煤炭资源探矿权结构优化与高质量发展——“双碳”目标视角下的路径探讨

杨宇谦

（自然资源部煤炭勘查与综合利用重点实验室，陕西 西安 710021）

0 引言

完整准确和全面贯彻新发展理念，做好“碳达峰、碳中和”工作，对于我国落实稳中求进工作总基调，实现绿色发展具有重大意义。煤炭燃烧产生的CO2占我国CO2排放总量的70%以上，引导煤炭有序开发、合理消费和清洁高效利用，是落实“双碳”目标的关键。长期来看，实现“双碳”目标，必须对煤炭资源规划、生产和转化的全产业链条进行深层次优化。煤炭资源探矿权设置和管理是我国矿产资源管理的重要环节，处在煤炭资源转化和开发利用的上游。开展煤炭探矿权研究对于推动“双碳”目标分解落实，探索科学合理的实施路径具有积极意义。在回顾已有文献的基础上，结合近年来煤炭勘查行业的整体情况，以2016—2020 年间我国自然资源部全国矿业权人勘查开采信息公示系统公布的全国煤炭探矿权信息为对象，考察“双碳”视角下我国煤炭资源探矿权存在的结构性问题，探索在此期间省际探矿权结构特征和原煤产量的关系，结合“双碳”战略要求讨论探矿权结构的优化方向，并提出建议。

1 文献综述

1.1 矿业权管理制度研究

矿业权管理制度研究集中在5 个方面：①对矿产资源产权制度改革历程进行回顾，探讨相关概念的来源及其演进关系。指出矿业权制度对企业资本经营、商业性地质勘查工作推进、资源最佳配置等具有重要作用［1］，但矿产资源经济活动存在资产收益权不对等、配置机制不完善、生态环境补偿机制不健全等问题［2］；在国际语境比较中揭示了我国矿业权、探矿权和采矿权等概念的相对独创性［3］，并对矿业权存在公权与私权属性“相互捆绑”问题进行了剖析，提出了重构矿业权、突出国家身份定位的建议［4］；在现代产权关系视域中，审视“矿业权”的宪法属性，从归属性产权与利用性产权的“二元结构”出发，提出在产权分置的基础上优化各自治理机制［5］。②对矿产勘查和探矿权现状进行描述。发现包括探矿权、采矿权在内的矿业权在区域、取得方式、勘探程度等方面存在着分布不平衡的现象［6］；揭示我国铜、铅锌等矿种的探矿权结构已从“快速成长阶段”进入“缓慢发展阶段”，探矿权升级转化速率明显下降［7］；发现由于探矿权投入过低，安徽等3 省的煤炭矿业权需要通过二次同阶段延续才能完成勘查［8］；探讨煤炭探矿权在数量分布、投入计划完成情况和投入强度方面存在的结构性问题［9］。③探讨勘查投资的影响因素。指出煤炭企业由于存在排放、治污、安全、产能、规模等方面的约束和限制，面临着诸多现实阻碍［10］；煤矿生产面临着较为突出的临时性行政干预［11］；煤炭探矿权暂停政策对控制探矿权出让数量虽然具有明显效果，但是伴生了探矿权转化不足风险［12］；发现2004—2014 年期间煤炭资源与油气资源的矿业权重叠导致我国煤炭产业技术效率的损失［13］；应采取资源开发顺序、信息共享和联合创新开发模式等措施解决［14］；对山西省争取煤层气审批权下放经验进行研究，明确其具有一定的可推广价值［15］。④关注矿业权市场的建立和完善。考察了煤炭相关法律监管体系不完善，制约“乱采”的法律可操作性不强，环保监管执法缺乏刚性等问题［16］；提出矿业权市场在交易指向物及其价值方面具有不确定性，有必要促使交易者强化自我约束，防范机会主义［17］；加强专业性中介服务机构能力建设［18］，推动矿业权市场功能从交易监控向投资、融资功能拓展［19］，将矿业权交易市场分为以垄断经营为特征的一级市场和以竞争性取得为特征的二级市场［20］；完善矿业仲裁制度，提高交易纠纷的化解效率［21］；发现可采储量、产品价格、矿山服务年限对煤炭矿业权评估价格敏感性的影响因素，验证了资源条件是转让实施的关键因素［22］。⑤聚焦煤炭资源分布规律。结合我国“井”字形的煤炭资源分布特征，提出应优化区域开发时序和产业布局［23］；在解决好东部煤炭基地如河北省［24］资源接续问题的同时，要应对新疆维吾尔自治区在可持续发展的生态环境和资源消耗等方面的挑战［25］。

综上可见，虽然矿业权管理制度研究取得了丰硕成果，但是大多数研究将探矿权视为提供预期资源增量的手段，鼓励勘查工作进一步强化。例如：指出按2008 年煤炭开采量与储量计算，若其他条件不变，至2050 年我国将无煤可采［16］；提出市场主体的规范发展有助于矿业权市场壮大［26］等。然而，按照“双碳”战略要求，存量煤炭资源探矿权应如何优化？如何协调其与新增探矿权的进退次序？新增探矿权的重点何在？如何针对不同探矿权人采取各有侧重的治理措施，兼顾矿业市场发展和市场主体规范？目前，以全国煤炭探矿权为对象的研究成果仍然较少，对探矿权结构的分析有待深入。鉴于此，本文以全国煤炭探矿权作为对象，对各省区煤炭探矿权的数量、探矿权面积、勘探阶段矿业权占比、未完成计划探矿权占比等进行统计，考察探矿权结构在近年来的演化规律，结合“双碳”要求，探讨探矿权人在能力建设方面的路径。

1.2 煤炭行业环保低碳发展研究

现有研究成果主要集中在以下3 个方面：①分析碳排放和经济发展的关系。面向我国13 个煤炭消费大省的实证分析表明，煤炭消费量和碳排放的适当增加对促进经济增长具有积极作用［27］；发现在资源型城市规模以上工业能耗排放中，经济规模和能源结构是影响排放的主要因素［28］。考察了煤炭工业与经济发展之间的关系，提出了“脱钩”发生的理论机制［29］。②关注地区排放与环保投入及新能源发展的关系。对我国30 个省份的面板数据进行计量分析，指出如果技术条件不变，到2030 年我国将不具备满足碳排放强度控制目标的条件［30］；发现1960—2015 年期间我国煤炭消费提高造成二氧化碳排放增多，新能源供给和供给不足的结构性缺陷突出［31］；发现山西省煤炭资源税两次调整后，对工业“三废”排放的影响并不显著［32］。③解释产业发展、产业结构与环保减排效率之间的关系。基于对碳排放驱动因素的轨迹研究，指出技术减排因素和产业分布因素、人口分布因素存在地域不平衡问题［33］；比较河南、安徽两省煤炭消费侧和生产侧碳排放的影响因素，发现碳排放强度随人均产值增加出现下降趋势［34］；发现产业结构调整和推动绿色发展分别是适宜于东部地区和西部地区减排的关键因素［35］；指出节能环保政策与单个产业相结合有助于节能减排，但产业之间的节能减排协同机制有效程度将较低［36］。

以上文献为从“双碳”视角下探讨煤炭探矿权结构优化奠定了基础，指出产业协同和优化财税工具的必要性，但也存在研究集中在煤炭开采环节，忽视资源勘查环节作用等问题［37］。由于探矿权取得和原煤生产具有时间上的先后关系，且原煤产量相较于煤炭消费量而言，与煤炭勘查环节的关系更为紧密，有必要从“双碳”的角度，分析设立煤炭探矿权的各省区原煤产量和探矿权结构之间的关系，识别影响“双碳”目标实现的区域资源禀赋因素，为完善相关政策提供建议。

2 研究方法

在自然资源部全国矿业权人勘查开采信息公示系统中对全国各省份煤炭探矿权进行检索，时间窗口为2016—2020 年（2016 年为系统运行首年），对探矿权名称、所在地、探矿权人、勘查单位、勘查面积、计划投入、规定最低投入和实际完成投入等信息进行收集，剔除无效、重复及失效信息，共获得6039 项煤炭探矿权信息。在工商备案查询网站检索有关探矿权人和勘查单位情况，对市场主体类型进行区分，根据所在省份进行合并，并对样本特征和构成比例进行描述性分析，揭示探矿权结构的年度演变特征。由于我国各省份碳排放数据口径不统一，且2019 年后存在统计缺失，因此本文采用各省份的原煤产量数据分析探矿权结构因素对区域煤炭消费和碳排放的影响，探讨其中影响“双碳”目标的机制。原煤产量数据从中国煤炭工业协会网站等公开信息来源获得。

3 煤炭探矿权结构特征与存在问题

近年来，煤炭地质勘查主要服务于矿区规划和煤矿建设。以此为导向，设置煤炭矿业权的目的是引导煤炭有序开发，形成资源接续和梯度储备，为吸引扩大矿业投资提供地质依据。从图1 可见，“十二五”以来，我国煤炭资源勘查工作持续突破，探矿权供给过剩趋势延续，反映出探矿权管理导向与“双碳”战略要求可能存在出入。尽管从2012 年起煤炭资源勘查行业遇冷，勘查投入不断下降，但“十二五”期间查明煤炭资源量仍连续保持在500 亿t/年左右。在此期间，我国煤炭资源开采量和消费总量稳中有降，查明煤炭资源量已远超煤炭开发与消费增速。2020 年全国煤炭勘查投入12.23 亿元，仅为2011年投入总额的10.63%，但2020 年新增查明资源总量仍为2011 年的15.97%。在煤炭“黄金十年”（2002—2012 年）期间，勘查投入峰值传导到煤炭工业超额收益率峰值的滞后期为4 年［38］，勘查单位为争取项目低价竞争的情况时有发生［9］。从行业产出和利润角度分析，探矿权等煤炭资源勘查成果已饱和并产生冗余。由于煤炭勘查仍服务于能源规划“预期性目标”而非以落实“双碳”要求为主导的“控制性目标”，难以在煤炭开发上游传递出煤炭资源供给从紧，限制高碳能源消费增长的信号，遏制高污染、高排放的“两高”投资类项目盲目发展，不利于“双碳”目标的实现。

图1 2011—2020 年我国煤炭勘查投入、新增资源量及开采、消费情况Figure 1 Coal exploration investment，new reserve，mining and consumption in China from 2011 to 2020

3.1 探矿权结构不均衡

首先，探矿权分布虽然广，但是与能源需求的匹配度低。2016—2020 年，全国共有25 个省份设立了煤炭探矿权（表1）。从5 年平均登记数量上看，新疆、内蒙古、黑龙江、贵州和云南居前5 位；从5 年平均登记面积上看，黑龙江、新疆、内蒙古、陕西和贵州居于前5 位。处在电力通道上的能耗大省如山西、山东、河南、河北、安徽等省份，在探矿权数量和面积方面排名均靠后。2019 年底，京津冀和长三角地区接受外送电比例分别仅比2017 年提高了4.1 个百分点和2.7 个百分点［39］。由于存量探矿权集中在西部省份，距离输电通道较远，当中东部地区紧急用能需求无法满足时，可能导致燃煤价格波动和煤电企业亏损，因此探矿权分布与能源结构的适配度仍有待提升。

表1 2016—2020 年25 个省份煤炭探矿权基本情况（均值）Table 1 A profile of CRER at provincial level from 2016 to 2020（Mean value）

其次，勘查程度虽然高，但是投资可持续性低。勘查阶段又称勘查程序，根据工作精度从高到低分为勘探（含精查）、详查、普查、预查4 个阶段。进入最高的勘探阶段后还可申请保留，阶段越高转为采矿权的条件越成熟。根据探矿权所在阶段、加权计算的5 年来各省区平均勘查指数为3.61，处在详查和勘探精查两阶段的区间之内。从图2 可见，各年度占比较高的探矿权主要处在勘探精查阶段和勘探保留阶段，其次为详查阶段的探矿权，预查和普查阶段的探矿权占比最低。勘查指数较高的省份集中在我国中部地区，排名前5 位的省份为山西、辽宁、安徽、广西和河北；湖南、江西、西藏等省份受煤种和生态环保约束等影响，勘查程度提高较为缓慢。各省份煤炭探矿权情况详见表1。

图2 2016—2020 年探矿权勘查程度（含勘探保留）构成Figure 2 The composition of CRER degree（including reserved）from 2016 to 2020

从图3 可见，2016—2020 年全国有效探矿权投资持续较低，而零勘查投资的探矿权比例逐年增加。江苏省、辽宁省、山西省、宁夏回族自治区和河南省等5 个省份平均零投资探矿权比例在85%以上，24个省区中共有15 个省区的5 年平均探矿权投入少于100 万元，广西壮族自治区、辽宁省、湖南省、江苏省等4 省区的平均投入小于20 万元。这说明达到一定勘查程度后，探矿权人普遍不再增加新投入，存在“圈而不探”和“探而不投”等突出问题，不利于绿色煤炭产能释放。

图3 2016—2020 年探矿权投资类型构成情况Figure 3 The composition of CRER investment from 2016 to 2020

第三，规模虽然大，但是所有者及勘查人分布不集中。参考赫芬达尔系数法则，分省份计算探矿权人所持探矿权占该省份探矿权总量之比，得到探矿权人集中度，详见图4。

图4 2016—2020 年探矿权人及勘查单位集中度Figure 4 Composition of owner and prospector concentration degree from 2016 to 2020

从图4 可见，探矿权人集中度从2016 年的0.186 提高至2020 年的0.258，说明探矿权主体有集中趋势，但相对于探矿权规模而言，探矿权人分布仍然较为分散。探矿权集中度较低的省份分布在资源富集省份，内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、云南省、贵州省等省份5 年探矿权集中度均为0.02，陕西省为0.04，四川省、山西省、安徽省、河南省、山东省等省份集中度均在0.10 以下。根据预测，我国二氧化碳排放峰值将达到106 亿t 左右［40］，较低的探矿权集中度说明，煤炭资源领域的矿业资本来自不同的市场主体。同时，勘查单位的集中度虽然相对较高，从2016 年的0.266 提高至2020 年的0.339，但是提高幅度不显著。提高探矿权集中度和勘查主体集中度有助于矿业权资源结构优化和市场主体功能完善，从长期看也将有利于煤炭产业为“双碳”目标实现提供一定支撑。

第四，探矿权人多样但资源转化整合能力有限。从图5 可见，2016—2020 年煤炭探矿权人中由煤炭生产、煤化工等专业市场主体投资的探矿权人平均比例仅为45.84%，且近年来增长较为缓慢。结合探矿权人企业注册信息进行补充分析，可发现大量探矿权人以矿业投资公司的名义登记注册，但投资方的主业集中在煤炭销售、化工设备销售等下游产业。部分探矿权人的投资主体为地方投资平台和金融企业，以商业、服务业名义注册，对煤炭开发利用并不熟悉。不少探矿权人的主业为有色金属矿采选业及仪器仪表制造业，延伸到煤炭产业后，行业专业性有待提高。从勘查主体和探矿权人的协同情况来看，5 年来有勘查单位作为探矿权人、实施探采一体化方式的探矿权占比平均为7.41%，多数项目的探矿权人和勘查单位互不隶属，不仅不利于后期矿井地质服务保障的系统布局，也难以促进地勘单位与下游协同，加快自身的转型升级。

图5 2016—2020 年探矿权人专业化程度及探采一体化探矿权占比Figure 5 The percentages of professional degrees of owners and streamline development from 2016 to 2020

3.2 探矿权进阶和转化不畅

2016—2020 年期间，各阶段探矿权的零投资比例详见图6。其中：勘探（保留）阶段探矿权的零投入比例最高，各年度均保持在90%以上；预查阶段的探矿权零投入比重增长较快，从2016 年的60.42%提高到2019年的94.12%，2020 年为88.24%，其他阶段探矿权零投入比例也保持在60%以上，说明处在早期阶段的探矿权也出现过投资意愿不足等情况。

图6 2016—2020 年各阶段零投入探矿权比例Figure 6 Percentages of null investment CRER with various degrees from 2016 to 2020

从形成机理上看：①受到生态环保规制的影响，探矿权有效投资区域收窄。2019 年，全国524 个矿山被列入综合整治名单，分布在28 个省份240 个市级行政单位的522 个区县［41］。预计到2030 年，我国废弃煤矿预计将达到1.5 万处，大量煤矸石、露天剥离物等固体废弃物亟待修复治理［42］，煤炭主产地必须加快推动矿山生态修复。分析表明，煤炭探矿权所在地域与上述矿山治理重点区域重叠度较高，2019年共有41.39%的探矿权所在县区列入综合整治区域，青海、福建、宁夏、安徽、江西探矿权所在县列入重点修复范围的比例均在70%以上。受自然保护区划定影响，2020 年探矿权登记面积较2019 年减少了8.93%，原计划在自然保护区内开展的勘查投资无法按期推进。②探矿权人面临着多重成本叠加的影响。煤炭产能释放受控，探矿权供过于求，探矿权进行现金交易的可能性降低，流动性成本增加。“绿色勘查”要求地质工作提高环境合规投入，先期签订的勘查合同无法按正常成本履约。矿产资源权益金制度［43］实施后，煤矿项目投资运营成本增加，或将面临不经济的风险［44］。持有探矿权的地勘单位在“新矿政”前转增地勘单位国家基金的政策不再执行，出让探矿权还需缴纳权益金，导致受让方更为谨慎。③产权界限模糊引发较大的法律风险。各地对煤炭探矿权的管理规定存在差异，在矿业权转让中，存在审批合同和新设行政许可不分、授权主体多样、兜底条款内涵过于宽泛、各时期矿业权条款在援引和解释时存在较大自由裁量空间等问题［45］。不少探矿权人被作为涉诉企业或已被列为失信企业，探矿权人在面临合作勘查纠纷的同时，还需协调政府及有关部门解决探矿权范围与矿区规划不一致等历史遗留问题，影响了探矿权的有效转化。

4 探矿权结构对原煤产量增长的影响

4.1 描述性分析结果

本文以2016—2020 年各省份年度原煤开采量较前一年度增长倍数为因变量，以前述变量为自变量建立回归模型。剔除了有探矿权无原煤开采量的省份（西藏自治区）和有缺失值的省份（湖北省），共计115 个样本纳入模型分析，具体描述性分析结果见表2。

表2 描述性分析结果Table 2 Results of descriptive analysis

4.2 GLS回归分析结果

使用Stata15.1 软件进行回归分析，结果见表3。豪斯曼检验支持在固定效应和随机效应模型中选择随机效应模型。模型1 中，7 个变量能够解释地区原煤产量倍数32.52%的变异，模型在1%的水平下通过了显著性检验，探矿权数量、探矿权勘查程度和探矿权人3 个因素能够显著影响因变量。将模型1中3 个显著的自变量建立模型2，豪斯曼检验同样支持随机效应，3 个变量对于地区原煤开采有显著的积极影响。煤炭探矿权越多的省区，原煤产量增长越快；煤炭勘查程度越高的省区，原煤产量增长越快；探矿权人的平均专业化程度越高的省区，地区原煤产量增长越快。由于原煤生产是导致碳排放的基础性因素，本研究的发现提示，省际探矿权结构特征因素对碳排放具有显著的影响，从而丰富了已有研究中对煤炭上游环节和碳排放关系的认识。

表3 GLS回归分析结果Table 3 Results of GLS regression analysis

（续表3）

4.3 讨论与建议

结合上述发现，以推动“双碳”目标落实作为着力点，应从优化探矿权结构入手，从上游促进煤炭产业“补短板”和“铸长板”相结合，助力实现高质量发展。本文提出以下建议：①坚持更严导向的规划审批。在煤炭查明储量居于高位、资源勘查投入下降、探矿权数量持续减少的背景下，要严把新设探矿权准入，分类做好探矿权规模压控，引导超期探矿权退出。在各级《矿产资源规划（2021—2025）》中，对新设探矿权的重点区域、煤炭资源种类、探矿权存续时间、探矿权人准入条件等应予以明确。省级规划应考虑环保排放约束，明确探矿权准入和退出要求，市县规划则应强化对本级审批发证煤炭资源勘查活动的安排。结合具体项目的勘查情况，对绿色煤炭开采项目优先转化。同等条件下，鼓励具有清洁环保煤炭产能的矿业权人就近参与绿色探矿权整合，适度提高探矿权的集中度。②坚持更优品质的资源供给。严控矿井地质灾害风险高、地下煤火隐患大、充填回采率低的探矿权设立；对14 个大型煤炭基地以外的探矿权，结合区域治污减霾、生态文明建设、矿山地质灾害治理、电力通道等基础设施建设需求等，对已经查明资源量但无出让前景，或即将到期且煤质较差的探矿权进行回收，为绿色低碳煤炭资源开发利用开辟空间；结合煤电资源分布和技改项目安排，做好探矿权投放，精准落实煤炭消费减量替代要求。③坚持更细切口的费率调控。完善矿产资源权益金制度，研究同等条件下对“两高”项目集中区域的探矿权，以较高权益金基准价或基准率强化其减排责任。根据煤炭资源转化项目排放特点和减排难度，征收不同比例的矿业权占用费：对于占有清洁煤炭资源但转化开发迟缓的探矿权人，可提高占用费率；对于矿业权人主动优化探矿权结构的，可降低剩余探矿权的占用费率；对于加快布局碳汇工作、利用矿洞等开展风光火储一体化、抽水蓄能实验的探矿权人，可降低探矿权占用费率，为碳中和创造有利条件。④坚持更高标准的周期管理。在煤炭资源富集地区，试点缩减探矿权保留年限和次数，促进资源优化配置。对勘查成果表明煤炭资源品味低、开发治理污染难度大的探矿权，应适度缩减保留年限和次数；对所在地区扩大植被条件有利于开展碳汇和实施多能互补的，应适当延长延续周期和增加次数；对于完成勘查工作且无开发前景、转让困难的，应及时注销探矿权，从供给侧引导探矿权人将投资重点向绿色低碳煤炭资源集中，或退出煤炭勘查领域，向其他非煤勘查领域转移。⑤坚持更大力度的协同创新。构建以“双碳”目标为核心评价指标的煤炭资源勘查和综合利用技术体系，争取更多技术列入《绿色技术推广目录》，并有勘查单位推广实施。重点包括：煤矿水害探测和防治矿井抽水蓄能技术联合攻关、煤矸石次生火灾风险防控技术、二氧化碳地质封存技术等；将煤田地质、煤化工、采矿、工程地质、煤层气地质、石油天然气地质等多学科融合，设立煤炭绿色勘查开发专业；在煤系共伴生矿产的综合开发利用技术取得重大突破前，减少在煤炭资源中提取金属、非金属和稀有金属、稀土金属、稀散元素等“三稀”矿产产生的能耗；强化煤炭勘查与页岩气、煤层气及致密砂岩气等煤系气的协同勘查开发，推动煤炭地下气化和煤层气联合抽采实施，加强煤矿瓦斯风险预测预报；研究退出探矿权的土地优先用于电力通道建设、清洁能源发电和多能互补能源项目的可行性，促进清洁能源装机和消纳比例提高；开展服务于“双碳”治理目标的煤炭地质勘查数据综合利用工作，为协调煤炭生产、消费和进行碳排放热点区域管控提供依据。

5 结语与展望

研究发现，近年来煤炭探矿权结构中的地区数量、勘查程度和探矿权人专业程度因素对于地区原煤产量具有显著影响，揭示了煤炭资源勘查可能影响“双碳”的作用机制。未来研究应进一步分析环保规制、矿区治理、电力通道分布、企业履行生态环保责任、地勘行业企业化和市场化改革改革等因素对煤炭勘查投资有效性及区域碳排放等的影响，为“双碳”目标落实提供依据。