天津村集体三资盘活对策研究

◎文/曲福玲 文 豪

农村集体资金资产资源是农村经济和集体经济发展的重要物质基础，也是乡村全面振兴的重要支撑。盘活农村三资关系到农村经济持续发展、农民利益保障、农村社会的稳定繁荣，因此加强农村集体三资管理，提高集体资产运营管理水平，加快村集体三资盘活，对集体资产保值增值、促进集体经济发展壮大和增加农民收入都具有重要现实意义。

一、天津村集体三资盘活现状

（一）三资管理长效机制不断完善，三资管理规范运行

自2014年以来，天津先后出台了《关于加强农村集体资金资产资源监督管理的意见》《关于引导农村土地有序流转发展适度规模经营的意见》《关于积极稳妥地推进村集体产权股份合作制改革试点工作的意见》和《关于统筹推进农村集体产权制度改革的意见》等文件，对推进农村集体产权制度改革、村集体资产资源要素的确权登记、监督管理和优化配置管理奠定了基础，为村集体三资盘活创造了良好的制度环境。

（二）村集体资产稳定增长，负债压力有所降低

从2017年开始截止到2020年末，天津市产权制度改革任务结束。截止到2020年底，天津市共有10个涉农区、154个涉农乡镇（街道）、3628个村集体经济组织、11674个村民小组。村集体所有农用地总面积57万公顷，其中耕地面积为37万公顷，家庭承包经营耕地面积为27.8万公顷。全市村集体资产呈现出稳定上升的趋势，从2018年的约1260亿元增长到2020年的约1390亿元，其中经营性资产约为653亿元，占比47%。在资产稳定增长的同时，资产负债率也有所降低，从2018年的60.93%降低到2020年的55.6%。

（三）数字赋能三资盘活，市场体系不断完善

近年来，随着天津农村集体产权制度改革不断深入，建成了覆盖全市的农村产权流转交易市场体系，为促进农村三资盘活奠定了良好的基础。2016年，天津农村产权交易所在全国省级层面率先完成了“镇街—区—市”三位一体市场服务体系。目前已经形成了以天津农村产权交易所为龙头，10个区级分市场、154个镇级工作站和3624个村级服务点为支撑的农村产权流转交易市场体系。截止到2021年，全市3624个村集体经济组织、1389亿元集体账面资产做到了底数清楚，基本实现村集体经济组织全要素“一网管理”，产权交易所累计完成交易9080笔，交易总额达到了185亿元。

（四）三资流转稳定，收入稳定增长

土地流转和规模经营是大都市农业发展的客观趋势。天津农村家庭承包耕地流转面积不断扩大，流转率不断提升。从2018年的12万公顷增加到2020年的13.3万公顷。承包耕地流转率持续提升，从2018年的32.75%提高到2020年的36.94%。农村建设用地出租出让面积和收入也整体呈现增加趋势。农村建设用地出租出让方面，宗数从2018年的479宗提高到2020年的1316宗；面积从2018年的381公顷提高到2020年的865公顷；收入从2018年的9220万元提高到2020年的29647万元。由此可见，随着城市化进程的加快，城乡统一的建设用地市场不断成熟，农村集体土地特别是农村建设用地的使用权价值和资产价值会越来越显现，交易活动会更加频繁。

二、农村三资盘活中的突出问题

（一）三资管理统筹力亟待优化

政府部门协同管理不到位问题依然存在，由于不同的部门有其不同的职责和任务，因此加大了协同沟通难度，造成多头管理，农村集体三资全面盘活管理环境有待优化。调研发现，天津农村集体建设用地归口天津市规划和自然资源局管理，农村宅基地盘活归口农业农村委秘书处管理，农村集体经济发展归农业农村委改革处管理，而且农村三资盘活交易平台多，难以形成合力。涉农资金管理分散，不同的部门都有相应的涉农资金，并归属相应的部门进行使用，因此管理难度大且易造成资金的浪费。

（二）三资盘活创效力亟待提升

村集体收入下降效益整体一般。天津近三年的村集体收入呈现出下降趋势，从2018年的年收入约93.9亿元降低到2020年的约80.3亿元。支出方面则跟收入同步降低，从2008年的约78.2亿元降低到2020年的约74.5亿元。主要原因是近几年在环保整治和疫情的双重影响下，导致集体经济组织收益降低，表现在2020年与上一年相比几乎属于断崖式下降，收益下降幅度达到了约56.09%。三资整合力度不够，集体经济发展与用地供给难衔接。大部分村集体长期缺乏科学有效的村庄发展规划，缺乏全域统筹规划，同质化现象严重。一方面，建设用地利用率低，宅基地短缺、闲置与分散现象并存。另一方面，普遍存在建设用地缺乏的现实，很多招商项目受土地规划、环保瓶颈以及用地指标的限制不能落地，村级可用建设用地基本被征用或拆迁殆尽，很难积极有效保障发展新兴产业和招商项目用地需求。三资盘活途径缺乏创新同质化现象严重。很多村集体盘活方式单一，村集体主要收入来源还是以租赁收入为主，发展后劲不足。早期村级集体经济发展主要依靠村办企业、土地和厂房租赁、招商引资等项目带动，在经济环境宽松和土地资源充裕的情况下，村级集体经济能保持粗放型增长，但随着城市化的加速推进，村集体土地被大量征收，尤其留给村集体发展的集体建设用地越来越少，同时在近几年供给侧结构性改革深入、环境保护力度加大以及新冠疫情等多重因素影响下，很多村集体的传统产业被淘汰，资源消耗型、发展粗放型的中小集体企业相继关停，造成近三年集体收入大幅下滑。目前，很多村集体建设用地及闲置农房盘活方式多以租赁形式参股入股，总体溢价不高。在休闲产业发展中，也因缺乏区域内顶层设计和统筹规划，发展定位和发展思路普遍存在同质化问题，发展特色不突出，在有限的休闲旅游需求下，常造成无序竞争，难以实现产业可持续性发展和效益长期稳定。

（三）三资盘活内驱力亟待激发

客观上，村集体经济体量小，盘活基础条件差。近几年数据显示，天津村集体经济组织每年没有产生收益的村庄占总数的一半多，以2020年为例，有经营收益的村集体有1769个，仅占全市的48.9%，过半数村集体无经营收益。其中，2020年当年经营收入5万元以下的村集体占16%；收益在5万元～10万元的村集体占15%；收益水平在10万元～50万元数量是最多的，占比41%；收益在100万元以上的村集体仅占17%。这反映出，天津村集体经济组织的经营效益一般，村集体经济薄弱，这也制约了三资盘活深度。调研发现很多村集体，都希望闲置宅基地和建设用地甚至是农田被利用盘活，但是没有相应的盘活条件。主观上，村干部三资盘活能动力不足，三资盘活专业人才短缺是当前村集体经济发展的一个“短板”。很多村干部在职期间为求稳，缺乏创新经营理念，征地补偿费等发展资金大多用于分配，没有投入扩大再生产，导致集体经济缺乏有效的投资增长机制。另外，天津村干部工资收入普遍低，干部报酬只占管理费用的20%，缺乏薪酬激励，影响村干部积极性。

三、促进天津村集体三资盘活的对策

（一）抓住“两个一”构建大统筹管理格局

建立健全“权属清晰、经营高效、管理民主、监管到位”的农村集体“三资”管理长效机制，从源头上保障村集体资产安全和保值增值。一个制度联动，建立三资盘活及调度工作联席会议制度，多部门建立联动机制，细化职责分工，建立农村集体三资盘活工作专班机制，全面提升“三资”管理工作水平。由涉及农村三资盘活和资源要素配置的包括农委、规资局、交通局、生态环保局、财政、审计、纪检、监察等相关部门组成，形成全面推进、精准盘活的统筹管理格局，发挥各自职责，强化定期会商联动监督，及时研究解决农村集体“三资”监管过程中存在的问题，形成强大工作合力。

（二）筹建“两个主体”助力大发展平台

筹建农村资产运营公司。按照“政府引导、市场运作、企业经营、市—区—镇—乡—村—中介六方联动、收益共享”原则，组建市区两级农村资产运营公司，接受村集体委托，进而提升村集体三资盘活水平。可以通过联席会议指导，由镇村集体经济组织联合设立基金、组建公司，或由基金、公司委托优质国企进行运营管理。或者选取条件成熟的村集体作为试点，聘请农村资产运营公司的职业经理人和团队与村集体共同运营村集体经济。筹建农村三资盘活行动联盟。发起由科研院所、大学、规划设计公司、资产运营公司、旅游公司等组建农村三资盘活行动联盟，将包括学术研究、政策咨询、创意设计、资产运营等优质资源协同起来，建立三资盘活优质资源储备库，为村集体三资盘活提供智力支撑。

（三）培育“五个多”打造全线盘活新引擎

培育多元主体。推动“政府+农村资产运营公司+集体+职业经理人+农民”等“五位一体”的多方主体联动模式，提升三资盘活水准。培育多元业态。加快资源统筹，实施以全区或全乡土地综合整治政策，整合农村零散的存量建设用地，对长期低效盘活的集体三资进行二次开发，提升资产效益。同时培育多态化产业，促进单一产业开发向复合型多业融合开发转型，发展符合大都市发展的文旅康养、创意办公、三产融合度、高附加值高的新产业新业态。培育多元模式。灵活盘活利用模式，可采取公开拍卖、自主经营、委托出租、合作开发、集体收储运营、股份合作、有偿退出等多种方式，盘活村集体闲置或低效使用的办公用房、厂房等设施，建立资产有偿使用制度，实现收益最大化，实现村级集体资产的盘活、保值、增值。培育多元激励。村集体的发展壮大，离不开敢想敢干能干的带头人。要选好配强村级班子和“领头羊”，形成懂经营、爱集体、爱农民的团结能干的村级干部队伍。构建多元激励机制，加强绩效考核、提高村干部报酬、激发积极性，使村干部任职报酬在现有的工作基本报酬、工作业绩奖励的基础上，增加三资盘活特定目标考核奖励。培育多元扶持。通过财政直接补助、以奖代补等措施，对资产运营公司给予财政扶持，对三资盘活收益给予税收优惠，支持金融机构创新金融产品和服务，积极拓宽有效担保物范围，探索开展以生产经营设备、集体经营性建设用地使用权、手续齐全的集体物业资产、资产资源收益权等抵质押物申请贷款。