乡村振兴战略下优化农村金融服务探析

白志华

（中共河南省委党校/河南行政学院 公共管理教研部，河南 郑州 451000）

乡村振兴，产业为先。产业兴旺是乡村振兴的重点，也是农民致富的关键，离不开金融资源的支持。研究表明，金融发展对乡村振兴发展产生显著的正向促进效应[1]。乡村振兴战略的实施对农村金融服务提出了更高要求，融资、信贷、产品种类、服务方式等方面的需求发生了新变化。同时，农村金融服务乡村振兴也存在不少问题，以农村新型经营主体为代表的“新农人”融资难现象突出，农户经营规模的扩大与信贷融资难的矛盾，小农户与现代农村金融服务之间的衔接等仍存在瓶颈并制约乡村产业发展。如何完善农村金融服务，持续推进产业融合，不断提高农民收入，是做好“三农”工作，推进乡村振兴需要解决的现实问题。

一、乡村振兴离不开金融服务支持

农村金融在乡村振兴中的首要作用是支持乡村产业发展、产业融合，促进农民就业创业，提高农民收入，实现农民增收致富。党的十八大以来，国家更加关注农村金融在解决“三农”问题中的功能，不断完善农村金融政策体系，深化农村金融改革创新，大力发展农村普惠金融，为乡村振兴创造条件、提供支撑。

（一）产业兴旺是乡村振兴的重要基础

党的十九大报告指出，乡村振兴，产业兴旺是核心。产业振兴是乡村振兴的重中之重，产业兴旺是解决“三农”问题的重要前提。一方面，产业兴旺有助于提振农村经济。产业集群产生竞争优势，表现在外部经济效应、节约成本、吸引投资等方面，有利于激活区域经济活力，促进经济发展[2]。现代种养业、乡土特色产业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业等都是兴农产业，是拉动农村经济增长的关键。另一方面，产业兴旺有助于农村要素流动。产业集聚的实质是要素的集聚，产业集群内的社会网络促进了信息、知识与技术的交流、传递和共享，促进了农民社会资本和人力资本的积累和提高，降低了交易成本与交易风险[3]。产业发展对各要素具有明显的带动和整合作用。

提高农民收入，实现农民富裕是乡村振兴的内在要求。产业发展有利于提升农民收入水平，农业产业集群的发展与农民收入的提高具有正向促进作用。农村一二三产业的融合发展可以有效推动农村产业链、价值链、供应链、利益链的重构[4]。农村产业融合发展可以通过不同的融合模式和相应的利益联结机制来带动农民家庭经营收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入持续增长，促进农民人均纯收入增长[5]。

（二）金融服务有助于乡村产业发展

2017年，农业部办公厅和中国农业发展银行联合印发《关于政策性金融支持农村一二三产业融合发展的通知》，支持金融服务助力农村产业发展。农村一二三产业的发展和融合，将有助于农村资源的有效利用，交易成本的降低，推进农业参与到更大范围的社会分工之中，进而提高农业收益[6]。金融发展促进产业结构优化，推动经济增长。发展农村金融，有助于缓解农村融资中的难、慢、贵等问题，为农民创业提供支持，推进农业产业化进程，促进农业产销一体化。农村金融在提升产业生产水平、有效推进产业融合、提升产业创新等方面发挥重要作用，是促进农村产业融合的关键动力[7]。

近年来，随着中国市场化改革的推进，农村金融对农村经济发展的正向作用逐步显现，且作用的力度不断增强[8]。一方面，农户创业是推进产业兴旺的重要引擎，有利于农村产业发展，金融支持对贫困地区农户创业绩效整体上具有显著正向作用[9]。另一方面，就农村产业融合而言，农村金融发展规模、结构和效率对农村产业结构优化都具有正向促进作用[10]。研究表明，农村金融深化通过储蓄效应、投资效应和资源配置效应显著促进并提升了农村产业融合发展[11]。金融服务通过促进乡村产业发展，推进乡村振兴进程。

二、金融服务助力乡村振兴存在的问题

“三农”领域融资难表象下是一系列亟待破解的现实问题，既涉及体制机制，也涉及利益主体功能发挥，更与金融服务资源可及性相关。

（一）制度体系仍不健全

其一，风险防控体系不完善，多重因素制约。一是项目稳定性风险。农村产业服务项目一般时间跨度较长，实施过程中有较多不可控因素影响项目推进。二是项目收益风险。欠发达地区产业服务项目主要以养殖业和种植业等为主，建设周期较长，价格随市场波动较大。此外，欠发达地区自然环境恶劣，灾害频发，农产品各种损失难以预期。三是资金回收风险。农民经济基础弱，抗风险能力差，若项目运作出现问题造成亏损，很可能出现无法按时还款问题。农村金融服务的风险监测识别、分析研判、评估预警、协调处置等机制急需建立和完善。

其二，信用支持体系建设滞后，违约风险增大。一是农村信用体系建设缺乏必要的法律法规作为支撑。地方相关法规较少，守信失信奖惩管理办法等条例普遍缺失。二是农村地区信用意识、法制观念、契约意识不足。农村地区信用意识普遍不高，民间借贷中的逃债、废债等信用违约现象较多，惩戒力度不够，提升整体信用水平需要较长时间积累。三是农村信用体系建设覆盖面小。部分地区现有农村基础设施不完善、信息化水平低，各类信息收集、整理进展较慢，没有建立起规范的信用管理制度。

其三，惠农金融政策落地有效性、可持续性不足。一是地方金融政策精细化欠缺。政策不能及时更新，前后政策条款出现矛盾，影响金融机构业务开展；二是地方涉农金融政策持续性、稳定性有待提升。一些地方还存在政策朝令夕改现象，影响执行效果。三是金融政策与实际脱节。政策制定不能因地制宜，导致执行阻力大，无法落地。我国至今没有针对农村政策性银行的专门立法，一些农村金融机构法律地位不明，功能作用不清、服务错位，机构间协同不足。

（二）相关主体职能失调

其一，政府职能“缺位”“越位”。一是对金融机构监管不到位。金融监管部门缺乏强有力监管，一些偏远地区金融机构成为监管盲区。由于监管不严，农村优惠性贷款出现需求方的“精英俘获”现象，家庭收入越高、经营项目投资规模越大的农户，越能获得更多信贷资金。乡村精英群体能够优先受益，占用大量利益资源，力量薄弱的小农户难以受益，贷款难问题无法得到缓解。二是金融服务政策宣传不到位。金融政策宣讲流于形式，缺乏针对性，地方惠农金融政策宣讲不精细。三是政府不当行政干预。政府对市场利率、农村金融机构经营地域范围及经营方式的过度限制，不利于金融机构的生存和发展。随着农村金融发展水平的提高和金融生态环境的改善，政府若不改变原有的行政化外部治理模式，可能引发农户道德风险，造成不良贷款[12]。

其二，金融机构功能发挥不充分。一是金融服务惠农力度不足。农村经济基础薄弱，农户还款能力有限，不属于优质客户，金融机构为降低风险，会采取诸如降低贷款额度、缩短贷款周期等举措，降低了农户申请贷款的积极性。二是业务开展适应性、灵活性不够。在农村信用建设滞后的客观条件下，农户信任积累不足问题突出，金融机构缺乏灵活的信用评估机制。银行往往强调贷款的担保、抵押，忽视借款人历史信用记录，对第一还款人缺乏持续关注和信用培植[13]。三是农村金融服务供给的功能性“失灵”。农村信用合作社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等支农主力军，在难以平衡财务效率与社会服务效率的情况下，通常选择牺牲社会服务效率，最终降低了金融的普惠性，使农村金融市场供给方“使命漂移”现象[14]。同时，农村金融机构自身发展能力问题也值得关注，以小额信贷为代表的新型农村金融机构经营状况堪忧，农村商业银行经营存在风险积聚问题，非银行类金融机构涉农业务开展面临不同程度困难。

（三）服务资源可及性不足

其一，金融服务覆盖面偏窄。近年来，随着惠农金融政策的逐步完善，除国有商业银行外，村镇银行、农商银行、小额贷款机构等金融机构纷纷助力农村发展，但也出现诸多问题。一是服务网点少。出于成本考虑，在地理位置选址上，国有商业银行往往选择县城区域设立网点，机构布局较为分散，对农村地区辐射力度较小。二是服务力量弱。以农商行为代表的金融机构，虽然在乡镇或农村设立营业网点，深耕农村市场，但资金规模有限，提供的服务较单一，使一部分偏远地区的金融服务成为盲区。此外，村镇银行、小型贷款公司等金融机构，成立时间较晚，市场规模较小，经营的业务范围有限，无法为金融服务项目提供强有力支持。三是服务同质化。农村金融机构业务差异化发展格局不明显，同质化倾向突出，不同类型金融机构间业务未能形成互补合作机制和分类分层体系，缺乏有效协调和衔接。

其二，金融服务融资渠道不足。一是服务产业的融资渠道狭窄。农户发展产业的资金主要靠向银行贷款获取，缺少其他融资渠道和融资方式。二是政府针对服务贷款的贴息额度有限，难以满足所有农户的贷款贴息需求。部分金融机构出于经济效益的考虑，要求只有在政府贴息的前提下才向农户发放服务贷款，但囿于地方财政力量有限，不能大规模、持续地对农户的贷款进行贴息，导致一部分农户融资受到制约。三是金融服务资源获取难度高。由于农村地区贷款用户普遍存在资产少，偿还能力差、风险高的特点，金融机构会要求贷款用户采用固定资产进行抵押以降低贷款风险，但大部分需要贷款的农户恰恰缺乏必要的固定资产用作担保，最终难以获得贷款资格。由于缺乏抵押物以及信息不对称，农户难以达到金融机构的抵押贷款要求，融资困难，农村金融机构出现“离农脱农”问题，偏离了支农战略定位。

其三，金融机构农业保险服务创新乏力。乡村振兴金融服务对象，较多项目在短期内难以有较大利益回报，与金融资本逐利性之间存在矛盾，金融机构缺乏必要的动力创新金融服务产品。一是农业保险种类少。当前，农作物种植更加多样化，经济附加值高的农产品越来越受农民的欢迎，但农业保险产品更新速度却较为缓慢，跟不上农业发展的需要。二是农业保险的经营机构少。开展农业保险业务的机构主要以从事寿险和财险的金融机构为主，但农业保险业务并非上述机构主业，社会上缺少新型的专业保险机构开展农业保险业务。三是农业保险业务经营不规范。由于农村信用体系建设相对落后，各地出现了不少农业保险的骗保现象，为金融机构带来不少损失，客观上降低了保险机构发展农业保险业务的积极性。

三、金融服务助力乡村振兴中的制约因素

（一）农村经济社会文化因素

我国幅员辽阔，不同地区，农村自然环境、资源禀赋等方面存在较大差异。一些中西部地区，面临自然环境恶劣、基础设施落后、区位优势等问题，伴随农民受教育程度低、患病比例高、劳动技能不足等现状。近年来，尽管城镇化建设促进了农村地区多方面的改善，但农村地区基础设施及商业设施投入仍显不足。一些地区，农业产业保险、农村信用数据建设落后，增加了金融服务的难度和风险，阻碍了社会资本的进入。同时，中国传统乡土社会注重以“血缘”“地缘”为纽带建立的“熟人社会”，彼此间的信任也以关系亲疏程度为基础形成“差序格局”，这与商业文化中的“契约关系”存在显著差异。在农村熟人社会体系下，依靠“软信息”的关系型贷款技术在农村信贷市场作用较为突出，不良“熟人关系”会加大银行道德风险，形成依托“熟人关系”的不正当权钱交易，带来风险[15]。另外，传统乡土文化中孕育出的关系结构和心理认知在一定程度上并不有利于农户对农村金融服务和产品的接纳。

（二）农村金融市场的信息约束

农村金融市场存在不完全信息与信息不对称问题，客观存在于各主体之间。这些信息包括农户的信贷需求信息、农村金融机构要获取的农户信息、金融机构业务实际开展的信息、政府获取农村金融机构业务信息等。在信贷市场，信息不对称是指借贷双方掌握的信息不对等，借款方常常掌握更多的信息。由于信息约束，贷款人很难收集到借款人诸如风险偏好、还款意愿、信贷使用情况等方面的信息。信息是决策的基础，制约贷款方的判断和借贷人资源的获取，影响农村金融服务中各主体的行为及合作效果。经济活动受生产成本的影响，还受信息成本的约束，信息成本是交易成本的重要组成部分。农村金融服务中，信息问题直接影响服务效果。一方面，信息不完全，增加了信贷机构决策难度、交易成本和风险的不确定性。另一方面，信息的不对称，影响着政府监管的有效性和及时性，易诱发道德风险、逆向选择和机会主义行为等。

（三）农村金融市场高风险的特点

成本、风险与收益的权衡与规避是理性人行动前的必然考量。作为一种市场组织，金融机构以获取利润作为首要目标，惠农贷款与商业贷款相比，责任更大、成本更高、风险更高、收益更低，而农户一般无抵押物、偿还能力差，风险较高。同时，金融机构内部的考核机制未对相关地区进行差别对待，金融机构为免受处罚，参与金融服务的积极性不高。又由于政府层面，缺乏针对金融机构参与金融服务的激励或补贴措施，帮助金融机构化解不良贷款等金融服务中的各种风险，金融机构要承担的潜在成本比较高，客观上削弱了参与服务的意愿。政策性补贴等措施，也进一步强化了农村金融机构的短期行为，支持三农成为一种短期政治任务，经营不善也可以用政策性亏损的借口掩饰[16]。

四、优化农村金融服务助力乡村振兴的对策

（一）注重制度建设，完善风险与信用体系

其一，完善顶层设计与政策供给。一是强化金融服务顶层设计。明确各金融机构参与金融服务的职责，引导各金融机构在金融服务中开展差异化服务，避免雷同。协调各方力量，支持新型金融机构服务农村市场，拓宽金融服务资金来源渠道，鼓励各类金融机构结合自身优势为农村市场提供更好的金融产品，助力农村产业发展。二是丰富金融机构体系。明确政策性、商业性、合作性金融的功能职责和业务重点，健全以商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充的金融机构体系。三是增加农村市场的金融政策供给。出台更多税收优惠政策支持农村金融发展，进一步健全金融服务政策保障体系。完善涉农金融服务机构补贴政策，按照发放涉农信贷的数量，向农村信贷机构进行补贴，降低金融机构涉农贷款的成本，支持其开展涉农服务[17]。

其二，健全风险防控体系。一是完善农村保险体系。重视农业保险的作用，拓宽农业保险功能，提高农户应对自然灾害的抗风险能力[18]。鼓励保险机构开发保险产品，提高农业互助险、金融服务险及农业灾害险等险种在农村的覆盖程度，为农户使用保险提供便利，降低自然灾害等突发意外事件对农户的影响。二是健全农户贷款风险保险制度。政府与保险机构、保险担保机构展开合作，做好预案和规划，关注贷款风险高、偿还能力差、不确定性系数高的农户，在贷款资金无法按时收回的情况下，通过政府、金融机构、金融保险担保机构分担的形式降低贷款损失。三是完善服务贷款使用制度。严格服务贷款使用审核，确保贷款用在刀刃上。完善贷后风险评估机制，确保贷款资金安全使用。注重农村信贷合约有效履行的制度设施，增加贷款违约的惩罚力度，强化农村社区的乡规民约，利用声誉机制、社会道德等非正式制度，确保合约有效履行[19]。

其三，完善信用评价体系。一是完善农户信用信息。以个人财产、人力资本、社会信用、银行征信等为基础，综合衡量农户基本信息状况建立台账，结合信用评价相关标准，对农户进行信用级别评定。二是建立农户信用状况动态更新机制。构建广泛的农村信用信息共享机制，增强时间和空间的信息互联和信息外溢效应，过去的守信记录将给借款人增信，促进诚信行为的正向自我强化[20]。三是建立以信用为基础的奖惩制度。以信用评价结果为依据，核定农户贷款额度和利息标准。对信用良好的农户，简化审批手续，增加贷款额度，可免抵押或担保，直接给予贷款。对信用不好的个体，加入黑名单，同时，提高审批条件，降低贷款额度，限制其享受各项优惠政策。

（二）优化职能发挥，改善农村金融发展环境

其一，实施差异化地区发展政策支持。地方政府应明确职能定位，确保政策持续性和科学性，加强引导，依据地区差异实施不同发展路径。对农村落后地区，要增加财政投入力度，完善农村基础设施建设，提升硬件建设水平，推进电力、道路、水利、网络等配套设施建设，为地区发展创造硬件条件。对经济基础比较好的农村地区，要大力推进农村市场化程度，最大程度发挥市场资源配置的决定性作用，破除各种束缚，着力解决信息不对称、垄断等“市场失灵”问题。

其二，加强农村金融支持配套服务。一是加强农村基础教育和技术教育。通过技术上门等形式，有针对性地开展劳务培训和职业教育，增强农户发展生产、实现就业的能力，为“输血”向“造血”转变提供支撑。二是改善农村金融政策宣讲力度。扩大农村金融知识教育覆盖度，有针对性地向特定对象宣传惠农政策、金融政策、信用制度、贷款业务等，为农村农户使用金融服务服务提供帮助。三是不断优化农村金融生态，强化法制建设，减少政府不当干预，维护农村金融机构经营的自主性和独立性。在政策上予以适当倾斜，降低对金融机构在农村地区建立营业网点的硬性条件约束，为金融机构开设便民网点提供全方位支持，鼓励金融机构扩大网点密度。

其三，为农村金融释放能量创造条件。一是因地制宜，选择合适产业。要充分发挥地方资源优势，重点在绿色产业、现代服务业和特色工业领域寻找适当的项目。引导构建乡村振兴的绿色金融服务体系，推动农业产业结构优化，实现产业绿色转型和可持续发展[21]。二是降低金融机构融资风险。省市组建专业的农业信贷担保公司，建立覆盖试点地区的业务网络，作为立足服务地方经济性质的融资担保机构[22]。三是优化农村金融政策扶持体系。一方面，推进涉农金融服务机构补贴政策设计和落地，分担涉农金融机构对农贷款风险；另一方面，完善涉农金融财税政策，拟定税收减免、差异化补贴、利率优惠等配套措施。

（三）健全内部治理，创新金融产品与服务

其一，完善内部考核机制。一是完善金融系统内部上下级考核制度。减轻基层金融机构压力，激发动力、释放活力，科学设计涉及服务领域的金融业绩评价体系。二是建立信贷员自由裁量约束与免责机制。鼓励信贷员按照规定及时为农户办理信贷业务，克服因风险而不敢贷、不愿贷的顾虑。三是建立金融服务奖惩机制。调动基层金融机构参与服务的积极性。建立责任追究制，打击漠视农户诉求，无故刁难农户的行为，严厉惩罚金融服务过程中下级机构或人员的不作为、乱作为行为。

其二，提高金融服务精准性。把握乡土经济、社会、文化、历史等特点，提供契合本土特色的金融服务。一要注重农业金融产品创新性。要不断丰富种类，将新型农作物、特色林果业、畜牧养殖等纳入农业保险范畴，增加农户可选择空间。二要提高农业金融产品的针对性。根据不同地区的需要，结合当地农业种植特点、产业发展需求，适时开发贴切的产品，因地制宜，为农村产业发展提供支持。三是强化金融服务产品时效性。根据需要和效果，适时更新金融服务产品，淘汰不适宜的，完善升级各类既有产品，不断满足农村精准服务需要。

其三，拓宽信贷形式。一是探索“订单融资”信贷服务，助力乡村产业发展。依托相关担保，金融机构可考虑将订单作为申请贷款业务的依据，通过核实订单，根据需要发放相应贷款。二是创新小额信贷模式。由主要责任银行对资产少、还款来源相对不足的农户建档立卡，实行名单制管理[23]。优化流程、简化手续，对信用好的农户直接办理贷款业务，重点破解当前小额信贷覆盖面窄，受益人群低的问题。三是创新信贷担保方式。根据产业融合发展从业主体的特征，开发农村电商经营贷款、休闲农业经营户贷款、农机抵押贷款等多种贷款形式。不断探索将农村各类生产要素纳入担保品范围，完善农村产权抵押制度安排，扩宽农户融资抵押物范围，为农户获取信贷资金提供便利。地方政府可探索建立农村资产的抵押价值认定和登记评估制度，激活农村土地、住房、林权等资产背后隐藏的经济潜能，改变这些资产不可抵押（担保）的现状，完善农村资产可抵押市场[24]。同时，可借助互联网创新金融服务模式，探索“互联网+”金融服务新形式。