自然保护地矿业权退出补偿测算研究

冯 聪，张尹军

（1.自然资源部咨询研究中心，北京 100035； 2.杭州市规划和自然资源局，浙江杭州 310012）

建立以国家公园为主体的自然保护地体系是维护国家生态安全的重要举措。为了维护公共利益，根据自然保护地建设要求，合法设立的矿业权应有序退出。尽管探矿权、采矿权的权利行使具有较高环境负外部性，权利人行为受到严格的行政管控，但《中华人民共和国矿产资源法》中提出“国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益”。2019年发布的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中提出，要依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权合理退出问题，对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿。对于为了维护公共利益需要退出自然保护地，合法设立的矿业权给予补偿是自然保护地矿业权分类处置工作中的一项复杂工作，既是国家治理体系治理能力现代化的现实体现，也是保障投资人合法权益，维护矿产资源良好勘查开发秩序的必然要求。

1 工作依据与实践探索

1.1 法律依据

一般认为，自然保护地矿业权的退出补偿是一种国家补偿行为，且现行矿产资源管理法律法规中没有明确具体的规定。国家补偿是国家承担的补偿责任[1]。我国《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）提出国家在依法征收、征用公民财产时应当承担相应的补偿责任。目前，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）以及《外商投资法》，构成了我国补偿制度的基础框架[2]。其中，《民法典》第一百一十七条规定，为了公共利益征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理补偿。《行政许可法》第八条规定，为了公共利益依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此造成财产损失的，应依法给予补偿。在自然资源管理相关法律法规中，大多明确了征收、征用各类自然资源资产产权的基本原则以及补偿原则。《中华人民共和国农业法》第七十一条规定，国家在征用集体所有土地时，应当给予一定的补偿。《土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿。《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第二十一条规定，为生态保护等公共利益征收、征用林地、林木，应给予公平、合理补偿。《中华人民共和国草原法》第三十九条规定，征收、征用集体所有草原，依照《土地管理法》给予补偿；使用国家所有草原，依照国务院有关规定对承包经营者给予补偿。《海域使用管理法》第四十四条规定，依法使用海域受到阻挠妨害，可以依法请求损害赔偿。

1.2 政策梳理

2017年以来，为贯彻落实中央关于生态文明建设的有关精神，全国范围内部署开展以国家级自然保护区为重点的自然保护地内矿业权清理核实工作，部分省份在分类处置工作方案中提出了矿业权退出补偿的范围和标准。根据初步统计，已有16个省（区）研究出台22项政策性文件，指导开展各级各类自然保护地矿业权分类处置工作。其中，11项政策性文件中明确提出对通过合法方式取得矿业权的矿业权人给予退出补偿。黑龙江、湖南、甘肃、四川等省研究提出了较为具体的补偿范围和补偿标准。黑龙江、甘肃拟定了退出补偿金额的计算公式，并区分探矿权、采矿权，明确具体的核算范围。湖南创新工作模式，采取省级财政一次性补助的方式，对省级发证的矿业权退出给予适当补偿，采矿权区分不同情形设立不同的补助标准。在退出补偿的核算范围上，多数省份坚持以核定矿业权人实际完成的勘查开发投入成本为主，进行合理补偿。湖南省提出对探矿权的退出补偿除包括勘查成本外，还包括探矿权的取得成本。黑龙江提出煤矿矿山建设投入还应包括经主管部门批准实施的资源整合、兼并重组费用。山西、陕西、湖南提出将企业职工安置费用纳入采矿权退出补偿范围。内蒙古、吉林将退出煤矿矿业权的补偿列入化解过剩产能补偿范围。

1.3 实践探索

湖南省根据探矿权、采矿权的不同特性，分别制定《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》，对涉及自然保护地的探矿权、采矿权逐一进行整改。通过直接关闭注销、部分避让退出、整体补偿退出、停止审批等方式确保自然保护地生态环境得到有效保护，两个方案分别明确了探矿权、采矿权处置程序、补偿方式及相应财政补偿标准，列明省级发证探矿权、采矿权的最高补偿标准，市、县级发证矿业权补偿标准由市县级人民政府确定。为推动省级发证矿业权的顺利处置，省财政分批次向市县下达了矿业权退出处置财政补助资金。2018年，出台的《关于建立湖南南山国家公园体制试点区生态补偿机制的实施意见》中明确，严格按要求退出试点区内的探矿权、采矿权，并依法给予补偿。同时，实施意见中还提出允许将中央对地方重点生态功能区转移支付资金、中央财政用于生态补偿等方面的专项或预算内基建资金、省级矿产资源勘查开发与地质环境保护专项资金以及市县财政各类用于生态补偿等方面的资金，用于包括矿业权退出补偿在内的各类生态补偿。

甘肃省以祁连山国家级自然保护区为重点，开展矿业权清理退出工作，先后印发了《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》《关于开展全省各级各类保护地内矿业权分类处置的意见》，确定了注销式、扣除式、补偿式三种分类处置方式。市县人民政府依据相关文件要求，在对矿业权人勘查开发投入进行科学评估的基础上，与矿业权人协商签订补偿协议，开辟绿色通道，简化审批要件，先行注销矿业权。为做好矿山环境恢复治理工作，统筹中央财政下达的山水林田湖生态修复工程基础奖补金，以及祁连山自然保护区生态修复保护资金，用于祁连山自然保护区内的生态修复项目。

2 相关政策研究与借鉴

2.1 土地征用征收补偿

集体土地使用权基于农村集体组织对土地的所有权而产生，为用益物权，是受《宪法》保护的民事财产权。我国的集体土地、国有土地上房屋的征收主体为国家，是国家征收行为，补偿应属于行政补偿，即由政府负责支付补偿费用。因征收补偿而发生争议的，被征收人可提起行政复议或行政诉讼。农村土地征收事关广大农民群众的生存权和发展权，在补偿核算上要充分考虑保障征地农民的基本生活。《土地管理法》第四十八条规定，补偿费用主要包括土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗补偿费用等。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征收国有土地上单位或者个人房屋补偿范围包括房屋价值补偿，临时搬迁、安置补偿以及停产停业损失补偿等。

2.2 矿产资源压覆补偿

与土地征收、征用不同，矿产资源压覆补偿一般属于民事法律关系范畴，本质上是企业对企业的补偿行为。根据《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》，补偿范围包括被压覆资源储量在当前市场条件下应缴价款，以及压覆部分的勘查投资、开采设施投入、搬迁损失等。江西、山东、河南、新疆等地在配套文件中基本沿用了补偿直接损失的原则。值得注意的是，在最高人民法院对压覆矿产资源补偿的相关判例中，基于探矿权是一种用益物权，其损害赔偿往往基于财产价值确定，不仅包含用益物权的实际投入，还包括财产价值[3]。湖南省在相关文件中规定，对于压覆非国家出资矿业权的，补偿除包括被压覆部分矿业权的取得成本、勘查投资或矿山建设投资外，还应包括行业投资的平均利润。

2.3 政策性关闭矿山价款退还

《关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知》中提出，由于政策原因，如矿产资源开发整合等，导致合法矿业权注销，为保障矿业权人合法权益，对其剩余矿产资源储量对应的已缴矿业权价款予以退还。一些省份在自然保护地矿业权分类处置工作方案中参照此做法提出，按照剩余储量占有偿处置资源储量比例退还企业已缴价款，作为退出补偿的一种形式。“价款”作为国家出资勘查形成成果收益的分配，还是国家出让矿业权的对价，决定其是否能够作为政府补偿的一部分。

根据《财政部、国土资源部、中国人民银行关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》指出，价款收入是指出让国家出资勘查形成的探矿权采矿权时所收取的全部收入。对于该项收入的性质，根据相关行政法规起草组编写的《条文释义》，价款的内涵是指国家出资勘查探明矿产地的投资收益。中国矿业权评估师协会对价款的定义为“现阶段是指国家出资勘查投入的权益价值和国家作为矿产资源所有权人所分享的权益价值。”王希凯认为矿业权价款是资本权益，与自然资源权益无关。李裕伟认为“价款是资源量储量资产化后的价值，属于投资收益而非资源收益”。在实际工作中，由于价款征收的前提条件缺乏严格界定，不少地方政府无论是否由国家出资勘查，也无论是矿产地还是空白区，均以矿业权有偿取得为依据收取矿业权价款，随意扩大矿业权价款征收范围。现实情况是，矿业权价款已从简单的参与国家出资勘查成果的收益分配，到矿业权有偿取得方式的出让比价，逐步演变为体现矿产资源价值的矿业权价值，含义不断扩大和丰富。

3 补偿的本意和原则

3.1 矿业权退出行为分析

目前对自然保护地矿业权分类处置，特别是矿业权退出工作是否完成，各地在认识上存在差异，执行标准不统一，主要有停止勘查开采、完成注销（避让）登记、完成退出补偿、完成生态修复等四种口径。对矿业权退出行为的界定将直接影响补偿范畴及补偿金额，该行为性质判定的关键是产权是否灭失。矿产资源属于国家所有，矿业权作为通过行政审批设立的物权，具有强烈的公权性质。国家通过行使行政管理职权实现矿业权退出自然保护地，而不是作为私法上的所有权人身份主动收回矿业权。同时，矿业权退出也并非国家征收或者征用，矿业权人的矿业权可能灭失，但政府并未接替矿业权人继续占有其产权，已经形成的资产产权处于无主状态。最高人民法院“饭垄堆案”判例中提出，采矿权到期，仅仅表明采矿权人在未经延续条件下不能继续开采，但其他依法可以独立行使的权利仍然有效。由此能否假设，即使矿业权被登记注销，也仅是失去了勘查开采的权力，但依然享有其他占有性权力。基于以上观点，自然保护地矿业权退出补偿应以企业投入成本为主，配合政策性关闭矿山的价款退还，且不考虑矿业权未来收益的折算，具有一定的合理性和可操作性。

3.2 坚持合理补偿原则

政府一般将“公平补偿”与“合理补偿”作为国家补偿的基本原则。“公平补偿”原则在农村土地征收领域较为常见，例如，集体所有的土地、房屋、林木等并非国家所有资产，政府为了公共目的进行征收，要按照公平的市场价格对所有者进行补偿，包括现有价值和将来获利的折扣价格。与采用市场价值作为标准的“公平补偿”不同，“合理补偿”以“多因素综合权衡”作为标准，包括行政行为性质、权利人合法权益的保护以及财政承受能力等，通过统筹考虑，最终实现在公共利益与私人利益之间达成平衡[4]。目前，我国《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国电力法》《森林法》《农村土地承包法》等，均采取的是政府合理补偿原则。2009年，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》结合行政审判实际，明确了对于撤回行政许可补偿标准未作规定的，一般应在实际损失范围内确定补偿数额。因此，自然保护地矿业权退出应综合考虑各级财政承受能力和矿业权人合法诉求，坚持勘查开发风险由矿业权人自行承担，补偿以核定的矿业权人勘查开发投入成本为主，进行合理补偿。

3.3 充分协商与权益保护

实施矿业权退出补偿的最终目的是减少政府行政决定执行过程中的矛盾冲突，保障自然保护地矿业权分类处置工作顺利开展。政府就补偿的范围、标准、程序与矿业权人充分协商，保障其知情权和参与权，进而争取最大的理解和支持。日本、德国等国家在因公共利益征收私有土地过程中，如果土地所有者及其他相关人员对补偿费用有不满意的，可以向辖区内专门的土地法院提起诉讼，维护自身合法权益。美国内政部可以暂停矿业权人执行矿业权的权力。在暂停期内，矿业权人有充足的时间进行申诉。通过设置缓冲期，减少政府与企业之间的矛盾冲突。在一些欠发达地区，矿业多为支柱性产业。自然保护地矿业权退出可能导致当地财政收入大幅度下降，引发民生问题。要坚持自愿协商，与矿业权人充分协商后确定补偿金额，签订补偿协议。同时，政府应为生活困难的失业职工提供基本的生活保障，如发放生活补助，组织转岗培训等，切实减轻企业负担，最大限度地减少社会矛盾。

4 补偿测算的建议

4.1 明确不予补偿的情形

一是，明确补偿的前提条件。矿业权退出补偿应考虑矿业权人税费缴纳、义务履行，以及后续的证件注销、地质环境恢复治理、生态环境修复工作等。例如，为督促矿业权人履行矿山生态环境恢复治理义务，在补偿金额中扣减实际产生的矿山地质环境治理费用，矿区生态环境由矿业权人自行完成恢复治理的，恢复治理费用按“0”计算。由政府组织实施恢复治理的，恢复治理费用依据实际投入予以核定。涉及生态环境损害的，相关赔偿费用应计入恢复治理费用中。二是，建议以下情形不纳入补偿范围。在矿业权申请、延续过程中存在违法违规行为的矿业权不予补偿；因勘查、开采行为违反相关法律法规被政府关闭或矿业权许可证被吊销的矿业权不予补偿；矿业权人自愿放弃，申请注销的不予补偿；未按照地方政府要求履行矿业权注销手续的，不予补偿；油气矿业权、财政全额出资探矿权不予补偿；未履行法定义务且整改后仍然达不到要求的，依据市、县自然资源主管部门提供的证明，经核实后，不予补偿。

4.2 根据实际成本核定补偿金额

参考典型省份的做法，探矿权退出补偿金额以核定的矿业权人勘查有效投入成本为主，包括探矿权人直接用于地质矿产勘查工作项目的费用。勘查投入由地方政府依法选择的第三方社会审计、资产评估机构，按照现行的勘查投入核算范围以及预算标准，依据探矿权人提供的正规票据核定勘查投入，或者依据储量评审备案中认定的工作量等进行核定。采矿权退出补偿金额以矿山建设投入为主，包括采选基础设施设备和采选工程投入，矿山生产、加工必备的各类专用固定式设备等采购费用，用于生产、生活的建筑物、构筑物和其他地上附着物等建设费用，以及设施设备的初期安装、调试等相关费用。为保障公平，同时考虑财政的承受能力，坚持合理适度补偿；矿山建设补偿范围不应包括矿区范围之外的公路、水、电、通信等配套设施。矿山建设投入由地方政府依法选择的第三方社会审计、资产评估机构依据采矿权人提供的合法票据，以及实物资产清单、工作量、投入资金数额进行审核认定，并采用成本法进行资产评估。

4.3 自然保护地矿业权退出纳入生态补偿机制

通过建立生态补偿机制对自然保护地退出的矿业权进行补偿。2017年，湖北省发布的《神农架国家公园保护条例》提出，生态补偿机制覆盖矿业权退出、特许经营权、重要集体自然资源财产权被依法征收、生态移民搬迁等。湖南南山国家公园将准物权和集体所有自然资源用益权的补偿作为政府生态补偿行为的一部分。建议发挥中央财政资金的示范带动作用，在中央对地方重点生态功能区转移支付、中央对地方资源枯竭城市转移支付等一般性转移支付中，将自然保护地矿业权退出补偿作为转移支付测算的重要因素。引导地方合理利用好现有的转移支付资金，打通统筹安排自有财力和上级转移支付的政策渠道，在现有专项资金中将矿业权退出补偿明确为资金使用方向，或将矿业权退出补偿因素纳入一般性转移支付资金申报范围，增列自然保护地矿业权退出补偿支出科目，支持基层政府推进自然保护地矿业权退出工作。