农村集体经济组织成员资格“两头落空”的制度思考

郭 晔 宋亦凡 肖 宇

习近平总书记指出，积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。搞好这项改革，一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。[1]44为发展壮大农村集体经济、健全乡村治理体系，2021年实施的《民法典》依法确立了农村集体经济组织特别法人地位。在推进全面依法治国背景下，集体经济组织立法必须加快进程，通过立法明晰农村集体经济组织作为特别法人的组织形态、权责边界、议事规则，从而明晰农村集体产权归属，保障农民作为农村集体经济组织成员的收益分配和生活保障等各项权益。其中，农民能否依法享有集体经济组织成员各项权益取决于其成员身份的确认，这就需要在法律中完善集体经济组织成员资格认定和权益保障的有关制度规则。随着农村集体产权制度改革的深入推进，截至2022年初全国已确认集体经济组织成员达9 亿人[2]，应当说绝大部分农民取得了所在集体的成员身份；与之相对应的是，集体经济组织立法尚未完成，缺乏明确统一的成员资格认定和救济规则。

一直以来，诸多研究从妇女权益保障视角出发，关注到农村妇女在村集体中遭受的不公平对待，主要体现在土地承包经营权、宅基地使用权、征地补偿和安置待遇、集体经济收益等权益分配时，村集体通过村民大会决议或“一事一议”，将结婚、离婚或丧偶的农村妇女或部分“入赘男”及其家人排斥在外，从而使其在出生地和婚入地两个集体组织中的成员权出现“两头空”的现象。[3]多数对农村妇女土地及其相关权益的讨论都将农村妇女集体成员资格与权益分配问题合并讨论，但二者实有差异。从实践看，有的地方在解决妇女四类权益问题时，为了减少矛盾冲突，按照一案一决的思路，回避了妇女是否享有集体经济组织成员资格问题，作为个案予以权益的保障或救济；有的地方农村妇女因为婚姻状况变化，在出生地和婚入地都被认定为集体经济组织成员，但实际并没有同时在两个集体中享有宅基地使用权等权益。从顶层设计看，国家目前对于土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权是设计为以农户家庭为单位享有的权利，由具有本集体经济组织成员资格的农民与其家庭成员平等共享，成员资格所对应的财产性权利是间接的。虽然集体成员身份并非是享有各项财产性权益的充要条件，但毋庸置疑的是，成员身份是享有权益的基础。因此，本文所探讨的是，在当前全国已确认集体经济组织成员达9 亿人以及集体经济组织立法工作正在开展的背景下，婚嫁妇女群体能否平等获得集体经济组织成员身份从而避免“两头落空”的问题。这与权益“两头空”问题讨论有所区别。尝试通过梳理农村集体经济组织成员资格认定本身的制度缺失，为完善集体经济组织立法及相关法规政策制定提供参考。

一、集体经济组织成员资格“两头落空”的问题

集体经济组织成员资格“两头落空”，指因婚姻、务工、就学、服役、服刑等情况使得流动的农民群体没有取得任一集体经济组织成员资格的情形。其中，以出嫁、离婚、再婚、丧偶妇女和入赘男性群体因婚姻状况变化在出生地和婚入地均不被认定为集体经济组织成员最为普遍。农村婚嫁妇女集体成员资格“两头落空”主要存在于两个层面：一是在当前已完成的集体成员认定中，一部分女性如出嫁女未能获得任何一个集体的成员资格；二是在集体成员身份确认后，随着女性婚姻变动，被原集体经济组织取消成员资格，但又无法在新集体经济组织中取得成员资格，导致成员资格“两头落空”。在第二种情况下，所有已婚和未婚农村妇女都面临此种潜在风险。截至2020年12月31日，中国裁判文书网涉及外嫁女的集体经济组织成员资格认定纠纷占农民群体成员资格认定纠纷总数的86.18%。[4]不断有遭遇“两头落空”的妇女通过“人民网政府留言板”向地方政府争取自己的成员资格和权益。

在我国农村，文化、习俗等“民间法则”对男性和女性的行为制定了不同规范——男娶女嫁和“从夫居”是主要的婚嫁规则和婚居形态。法律关于结婚后男女可以自由选择到一方家庭落户的选择权，在实践中只是允许女性到男方家的“从夫居”，即使女儿承担了养老义务，也不能平等享有家庭财产的继承权。因此，未经国家法律规制的村落习俗有维护男性意志的自发倾向，并将女性视作家庭中的附属成员。在这种乡村文化中，在不同集体和城乡之间流动的农村婚嫁妇女首当其冲被村民自治排除在成员认定范围之外，是成员资格认定中权利最不稳定的弱势群体；如果娘家和婆家集体经济组织同时对妇女进行排斥和挤压，就会出现成员资格“两头落空”的情况，使妇女彻底丧失法律赋予农民的基本权利。

诸多研究表明，成员资格“两头落空”的妇女面临多重困境。

1.生存困境。农村妇女占农业劳动力的六成以上[5]，留守农村的也多是妇女。在缺少非农就业机会时，土地和集体资产收益是农村妇女主要的农产品来源、收入来源和社会保障基础。一旦丧失成员资格，会影响妇女对土地的占有、使用和实物、租金、股份、土地补偿等收益，直接影响妇女的生存和发展。[6]没有集体成员资格，也会让妇女“挺不起腰板”，只能依附于家中的男性成员；缺乏家庭和村庄话语权的妇女将更难以争取和保护自己的权益，难以打破依赖他人的生活困境。[7]此外，成员资格得不到保障的妇女如果选择进城打工，受到自身技能的限制和就业市场中性别歧视的影响，就业过程可能非常艰难，容易陷入贫困。[8]

2.婚姻困境。农村妇女一旦因离异而丧失原夫家集体成员资格，法律将难以保障其在该集体的土地承包经营权和宅基地使用权。这时，如果无法回到娘家获得娘家集体的庇护，离婚妇女就会陷入“房无一间、地无一垄、钱无一分”的悲惨境地。[9]因此，有些农村妇女因害怕失去住所及土地，即便忍受家暴也不敢离婚；[10]有些妇女选择“离婚不离家”，长期忍受在原夫家的尴尬生活；[11]更多离婚妇女只能选择迅速再嫁，通过加入另一个男性的家庭和集体寻求基本生活保障。

3.维权困境。“两头落空”的妇女很可能因向集体要求确认资格和争取权益而成为村庄“公敌”。向上级政府的上访困难重重，提起司法诉讼却被驳回请求，即便得到政府解决或胜诉，仍面临村内执行难的困境。[12]以南海“外嫁女”成员身份之争为例，1992年南海农村将土地变为股份分红，权益被剥夺的“外嫁女”开始上访，直到2008年南海政府及法院才明确保障“外嫁女”权益。[13]遭遇“两头落空”的妇女在长期艰难维权过程中很难实现自身价值，也不利于农村社会的和谐稳定。

从2015年开始，中央农办、农业农村部在各省级人民政府推荐的基础上，先后开展了四批农村集体产权制度改革试点。[14]随着农村改革进程深入，集体经济组织的实力不断增强，焕发出更大活力。据统计，截至2020年，有集体经营性收入的村级集体经济组织有41.86 万个，占全部村级组织的七成以上；经营性收入超过10 万元的集体约占整体的三成。[15]未来，集体经济组织越来越实际具有管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能，拥有行使发包集体农地、提出使用宅基地意见、分配使用集体收益、土地补偿费等职责，还要为集体成员提供教育、文化、卫生、养老等服务。集体经济组织成员享有越来越多样的财产性和保障性权益，享有对集体所有资产使用、收益和分配的决策权，以及对集体治理的参与权。农村婚嫁妇女集体经济组织成员资格现实和潜在的“两头落空”问题，使得上述成员权益失去实现的基本依据。

二、现有制度安排对解决集体成员资格“两头落空”问题依据不足

（一）现有法律未明确集体成员资格认定规则

《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等涉及集体成员权的法律和延长承包合同期限等相关改革措施，仅适用于解决该特定权利体系中的权利客体的问题，对成员资格和成员权之间的关系缺乏统一规定。正如学者所言：“国家一方面通过对土地、自然资源的集体所有的确认将村民们制度性地凝聚在一个小共同体之内，另一方面却又没有进而给这个小共同体提供相关的秩序型构规则。”[16]一直以来，农村集体经济组织的法律地位和利益实现机制虚化，更无明确的内部治理规范，只在零星法律条文中找到法律对集体民主决策划定的一些规则边界：《村民委员会组织法》规定，村规民约或村民会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容；《妇女权益保障法》要求农村妇女在集体经济组织中的各项权益上享有与男子平等的权利；《民法典》赋予集体经济组织成员在其权益受到集体决定侵害时申请撤销该决定的权利。这些法律条文都说明，集体经济组织集体民主议定程序做出的决定有可能侵权，需要法律的规制；但是这些法条的规定都相对原则性，并无实施细则将其具体化，缺乏前置合法性审查程序或有力的救济措施对集体决议进行指引和约束。还有的集体经济组织将成员资格认定、征地补偿分配或集体收益分配方案等作为“一事一议”事项，规避了法律对经过法定程序形成的村规民约、村民代表大会决定以及村委会决议的规约。

（二）集体产权制度改革政策未明确规定集体成员认定标准和程序

《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出，要“依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题”。政策语言相对概括和抽象，未能对集体成员资格认定提供具有操作性的规则和约束。

一方面，集体成员制度在各项集体权益体系下应用时可能采取不同规则，成员的边界也随着个案纠纷的处理而调整并随着时间推移而动态变化。所以，《意见》中提及的“尊重历史、兼顾现实”应指向哪个阶段的历史、又应兼顾哪类权益分配的现实，并不清晰。另一方面，《意见》给出的三个参考因素中，户籍与承包关系往往出现分离在两个集体的情形；对集体积累的贡献更加难以界定衡量。在多个考量因素或不清晰、或互有矛盾、或无法量化的情况下，寄希望于通过“群众民主协商”“得到多数人认可”，实则往往难以避免“多数人侵犯少数人权益”。因此，成员认定的政策考量虽然全面，但难以为集体有效界定成员边界提供明确的规则；且由于政策未做任何强制性的兜底规定，更难以做到《意见》要求的“切实保护妇女合法权益”。此外，本次集体产权制度改革的要求原本是针对集体的经营性资产部分开展集体经济组织成员身份确认，但由于政策未明确此次成员资格认定的适用范围，地方上多将认定的成员名单用于今后土地承包经营权和宅基地使用权等资源性资产的分配中，也必然会导致一部分农民因丧失成员资格而丧失已经获得的成员权益。

（三）仅由集体经济组织确定成员资格标准存在重大缺陷

目前，我国约有54 万登记在册的村级集体经济组织[15]，每一个集体都可以经村民自治自决确立本集体成员身份的认定规则。这种各自为政的情况容易出现各村之间在认定标准、时间节点和是否接纳新增成员等方面的差异，并在共同作用下直接导致婚嫁妇女的成员资格“两头落空”。例如，吕梁市方山县的成员认定基准日为2017年12月31日[17]，但同属吕梁市的文水县则允许各村集体自行确定基准日。[18]类似的情况也发生在阜阳市界首市和临泉县之间，前者规定的基准日比后者早了9 个月。[19][20]在实体标准上，有的集体规定，在男方家生活的外嫁女即使户口或承包地还在娘家，也应当在嫁入地获得成员资格；[21][22]但有的集体要求嫁入妇女需要落户才能认定[23][24]，还有的集体还要求嫁入妇女在其他集体不享有承包经营权。[25]此外，集体对认定成员后是否固化成员名单的规定也不一致。根据山西省妇联2018年对13 个集体成员权益试点单位的调研结果，有9 个试点单位对成员身份实行“生不增、死不减、入不增、出不减”的固化处理，另外4 个实行“成员死亡退出，新生进入”的不固化处理。[26]当妇女因婚嫁在不同集体之间流动时，这些各不相同又纷繁复杂的规则都可能阻碍妇女获得成员资格。

虽然集体经济组织与村民委员会各为民法所规定之不同的特别法人，但现实中大量村民委员会代行集体经济组织职能，集体事务参照村民委员会组织法规定，通过村民自治自决。因此，由集体或村民通过民主“多数决”的方式确定集体成员认定标准和确定成员名单就是实践中的普遍做法。由于集体成员资格最终指向利益分配，很多集体都认为成员增加会稀释现有成员的利益份额。因此，在缺乏法律规制的情况下，集体民主自治容易出现以“牺牲非世居者的利益来维护村庄集体的生存利益”的情况[27]410，集体民主“多数决”反而为多数人排斥少数婚嫁妇女的成员资格提供了制度路径。[3]此外，集体自行认定成员资格时只考虑谁有成员资格，并不关心没有资格的群体的境遇和这部分群体怎样才能获得资格。当法律保障力度不足、制度依据不明确，文化习俗等“民间法则”就会在调整乡村社会关系时占据主导。如果不能加以有效的引导约束，就有可能做出违背现代法治精神，甚至不符合社会主义核心价值观的决定，难以避免“多数人侵犯少数人权益”的问题。

（四）救济渠道不通畅使得“两头落空”状态难以解决

无救济则无权利，但目前法律针对集体成员资格认定的争议，尤其是“两头落空”的状态没有明确规定排查发现方式或行政救济渠道，更多由地方政府自行探索解决。例如，有的地方规定，对集体成员身份认定有争议的，可以向乡镇人民政府提出处理申请，对处理决定不服的有权向上一级人民政府申请复议，或直接向人民法院提起行政诉讼。[28]还有地方规定应由村、镇两级前置性行政调解资格认定争议，仍未能落实权益的方可申请乡镇政府做出行政处理决定；对处理决定仍有异议的，再通过行政复议或诉讼程序解决。[29]在现实中，各种行政救济渠道并不通畅——囿于法律政策依据不明确和错误观念影响，基层政府部门同样会以“村民自治”为由不干预集体决定而放任“两头落空”的发生。即便基层政府有意解决，但由于不愿与集体对立和担心自身成为行政诉讼的被告，也多采取劝说、协商、调解等方法，其调处决定无法在集体层面有效执行。[30]

对成员资格认定的司法救济同样面临困境。由于缺乏明确的法律依据，一些法院以“法无明文规定”或“集体成员权认定等权益纠纷为集体经济组织内部事项”为由不予受理。[31][32]司法实践中，各级法院拒绝当事人成员资格主张的理由多种多样[33]，说明尚未形成统一的裁判思路。即便法院裁决当事人应享有集体经济组织成员资格，仍面临执行难的问题。并且司法救济时间长、成本高，让多数维权妇女难以承受。[34]现有行政、司法救济的缺失，使成员资格“两头落空”的妇女持续处于权益受损而得不到有效救济的状态。但也要看到，部分地方法院做出了积极探索，打下了良好的实践基础。[35]

三、对解决集体经济组织成员资格认定“两头落空”问题的制度设计

由于获得集体经济组织成员身份是农民群体享有基本权利的必要前提，那么集体经济组织成员的构成应最大限度与农民群体的构成保持一致，在成员资格确认上做到应认尽认、不落一人，尤其应当保障农村中的弱势群体获得成员资格。因此，需要通过顶层设计，在国家级立法中做好兜底保障，避免农村婚嫁妇女集体经济组织成员资格“两头落空”问题，完善集体经济组织成员资格认定和权益保障的有关制度规则。这样不仅有利于实现党中央实行农村土地制度改革、释放土地红利、带动农民——包括农村妇女实现共同富裕的本意，也有利于提升农村妇女的家庭和社会经济地位，破除农村社会重男轻女等陈腐观念，在广大农村地区真正贯彻落实男女平等基本国策。

（一）完善成员资格认定的有关标准

集体经济组织成员资格是农民享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体治理参与权的前提；这四项基本权利保障了农民的生存和发展，也能够有效防止农村社会在经济发展中出现两极分化现象。[22]现行法律制度要求集体经济组织承担公平分配稀缺资源、维护成员基本生活保障的义务，法律也应当在厘定集体成员主体时提出实体法标准，并通过制定兜底性规定为集体中的弱势群体提供平等保护。对此，本文建议集体经济组织成员资格的取得、变更、丧失和退出应被纳入法治轨道，通过确定实体法标准纠正集体民主议定过程中难以保障弱势群体的缺陷，并为实现有效救济提供依据。

1.除因政策性移民迁入外，出生（收养）是取得集体经济组织成员资格的原始方式

集体经济组织孕育于我国20 世纪50年代的农业合作化运动，集体所有的初始资产都来源于农民入社时转给合作社的土地和生产资料。入社后，农民在集体内继续从事农业生产，并从集体获得生存保障和公共服务。这种自合作化时代以来农民与集体之间形成的专属性、保障性关系，通过农户家庭的代际传递延续，维系着集体的生命力。因此，我国农村的发展历史决定了只有农民才能成为集体经济组织的成员；而只要生为农民，就必应属于某一个农村集体经济组织，享有这个集体提供的基本生活保障。因此，本集体经济组织成员的子女，包括婚生、非婚生和收养的子女，都应该天然地通过家庭亲缘关系获得集体经济组织的成员资格，从而具有享有户内土地权利的资格。这一法定初始取得原则也能保障未婚女性在娘家平等获取集体成员资格。

2.赋予因婚姻流动群体选择或保留集体经济组织成员的权利

根据《民法典》，属于不同集体经济组织的男女双方结婚后，女方可以成为男方家庭的成员，男方也可以成为女方家庭的成员，甚至在江浙等地流行的“两头婚”中，男女双方都保留与原家庭的纽带。由此可见，婚姻并不自然切断一方与原家庭的关系；同理，也不应切断一方与原家庭所在集体的成员关系。不仅如此，《妇女权益保障法》第三十三条第一款规定，“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”。既然成员资格是享有各项权益的前提，若妇女婚姻状况的变化将导致妇女集体成员资格的必然变动从而导致丧失享有原集体各项权益的基础，上述《妇女权益保障法》条款将无任何用武之地。所以，妇女结婚不使其当然丧失原集体成员资格———无论男女，在结婚时应有选择保留或变更其集体经济组织成员资格的权利。

在这个问题上，我国加入的《消除对妇女一切形式歧视公约》（以下简称《公约》）对女性取得国籍的规定颇有参考意义。《公约》第九条第一款规定：“缔约各国应给予妇女与男子有取得、改变或保留国籍的同等权利。它们应特别保证，与外国人结婚……不当然改变妻子的国籍，使她成为无国籍人，或把丈夫的国籍强加于她。”《公约》的制定者认为，妇女应在结婚后丧失原国籍、或直接获得丈夫的国籍的规定，反映的是将男性视为户主的家庭观念和剥夺妇女独立自主权的做法①，与男女平等和消除对妇女歧视的目标相悖。这一条款制定时，各国对如何尊重、平衡国内法和宗教法针对国籍的规定有所争议，但最终达成一致、约束主权国家在妇女国籍问题上的自由裁量权。这种约束的合理性，来自国籍作为一种“享有权利的权利”对实现妇女人权至关重要，也来自主权国家承担的尊重妇女人权、实现男女平等的义务。我国农村集体经济组织也千差万别，但承认各个乡村之间的差异，不意味着将妇女的成员资格完全交由乡村自行处理——成员资格也是一种“享有权利的权利”，集体经济组织同样也负有遵守男女平等基本国策、保障农民基本权利的义务。所以，应当立法赋予结婚妇女变更或保留集体经济组织成员资格的权利；集体经济组织应当接纳依法做出决定的妇女为成员，没有自由裁量权。

此处应特别指出的是，当妇女离婚时，也应当有权保留其原夫家的集体成员资格，或变更为娘家集体的成员。一旦离婚，妇女难以在婆家立足，也难以有效行使婆家的成员资格、权益。不能回娘家立身的妇女，要么选择寄人篱下“离婚不离家”，要么选择尽快再嫁，要么被迫离开农村到城市打工求生。不论哪种选择，都剥夺或削弱了妇女的独立自主权，限制妇女的生存发展；而这种情况是包括入赘男性在内的全体农村男性几乎不会经历的。不论是为了实现男女平等目标或是从保护最弱势群体出发，都应当赋予离婚妇女选择在夫家集体或回到娘家集体获得资格的权利，集体应当尊重本人意愿，不可以“多数决”予以剥夺。

3.严格定义丧失集体经济组织资格的情形，防止“两头落空”

对于已经确认成员资格后可能出现的“两头落空”风险，应当通过严格规范集体经济组织成员丧失的情形予以杜绝。地方实践中，几乎所有集体都将“取得其他集体经济组织成员资格”作为丧失本集体成员资格的情形；同时我们也看到，成员资格丧失最普遍的情况是娘家村以妇女结婚为由将其从成员中排除，婆家村以妇女离婚、再嫁为由将其排除，暗含着结婚、离婚就等同于取得其他集体成员资格的乡村逻辑。如前文所述，视结婚等同于获得丈夫集体的成员资格，或视离婚等同于丧失原夫家集体的资格，反映的都是将妇女看作依附于丈夫生存而非具有独立人格的个体的观念。若不以政策或法律对此明确否定，可能会延续甚至加重这种歧视妇女的刻板印象。此外，“从夫居”是农村女性与男性生活方式最大的区别之一，如果放任实践中将结婚、离婚作为丧失成员资格的理由，将一边倒地对女性群体造成负面影响，导致男女在取得成员资格和行使成员权利上存在事实上的不平等。

对此，应当借集体经济组织立法之机切断结婚、离婚等生活事件与妇女成员资格丧失之间的联系。首先可借鉴《妇女权益保障法》第三十三条，明确规定“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，取消妇女的农村集体经济组织成员资格”。其次，由于成员资格的丧失与取得涉及不同集体，后者需要满足法定标准和程序才可实现，二者无法联动。因此，应当在丧失情形中确立“取得之前不丧失”的原则，避免出现“丧失之后才取得”的解释，从而对享有成员资格进行兜底。对此，可以借鉴《农村土地承包法》第三十一条的规定，明确“在新集体经济组织未取得成员资格的，原集体经济组织的成员资格应当保留”，解决取得与丧失不对等的问题。操作程序上，可以设定妇女由于出生和结婚符合获得两个集体经济组织成员资格的情形时，如果妇女选择加入新集体经济组织，新集体经济组织依法应当确认其资格，并通过格式文书通知原集体经济组织取消原集体成员资格。

此外，立法可以允许在法律规定情形之外由集体民主“多数决”补充认定成员资格，彰显集体特有的成员意志表达和发展需求，提升集体的自治能力，为包括妇女在内的愿意为集体发展做出贡献、得到集体认可的部分人员被吸纳为集体成员提供渠道，也为集体的发展壮大留出空间。

（二）设立明确程序规则规范集体认定过程，保障个体程序性权利

程序既是实施实体法的工具和手段，其本身也具有保障公平、公正的独立价值。就成员资格而言，成员资格认定的实体法规则需要经程序规则由集体经济组织实施；要求集体遵守程序规则也可以确保每个个体获得公平对待、防止集体滥用权力。在此次集体成员资格立法中，应当确立的程序规范包括：制定和修改成员资格认定办法的程序；对成员资格的申请、决定和确认的程序，以及对成员资格争议的申诉程序。

首先，集体经济组织应当按照议事规则、由集体的最高权力机构制定和修改成员资格认定办法，并向所有成员公开。该成员资格认定办法中法定应予认定的情形不因多数决而改变，可以减少集体在个案认定中的随意性，保障成员的知情权和监督权，也便于基层人民政府对集体经济组织认定工作进行审查和指导。其次，认定方案中应当设立成员资格取得、变更、丧失和退出的程序和办结时效；对于集体可通过民主决策认定或除名的情形，应规定申请程序、认定和除名的表决方式。再次，成员认定方案中应设立就成员资格认定争议向集体提出异议的程序，但不可限制成员寻求行政或司法救济的权利。最后，应当规定成员变更登记的程序。成员名册应当在集体经济组织内部公示后登记备案，便于成员监督。这个程序性规定，需要通过国家或省级立法予以规定，而不是由集体经济组织自行规定。

（三）完善基层政府和行政部门对集体成员资格认定及争议解决的有关职责

对弱势群体的兜底保障是政府责任。保障集体经济组织成员资格认定中婚嫁妇女的合法资格权益，杜绝“两头落空”现象，是人民政府和有关部门推进实现“共同富裕路上，一个也不能掉队”的重要职责。司法机关只能对纠纷个案进行事后救济，只有政府职能部门有权对成员认定的规则进行事前、事中和事后的审查与纠正，可以也应当在保障妇女成员权益的问题上做出具有影响力的实质改善。辽宁省农业农村厅与省妇联在全省集体成员身份确认进入收尾阶段及时开展“回头看”，通过摸排，发现并推动解决400 余名“两头落空”妇女在居住地集体经济组织确认成员身份。福建省浦城县积极落实农村集体产权制度改革“回头看”工作，认真摸排核实集体成员身份“两头空”情况，强调不能简单以是否拥有户籍或土地承包经营权作为认定成员的唯一依据，不得把村集体成员身份确认交由村民小组长认定；对有的村民小组不愿返乡的“外嫁女”或其他特殊群体将户籍登记在本组的，通过设立“集体组”的方式，有效解决这部分群体“落组难”和成员身份认定问题等，采取措施、因势利导，共补充认定村集体成员1697 人，其中妇女772 人，有效维护了“外嫁女”“入赘男”等特殊群体的合法权益，夯实了改革基础，增强了群众的获得感。[36]政府部门主动作为排查解决矛盾隐患的做法，有效保障了农民集体经济组织成员权益，增进了社会和谐稳定，值得推广。

在此基础上，立法应当明确基层政府及职能部门对集体经济组织成员资格认定的相关职责。首先，乡镇人民政府应当对集体经济组织章程和集体经济组织成员大会、理事会等议事机构决定酝酿涉及集体经济组织成员资格认定的内容进行指导，在集体表决前对违反集体成员制度实体法和程序法原则的内容，责令先予纠正，再交由集体表决。实践中，已有多地的集体经济组织在乡镇或县级政府的指导下，根据男女平等基本国策修订了集体成员认定方案，使外嫁女获得了成员资格。[3]第二，对集体经济组织成员资格认定有争议的，受侵害的当事人可以向拒绝认定其成员资格的集体经济组织所在乡镇人民政府或县以上人民政府主管部门申请处理，受理机关应当根据实体法原则确认妇女应当享有的集体经济组织资格，并对此做出行政处理决定。此外，也有学者提出不同层级政府可以承担的责任值得借鉴。[37]

四、结语

集体经济组织成员资格关乎每一个农民的基本生计，也与全面建成小康社会、实现共同富裕息息相关。在集体经济不断壮大、农村人口富裕程度不断提高的背景下，农村发展应更加努力兼顾公平，保障弱势群体平等享受改革发展的成果。与此同时，新时代党和政府也对实现男女平等提出了更高要求。习近平主席指出，保障妇女权益必须上升为国家意志；[38]《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》将“充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益”写入基本原则，在妇女与经济领域明确提出建立健全农村集体资产管理制度，规范农村集体经济组织成员身份确认办法，完善包括征地补偿安置在内的农村集体经济组织资产收益内部分配机制，保障妇女在农村集体经济组织资产股权量化、权益流转和继承等各环节，作为农村集体经济组织成员和家庭成员平等享有知情权、参与决策权和收益权。法治理想必须落到制度与技术层面，才能真正为权利人提供保障、造福全体社会。此次若能在集体经济组织立法中确定集体成员资格相关规则，将填补长久以来的法律空白，对完善法治建设、落实男女平等基本国策、实现共同富裕，都具有重大深远的意义。