乡村振兴视角下民族地区矿区生态修复的思考——以霍林河矿区为例

裴占杰

（中央民族大学，北京 100000）

0 引言

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出，在生态文明建设上，必须坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。这为民族地区开展生态治理工作、实施乡村振兴战略提供了思想遵循和行动指南。我国民族地区自然资源丰富，在早期发展中以矿产资源开采等产业为主，在促进经济发展的同时对当地的生态环境造成了极大的负面影响。随着国家对矿区地质环境治理和生态修复重视度的提高，加之民族地区居民环保意识逐渐增强，民族地区矿区生态治理和修复工作取得了一定的成效。基于此，笔者以霍林河煤矿为例，探究如何进一步以矿区生态修复工作带动当地农民巩固拓展脱贫攻坚成果，推动实现全面乡村振兴。

内蒙古自治区霍林郭勒市位于科尔沁草原腹地，拥有丰富的矿产资源，是一座因煤而兴的城市。我国工业化建设初期，对煤炭的需求量倍增，煤炭供应出现紧张局面，我国五大露天煤矿之一的霍林河煤矿应运而生。随着煤炭工业的快速发展，当地的生态环境遭到了极大的破坏。截至2013年，霍林河露天煤矿占用、损毁土地面积达933.8 hm2，6 a内投入的复垦资金仅有419万元，复垦面积仅98.916 1 hm2，已开展治理区域的治理效果较差［1］。2018年以来，霍林郭勒市人民政府根据当地露天矿区的具体条件，先后制订实施多项矿山生态环境治理措施。截至2021年，霍林郭勒市完成矿山生态修复治理面积0.41万hm2，实现区域内全部矿山的生态治理，共建成4个绿色矿山［2］。在矿区生态治理取得一定成果的基础上，当地积极探寻治理后的草原和土地再利用方式，着力发挥矿山生态治理的经济效益和社会效益。同时，该市鼓励与草原和土地密切相关的农牧民积极参与复垦矿山再利用。

1 乡村振兴与矿区生态修复的理论逻辑

1993年，美国经济学家Auty提出“资源诅咒”假说，他发现一些拥有丰富矿产资源且以这些资源为主导产业的地区，虽然存在短期内经济迅速增长的情况，但是资源并不能给这些地区带来长期稳定的经济增长，甚至还会抑制该区域的经济增长。自然资源丰富的民族地区成为我国学者研究“资源诅咒”问题时的重点对象，矿产资源开发已经成为资源储备丰富的民族地区经济发展的支柱，但矿产资源开发并未带动当地其他产业发展，甚至还压缩了当地诸如农业等其他产业的生存空间。这样脆弱的经济体系终将对其经济发展产生阻碍。而伴随长期的矿产资源开采，这些地区的资源逐渐耗尽，生态环境也受到了严重的损害，甚至许多地区修复受损生态环境所需要的成本远远高于开采矿产资源创造的经济价值。

从“资源诅咒”假说的角度分析，霍林河矿区周边乡村日渐衰退，主要是由于当地的农牧业经济发展水平远低于煤炭产业发展水平，导致许多农牧民逐渐退出农牧业。但这些农牧民受知识水平和专业技能的限制，无法进入煤炭行业，造成农村劳动力和资金外流，最终霍林郭勒市矿区周边乡村逐渐衰退。究其本质，主要是在煤炭开采和后期矿山生态治理的利益分配过程中，当地的农牧民未能从中获得充足的保障民生资金，这使得霍林郭勒市矿区周边的乡村发展不够乐观。

“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为乡村振兴战略的总要求［3］，其内在逻辑在于依托产业兴旺实现生活富裕，在生活富裕的同时实现生态宜居［4］。就霍林郭勒市矿区的发展而言，传统农业和煤炭产业都不足以满足以上目标，而依托现有矿山治理成效发展生态产业是最好的选择。同时，在未来的矿山生态修复工作中，霍林郭勒市要坚持经济效益和人文关怀并重，这样才能实现有效治理和乡风文明。因此，在未来的矿山生态修复工作中，霍林郭勒市要致力于实现将矿区乡村振兴与矿区生态修复规划有机融合，鼓励农牧民积极参与矿山修复工作，依托矿山生态修复发展生态产业，实现乡村经济转型升级和矿山生态修复可持续，享受到矿山生态修复带来的红利，建设新时代美丽乡村。

2 民族地区矿区生态修复的成果反思

矿区生态修复是推进国家生态文明建设的关键一环，也是建设“看得见山，望得见水”的美丽乡村的重要途径。2016年，原国土资源部等5部委发布的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》中提出，要大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。近年来，一些民族地区的矿区生态修复工作取得了一定的成就，但其中存在的问题和不足之处也逐渐显露出来。笔者以霍林河矿区为例，通过开展相关调研活动，从乡村振兴的视角出发，总结当地生态修复工作的不足之处。

2.1 参与主体较为单一

霍林河矿区生态修复和治理工作的责任主体仅有政府和矿产企业。在矿区生态修复过程中，政府主要根据国家相关政策要求，依据当地矿区生态受损具体情况和矿产企业实际情况，制订相关矿区生态环境修复治理规划与具体工作方案，在矿区生态修复和治理过程中进行监督，对矿区生态环境修复与治理成果展开评估。在整个治理过程中，政府还会在资金上对矿区生态修复工作给予一定的支持和帮扶。由此可见，霍林郭勒市人民政府在矿区生态修复过程中承担了执行国家政策、决策修复规划和监督的责任。遵循“谁破坏、谁修复”的原则，矿山企业作为霍林郭勒市矿产资源的开发主体理应成为其矿区生态修复工作的具体执行者。

农牧民是矿区生态修复的主要利益相关者，但他们对矿区生态修复的相关知识储备和认识不到位，通常只关注矿区生态修复能否为其带来经济效益，忽视矿山修复所带来的其他效益，因此不会积极主动参与矿区生态治理工作。而诸如社会投资者、金融机构和科研院所等社会组织的相应诉求，在矿区生态修复过程中也没有得到满足，因此，这些主体参与生态修复的意愿较低。由此可见，除政府和矿产企业两个主体外，基本上再无其他群体参与霍林郭勒市矿区生态修复工作，矿区生态修复的参与主体较为单一。

2.2 经济考量缺乏

长久以来，政府在矿区生态修复工作中占据主导地位，这导致在生态修复规划中常以政府绩效和经济效益作为利益诉求。近年来，随着我国生态文明建设不断推进，各地政府陆续改变以往唯GDP论的政绩考核模式，将绿色发展指标纳入政绩考核体系［5］。因此，对于辖区内存在矿区的地方政府来说，用生态效益各项指标衡量矿区生态修复成为当地政府绩效考核的重要内容。与此同时，地方政府期望相关生态修复项目为当地居民提供更多的就业岗位、增加居民收入等，获得一定的经济效益。

但在一段历史时期内，民族地区的政绩考核以当地的经济发展为主，并未将该地区矿产资源开采后的生态修复情况纳入政绩考核，导致这些地区在此时期内一味地追求GDP增速，忽视了矿区生态修复。2018年，中央第二生态环境保护督察组进行检查时发现，霍林郭勒市人民政府对于矿区生态修复监管不到位，矿区内存在大量应治未治区域，且已修复的区域修复效果不理想，因此要求其进行整改。此后，霍林郭勒市人民政府加大对矿区生态修复的投入力度和监管力度，在较短时期内完成了大部分的矿山治理工作。但由于大批矿区生态修复项目是在此背景下建立的，导致这些项目在实施时仅追求了生态效益和环境效益，并未从获取经济效益的角度对项目进行谋划，未能实现与当地产业发展相配合，缺乏一定的经济考量。

2.3 拆迁农牧民安置方式欠妥

矿区在开采过程中不仅会形成占地面积巨大的矿坑和排土场，而且会对矿区内地表生态环境和地下水资源造成难以逆转的毁坏，产生的粉尘对附近区域的空气环境造成严重污染。我国民族地区矿产资源丰富，在其矿产资源的开发和利用过程中大量耕地和草原被占用，严重压缩了民族地区农牧民的生存空间，临近矿区的村庄会出现水资源短缺、空气质量恶化等现象，严重干扰了当地农牧民的生产生活。

霍林河矿区周边农牧民的生存空间被挤压时，当地采取了大多数此类地方所采取的村庄集体搬迁方法，对农牧民原有住房和耕地面积进行评估作价，农牧民按照估价额度，选取城区中划定的安置区域内的房屋进行置换。虽然农牧民的居住环境在此过程中得到了极大的改善，但大多数农牧民祖祖辈辈都生活在农村，突然的易地搬迁割裂了其主要的社会关系和人际网络，使其难以适应城市生活。除此之外，失去耕地和草原的农牧民也不具备除从事农牧业以外的专业技能，加之文化程度普遍偏低，导致其在城市中很难找到合适的工作岗位谋生，而城市保障体系又因其农牧民的身份将之拒之门外。因此，许多已经搬迁的农牧民又通过各种方式和途径返回农村生活，阻碍了矿区的生态修复。

2.4 生态文化传承、延续困难

我国民族地区工业化发展起步晚，许多民族地区在很长的一段历史时期内以游牧和农耕的生产方式为主。这样的生产方式与采集、渔猎的生产方式相比，所受的自然条件限制有所减弱，但生产过程中自然条件对劳动的限制仍然很大，自然因果性的作用还在很大范围内限制人类劳动。因此，在我国少数民族的民族传统文化中，包含了许多关于保护环境、人与自然和谐共处的思想观念［6］。

霍林郭勒市地处内蒙古自治区科尔沁草原腹地，当地的农牧民世代以这片草原为生，逐渐形成了敬畏自然、顺应自然、尊重生态、爱护草原的生态文化观念。但随着当地煤炭产业的发展和城市化的推进，现代化生活和工业化生产方式与当地农牧民早期形成的生态文化观念的矛盾日益突出。因大量耕地和草原被占用，许多农牧民不得不离开世代生活的农村，到城市中谋求生路，长期的城市生活使其生态文化观念逐渐淡薄，而其后代更是从一出生就远离了形成这种生态文化观念的草原生活环境，导致民族地区生态文化观念难以得到传承。

3 民族地区矿区生态修复的路径

3.1 激发多元主体参与生态修复

要想保证民族地区矿区生态修复成效，仅靠政府和矿山企业作为矿山修复的责任主体是远远不够的，必须要建立起政府、矿山企业、农牧民和社会组织等多元主体共同参与的基本格局。

激发多元主体参与生态修复，要从增强各主体意识、协调各方利益诉求以实现生态修复资源合理分配和构建完善的激励机制等方面入手。

3.1.1 提高各主体参与生态修复的意识。对于农牧民等仍未参与生态修复的相关主体，应使其树立生态修复的参与意识。政府通过积极举办相关讲座，灵活运用各类媒介进行宣传、教育，使该类主体意识到自己是矿区生态修复的受益者和主人翁，改变其认为生态修复工作只能由政府承担的传统观念，在其心中树立起与政府和企业共同参与、共谋发展的矿区生态修复理念。

3.1.2 协调各方利益诉求，实现生态修复资源合理分配。霍林郭勒市着力打造以政府为主导，由矿山企业、农牧民和相关社会组织为组成的生态修复利益共同体。政府做好生态修复的统筹规划工作，促使各主体树立对矿区生态修复的共同价值导向，建立共同目标，协调好各方利益诉求，改变以往既是矿山生态修复“运动员”又是矿山修复“裁判员”的形象，将一部分产生经济效益的修复项目交给其他修复主体，促进修复资源在不同主体之间的合理分配，使其从生态修复中获取到生态效益的同时取得一定的经济收益。对于农牧民等个人无力承担生态修复项目的主体，可由村集体牵头成立合作社，以合作社为单位谋求参与生态修复资源的分配。

3.1.3 完善激励机制。政府针对不同主体采取不同的激励措施，提高其参与生态修复的积极性。例如，政府对参与生态修复的农牧民给予一定的帮扶资金和物质、精神奖励，或根据矿区生态修复和绿色矿山建设情况，针对矿山企业出台免税政策等［7］。

3.2 探索“矿山修复+生态产业”模式

生活富裕是实现乡村振兴的根本目标，而产业兴旺是带动乡村居民生活富裕的关键因素。因此，发展产业的选择是霍林郭勒市实现矿区乡村振兴的关键。霍林郭勒市早期优先发展重工业，忽视农业发展，造成产业发展出现二元分化，高速发展的工业未能带动农业发展。当地要想实现农业蓬勃发展，就必须创新优化农业发展路径，而依托矿山修复成果发展生态产业成为打造生活富裕、生态宜居美丽乡村的最优选择。

3.2.1 发展“矿山修复+生态农业”。政府将矿山修复所复垦或已经复垦种植了经济作物的土地和修复的草原的使用权，合理流转到农牧民的手中，使其按照生态修复相关规划科学种植相应经济作物，发展畜牧养殖。政府依据矿区各村镇的具体情况，打造农业采摘园和农牧业“一村一品”的小镇经济，并且发展相关农牧产品的销售和深加工产业，实现产业链延长，保障农牧民增收。

3.2.2 发展“矿山修复+生态旅游”。霍林郭勒市地处科尔沁草原腹地，素有“草原煤城”之称。而霍林河矿区的露天煤矿开采与传统矿井作业不同，其开采作业流程和开采环境全部暴露在外部，在其排土场可以俯瞰全部作业流程和向下挖掘的层层地质景观。因此，政府可以利用其独特的自然和人文景观发展旅游业，打造“草原煤城”旅游小镇和“草原煤城”品牌文化，发展旅游经济。在此过程中，长久居于矿区周边的农牧民可以借助其独特的地理优势和对矿区及其周边地理环境的了解，参与发展旅游业。

3.3 妥善安置拆迁农牧民

3.3.1 对拆迁农牧民的安置工作进行合理规划。政府应统筹考虑拆迁农牧民对安置区域人文环境和物质条件等的适应性，选取适宜区域对拆迁农牧民进行集中安置或分散安置，避免出现“孤岛式”农牧民移民社区。

3.3.2 有针对性地对拆迁农牧民进行生态修复相关技能培训。政府应按照当地企业用工的具体需求，组织企业或聘请专家对拆迁农牧民进行工作技能培训，使具有一定学习能力的拆迁农牧民在掌握一定的工作技能后可以在城市中找到工作，以此在相对应的城市安置点中开启新的生活。此外，政府可按照矿区生态修复过程中所出现的工作岗位对失地农牧民进行相关技能培训，为其提供更多的就业机会。

3.3.3 依托已修复区域建立拆迁安置点。对于矿区周边完成生态修复的土地或草原，政府通过对其科学合理地整合与规划后，在其附近建立新的农牧民安置点，安置由于各种条件限制而无法通过其他途径实现再就业的拆迁农牧民，将此区域的土地或草原重新承包给安置点的农牧民。

3.4 重塑“草原煤城”生态文化

习近平总书记在2020年中央农村工作会议上强调，要加强农村生态文明建设，保持战略定力。生态文化建设是生态文明建设的重要内涵，因此政府要尤其注重生态文明建设，重塑“草原煤城”生态文化。

3.4.1 精神文化层面。政府应深度挖掘当地农牧民原有的民族传统生态文化观念，与当地打造绿色矿山的生态文化理念相融合进行优化、保护与传承，从而唤起矿区周边农牧民对于矿区生态修复与矿区生态保护的集体认同感。

3.4.2 行为文化层面。政府要充分发挥引领作用，积极引导当地农牧民和企业参与矿区生态文明建设，促进农牧民从认知向行动转变；打造“文化+”产业模式，实现“草原煤城”文化与矿区周边乡村产业融合发展，带动乡村生态产业发展。

3.4.3 物质文化层面。物质文化是展示和宣传生态文明建设成果的最佳阵地。政府在矿区周边的乡村设计建造中应融入“草原煤城”文化符号，以“草原煤城”生态文化为主题，规划建设生态修复科技园、草原露天矿山公园、草原露天煤矿博物馆等，运用综合多样的物质文化形式对“草原煤城”生态文化进行展示与宣传，为矿区周边乡村生态文明建设营造良好的环境氛围，助力实现乡村振兴。