困难地段需改线的，采取缩减用地面积、更改项目建设内容等方法，如因地质构造等客观原因确实需要改线建设的应做好相关工程建设合理说明，项目法人要及时与上级部门沟通请示。

加强施工监管，做好设计规划。要强化设计单位的责任意识，督促按时按质完成施工设计图纸，并组织参建各方进行设计交底，确保参建各方知晓施工红线范围；项目法人、设计单位和监理单位要加强施工现场监管[2]，特别是工程前期的临时用地如钢筋加工场、拌合站、施工营地等的选址，确保合规，工程建设过程的临时用地不逾越既定红线范围。

完善水利用地政策，简化土地征用审批报批程序[3]。水利工程所用资金多为中央资金，为基本农田建设服务，纯属公益性项目，与市政建设项目、农用综合开发项目等性质差异较大，且水利工程施工季节性较强，要求工期紧，土地征用的审批和报批程序复杂、耗时久，易错过最佳施工时间。建议国家层面出台有关政策，将灌区续建配套等为农业服务的的水利建设项目，需永久征用耕地的，按政策补偿给群众，不办理用地手续，采取“只征不转”即农用地不转为建设用地的方法。同时简化用地特别是临时用地审批报批环节、程序，协调各部门之间相关土地政策的矛盾，确保工程建设有地及时批复供生产建设使用，保证工程进度稳步推进，早日发挥其应有的社会效益。

5 结语

本文介绍驮英水库及灌区工程建设过程中遇到的用地问题，提出了重视水利工程建设、响应国家政策法规、加强设计规划和施工监管以及完善政策简化程序等建议。