行政事业单位内部控制评价研究

■林熊蓉

（深圳市宝安区保健中心）

1 相关概念

行政事业单位落实内部控制工作，目的在于全面展现单位职能，对风险进行防范和控制各项活动统称，通过制定制度、实施措施、执行程序防范可能存在的风险。行政事业单位内部控制涉及单位层面以及业务层面两个方向，内部控制的评价需要得到外部各部门的支持，由行政事业单位的内部评价主体实施，针对本单位内部控制效果展开全方位的评价，并且结合相关结果出具对应的报告。在评价过程中，如果出现问题，要针对各类问题进行解决，这样才能令行政事业单位的内部控制体系越来越完善。

2 行政事业单位内部控制评价的现状

我国行政事业单位的内部控制评价工作起步较晚，发展时间不长。2016年财政部发布《单位内部控制规范》，要求行政事业单位对内部控制的实施状况进行自我评价，并根据单位的内控实际情况确定监督检查的频率和范围，形成评价报告，要求各级财政部门对行政事业单位的内部控制建设予以监督，并提出整改意见。财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》中，要求行政事业单位建立内部控制报告制度，促进内控信息的公开，严格执行考评与问责，要求单位将内部控制报告作为财务报告和决算报告的重要内容，并对内控的全面性、有效性进行评价，通过适当的方式对内控评价的结果予以公开。虽然我国制定了一系列的制度，但是与之配套的保障性措施还没有完全建立，各级行政事业单位还没有主动公开内部控制自我评价报告。行政事业单位内部控制评价还存在以下问题：

第一，在行政事业单位进行内部控制工作时，明显欠缺积极性，内部控制系统中内部控制评价占据着重要地位，内部控制评价这一环节属于加强行政事业单位管理水平的重要一步。评价主体是否积极，以及是否有意愿进行评价，会影响到评价的效果。如果评价主体只是为了应付上级部门的要求，不主动开展评价，那么评价工作也会遇到各种阻碍。现阶段我国行政事业单位的内部控制制度还不够健全，各地的内控建设情况参差不齐，单位负责人思想觉悟不高，内部控制评价工作开展还不顺利，导致领导层面至上而下缺乏对内部控制工作及其评价工作的重视[1]。另一方面，内部审计部门并未清晰定位自身的职能，在内部控制工作落实时常常出现问题，无法保障内部审计部门工作效能。

第二，政府审计部门缺乏。我国缺乏针对行政事业单位的专门内控审计，也没有严格意义上对内部控制进行评价的规定。在行政事业单位内部控制评价建设不利的情况下，外部监督就显得更为重要，由于目前外部监督受各种客观因素的影响，并未发挥具体作用。审计机关人员配备数量不充足，不能对行政事业单位进行全面的内部控制审计。在外部监督覆盖不足的情况下，加强内部评价是有效的选择，注重推动内部控制评价工作，既可以纠正行政事业单位内部控制时出现的各种问题，又能为审计部门提供有价值的信息，节约审计成本。

3 行政事业单位实施内部控制评价的必要性

在行政事业单位内部控制系统中，内部控制评价属于极其关键的一部分内容，属于行政事业单位进行自我完善的必要环节。通过精准有效的内部控制评价，可以及时找到内部控制时存在的问题，并针对相关问题进行整改，进而优化单位内部控制系统。需要注意的是，行政事业单位内部控制建设时间较短，在整个系统建设过程中难以避免地会出现一些问题。所以，持续完善现有的内部控制评价机制，显得格外关键。

另一方面，行政事业单位负责社会公益性工作，如果内部控制制度建设不完善，会给国家的经济带来重大的损失，会在一定程度上削弱政府公信力。我国行政事业单位数量偏多，且不同单位应用不同的内部控制机制，行政事业单位以及社会公众针对单位内部控制进行了解时，信息方面并不对称。在这一情形下，单位内部控制不完善导致的问题曝光便会严重影响单位口碑与形象。因此，行政事业单位全方位了解自身情况，并针对有关情况对外公开，发布内部控制评价报告，可借此改善自我形象。

4 行政事业单位内部控制评价的实施框架

所谓内部控制评价，实则属于行政事业单位针对内部控制工作展开有效监督及管理的一种形式。从执行层面而言，行政事业单位在工作中不可能面面俱到，因此评价工作应该派出专门的部门或个人执行，这就要求内部审计部门或内部控制部门牵头完成评价工作，并要求单位内部的部门与部门间高效配合，展开评价工作。若想提高行政事业单位整体内部控制工作效果，仅通过内部监督，难以实现理想化监控效果。内部评价结果极易被单位领导人员所控制，所以将外部监督机制引进行政事业单位内部，显然已刻不容缓，能够弥补内部控制之缺陷。外部监督由专业的监督部门及审计机关负责，专业监督机关注重履行自身职责与权利，针对行政事业单位内部控制情况进行严谨的监督，并进行评价，发表监督意见。

行政事业单位内部控制的评价程序包括评价的准备阶段、评价实施阶段、评价报告阶段、评价整改阶段。单位应定期对内控评价的结果予以公布，适当加大内部控制评价的频率，弥补外部监督的不足，促进内部控制机制不断完善。行政事业单位中的内部审计和内部控制评价，二者间极其相似，且程序基本一致。对此，评价方法可以借鉴审计工作的方法，还可以采用外部调查、专项检查、重新计算、重新执行、询问等方式。对于内部控制评价工作而言，应当考虑评价主体的实际状况，综合应用评价的方法，并通过信息技术的评价方式弥补传统评价方面的不足。

在发表评价结论这一方面，评价结论会针对行政事业单位内部控制情况展开有效性评价，发表相关建议，可为内部控制设计工作和执行工作带来指导意见，并且也有效判定设计及执行工作情况，按照单位内部控制缺陷及影响程度进行划分。在完成内部控制评价工作之后，还需要对内控制评价报告加以应用。内部控制评价报告在形式上可以分为“公开报告”以及“内部报告”。内部报告要遵循单位具体要求，仅供内部人员使用，而公开报告主要是为社会公众以及外部监督部门提供工作支持，要与披露规范要求相契合，包含评价工作总体状况、负责人申明以及内部缺陷整改情况等各项内容。针对评价报告来讲，要高度关注能否有效应用评价报告，通过评价报告要能促进内部控制机制的完善，帮助单位发现内控工作中的缺陷，并提出有针对性的解决措施，从源头上消灭问题，并结合奖惩机制对不同岗位及部门予以奖惩[2]。

行政事业单位以评价主体为展开内部控制工作的起点，评价主体需要结合评价标准，针对每一项内部控制活动展开评价，并且结合适当的评价方式得出精准评价结果，最终增强评价报告规范性。但需要注意的一点是，评价工作重点绝非是内部控制评价报告，而评价报告也不是评价工作的最终目的，而是要通过评价发现工作中的各类内部控制问题，高效解决内部控制问题，并针对内容控制工作的落实情况进行追踪，若发现问题立即整改。必要之际，可以结合现状，针对评价标准进行修改，以便保障评价工作顺利落实，更好地指导内部控制的建设。对于评价的问题，要从根本上解决问题，对问题追根溯源，持续完善内部控制制度和工作结果。

5 行政事业单位内部控制评价指标的设计

就行政事业单位内部控制指标来讲，应该分为单位层面和业务层面两个方面的指标。在指标设计时应该按由点到面的原则进行设计，确定每一项具体指标与关键控制点。一级指标按照单位层面与业务层面进行设置，二级指标应结合一级指标。针对行政事业单位业务层面以及单位层面的相关指标进行细分处置。单位层面指标需要考虑权力制约状况、内部控制制度完善状况，而在业务层面要包含预算业务控制现状、资产控制现状以及政府采购业务现状等各项指标，单位根据自身的实际情况与工作要求，在二级指标下可设立三级指标。

对行政事业单位来讲，内部控制工作极其关键，但在工作过程中很容易因主观因素影响自我评价，对此应该对评价的方式进行量化，可以采用量化的方式将某种评价表述为“非常任何任何、不认可、不一定、认可、非常认可”五类评价，五类评价对应不同的分值，从而使内部控制指标更加能够贴近单位的实际状况。

6 行政事业单位内部控制评价改进建议

6.1 优化行政事业单位内控评价指标

在行政事业单位推动内部控制评价工作时，关键之处在于结合实际情况，全面考虑各种因素，进一步完善内部评价指标体系。具体来讲，评价指标包含风险评估、控制活动、内部控制环境等各项指标。内部控制环境指标包含行政事业单位内部治理方式、人力资源政策等方面，行政事业单位风险评估指标包含识别风险、设定风险目标以及评估风险、应对风险等。只有事业单位进一步优化内部控制各项指标，才可顺利执行内部控制工作，增强内部控制效果与水平。所以，行政事业单位若想保障内部控制评价工作取得预期效果，就要注重完善内控评价指标，按照具体指标落实评价工作，才能改善单位内部控制评价现状。

6.2 增强行政事业单位内部控制评价方法科学性

在具体落实内部控制评价工作之际，主要是定量及定性结合的方式。在现有阶段，通过调查问卷法以及个别访谈法等定性评价方法执行相关工作，针对行政事业单位内部控制时的问题，进行系统化收集与处置。而在应用定量评价方法时，主要采取变异系数法，结合既定模型和科学评价指标，分析指标取值和实际情况之间的差距，进而找出差距原因，制定高效解决措施。

6.3 规范行政事业单位内部控制评价程序

行政事业单位推动内部控制评价工作落实时，要考虑定期评价以及不定期评价，将二者有机整合，进而确保现有的评价工作极具科学性及合理性。一般来讲，推动内部控水评价工作落实过程中，需要合理规划内部审计间隔时间段，并且针对单位的预算进行编制。突出内部控制评价作用，根据不同发展阶段，制定不同的内部控制评价方案。比如，在准备阶段则不可忽视行政事业单位的基本发展情况，优化内部控制评价实际方案，明确评价主体的相关任务，并合理安排相关人员，组建专业的内部控制评价小组，而在具体实施内部控制评价工作时，则要综合分析行政事业单位内部各机构设置情况，了解人员组成情况，明确单位内部权责分工情况。结合具体业务活动，落实重点任务，再结合发展情况，针对行政事业单位内部控制评价展开现场检查。在报告编制这一阶段，要分析内部控制存在的缺陷，形成专业的内部控制现场评价表，分析评价结果。最后，在报告及反馈跟踪这一阶段，要结合内部控制评价实际报告内容，提出针对性的整改建议，并且跟踪后期的落实情况，以便能不断完善行政事业单位内部控制管理体系，提高整体管理实效性。

7 结 语

改革开放以来，我国经济取得了高速发展，但是行政事业单位管理体制相对落后。现存的行政事业单位体制不完善，直接为单位管理水平带来冲击，行政事业单位作为发挥国家治理能力的单位，如果不能实现单位管理水平的提高，就会带来一系列社会问题，进而影响社会的发展。对于行政事业单位而言，其权力过于集中，但是监督机制还较为落后，当监督体系失控时各类违法违规问题也会随之而来。各类问题的发生一方面是单位缺乏完善的监督机制，另一方面是行政事业单位内部控制制度不完备，如若未在根源处处理内部控制时出现的难题，就可能引发各类社会矛盾，不利于经济的发展。对此有必要健全行政事业单位的内部控制体系，将权力关进笼子里，从而防范腐败。