浙江省土地专项验收中存在的问题及对策

□浙江省自然资源征收中心 张建民

根 据《浙江省国土资源厅浙江省发展和改革委员会 浙江省经济贸易委员会 浙江省建设厅关于加强建设用地批后监管的通知》（以下简称《通知》）文件精神，土地专项验收是建设用地批后监管的主要内容，也是项目工程竣工验收前的五大专项验收内容之一，旨在审查和核实项目用地申报及批准情况、批准土地的使用情况、征地拆迁政策处理补偿及安置情况、耕地占补平衡落实情况、临时用地借用补偿及复垦情况、国家规税规费缴纳情况等。土地专项验收能进一步督促建设单位完善相关手续，加强和改进征地拆迁政策处理工作。

加强建设用地批后监管（土地专项验收工作），是实现固定资产有效投资、推动扩大内需经济转型升级的重要举措，是提高土地集约利用水平、落实最严格的节约用地制度的有效途径，是统筹保护耕地与保障用地关系、促进全省经济社会平稳较快发展的迫切需要。对于推进乡村振兴战略实施，全面建成小康社会，切实维护被征地农民的合法权益和社会稳定，严守耕地保护红线，保障国家粮食安全意义重大。

一、现状及存在的问题

（一）土地专项验收现状

浙江省开展土地专项验收已逾20 年，涉及交通、能源、水利等多个行业的建设项目。《通知》第七条规定，健全建设项目竣工用地复核验收工作机制，市、县（市、区）国土、发改、经贸、规划建设等部门要按照各自职责，开展以土地出让合同履行和划拨决定书执行情况为主要内容的项目竣工用地复核验收工作；国土资源管理部门负责对项目用地面积、用途以及出让金收缴等履约情况进行复核。第八条规定，凡用地复核验收意见或复核验收不合格的，建设项目不得通过竣工验收，不得办理房产登记及土地变更登记。各级自然资源管理部门按照“谁批准”“谁验收”的模式，进行土地专项验收。

省、市、县各级自然资源部门及各有关单位高度重视土地验收工作，而且投入了大量的人力和物力，切实地保障了耕地“占补平衡”，维护了被征地农民合法权益，落实了节约集约用地，做到了土地用途管制，为社会高质量及可持续发展作出了不可磨灭的贡献。

但是现实操作中，个别市、县对土地专项验收不重视，未实施批后监管工作，甚至个别地区出现了未通过土地专项验收就核发不动产权证的情况，严重地侵犯了国家和建设单位的利益。与此同时，土地政策专业性强、前置条件较多，项目建设单位及各级政府注重项目“交地”及“保开通”的环节，却不重视依法依规使用土地，导致土地验收无法通过。

（二）存在的问题和困难

1.用地手续不完善

用地手续不完善主要体现在《建设用地规划许可证》及《国有建设用地划拨决定书》未及时办理。由于工程建设指挥部或建设单位法律法规理解不深刻，思维局限于“取得了土地批文即完成所有土地工作”，忽视了《建设用地规划许可证》及《国有建设用地划拨决定书》作用。

以新建杭州至长沙铁路客运专线浙江段工程为例，杭长客专浙江段线路全长293.69 公里，涉及4 个地级市12 个县（市、区），分别于2012 年及2013 年取得建设用地批复，2014 年12 月通车。项目报批前，仅杭州市萧山区办理了《建设用地规划许可证》，其余区县直到2018年才陆续补办完成，严重影响了地方政府各级规划。

供地手续未及时办理导致了项目无法通过土地专项验收，进而推迟了项目取得不动产权证的时间。因未办理供地手续，导致项目基本信息未及时上传至“建设用地监管系统”，导致个别地区个别地块重复规划、重复供地的极端现象出现。例如金华市某铁路项目因未及时供地，地方项目占用了铁路红线，出现了重复供地的情况，导致各级政府及自然资源主管部门公信力下降。

2.项目用地设计、施工不规范，用途管制不严格

因建设项目的特殊性和时间的紧迫性、设计单位前期未深入调查确认、施工单位随意施工，线性工程的建设中可能会产生批准范围内土地未使用及超出批准范围外使用土地的情况，俗称“批而未用”“未批先用”。批而未用土地造成了土地资源甚至是耕地资源的浪费；未批先用土地属于违法用地，无法落实养老保障，严重损害了失地农民的核心利益。而用途管制的不严格，则会导致国有资产流失，社会公平倾覆。

3.规税、规费缴纳不及时

目前来说，对于项目涉及的规税、规费主要指新增建设用地有偿使用费、耕地占用税、耕地开垦费3项税费。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十二条“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金”。例如绍兴市某水利工程应缴耕占税1700 余万元，土地专项验收工作中发现该项目未取得完税凭证，项目公司补税过程中被税务主管部门加收滞纳金1900 余万元。

规税规费未及时缴纳会导致《国有建设用地划拨决定书》无法办理，且产生的滞纳金给项目公司带来资金和审计风险。

4.失地农民未及时参保

根据浙江省人民政府办公厅《关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》第一条，从2005 年1 月1 日起，各地新增的被征地农民，必须做到即征即保。《浙江省土地管理条例》第四十六条规定，设区的市、县（市、区）人民政府应当自征收土地公告之日起六十日内安排被征地农民的社会保障费用。

项目在实施过程中，由于未及时缴纳社保资金，实际缴纳时参保标准已提高，导致最终参保资金增加或参保人员减少，侵害了建设单位及被征地农民的合法权益。此外，项目实际参保人员与“一书四方案”中的人数不一致，导致土地专项验收工作停滞。

5.临时用地的复垦及验收不规范

为规范土地复垦，加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，国务院于2011 年3 月颁布了《土地复垦条例》，原浙江省国土资源厅于2016 年12月颁布了《浙江省临时用地管理办法》，自然资源部、农业农村部于2019 年1 月出台了《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，自然资源部于2021 年11 月出台了《关于规范临时用地管理的通知》。

在实际工作中临时用地复垦存在选址随意压占基本农田、审批权限不清晰、借用审批资料不全、临时用地借用范围随意扩大等情况，个别项目借地单位为了规避复垦押金及责任，直接与属地乡镇及行政村签署借地协议的乱象。

二、原因分析

导致项目土地专项验收工作无法通过的原因是多方面的，主要为以下几点。

（一）征迁主要实施人员业务知识不全面、人员不稳定

如前所述本项目征迁主要实施者为沿线地方政府临时组建的指挥部及乡镇干部，其优点是一线干部群众基础好，征迁工作实施过程中便于沟通交流，有利于征迁工作的快速推进，但由于一线工作人员岗位调动频繁，没有经过系统的培训，征迁工作业务知识掌握不全面，有时为了加快工作进度，极易发生有违现有政策补偿法规以及工作脱节的现象。

（二）项目业主对依法依规用地的意识不够强

土地是人类赖以生产和生存的最重要资源，是一切社会生产经营活动的载体和经济社会发展的基础，但是部分项目业主未牢固树立依法依规用地管地意识，导致项目实施过程中未批先用、违法批地、违法征地等行为屡屡发生。

（三）设计深度不够

由于设计单位项目前期调查不深入、不细致、不全面，导致后期施工过程中出现大量红线外用地即未批先用情况的发生，最终结果便是土地专项验收迟迟不能通过。

（四）临时用地选址、审批及使用不规范

临时用地就近选址、宽计宽用，乱占耕地等现象层出不穷。个别项目建设期结束进入土地复垦环节后，发现临时用地没有经过主管部门批准备案，没有编制复垦方案、土地利用现状局部图等基础资料，导致临时用地复垦时没有验收主体、验收标准、验收依据，最终无法通过有关职能部门的验收。

三、解决问题的建议及对策

建设项目土地专项验收存在的上述问题，有些如手续不全、用途管制规税费缴纳等可以通过调整工作程序、加强前期工作完全可以避免，有些如临时用地、红线外用地等则可以通过规范用地手续、加强横向联系予以适当降低影响，达到完成土地验收的最终目的。

（一）加强一线业务人员培训

加强全省范围内自然资源主管部门、税务主管部门的培训。一线工作人员应与建设单位保持密切的沟通，并于项目取得土地批复之日开具“缴款通知书”，督促业主及时缴纳应缴资金，避免滞纳金的产生。

（二）加强对项目业主依法用地的政策宣传

采取座谈交流、课题调研、辅导讲座、党校培训等形式，加大党员干部培训力度。利用世界地球日、全国土地日、全国测绘法宣传日、国家宪法日暨全国法制宣传日，运用新媒体，加大土地法律政策的解读，凝聚起项目业主及全社会节约土地资源和依法依规用地的共识。

（三）强化前期设计

加强设计单位前期调查、设计工作力度，深化项目预审及可研阶段各项指标，做到于初步设计阶形成最终用地基本范围，同时加强与勘测单位的横向联系，双向沟通设计意图及用地政策。以节约集约土地为前提，在不影响主体工程的前提下，采纳地方合理的建议，适当调整用地红线，为征迁工作的顺利推进提供理论依据。

（四）加强临时用地管理

响应中央一号文件精神，用“长牙齿”硬措施保护耕地，全省各级自然资源部门必须规范和严格临时用地管理，切实加强耕地保护，促进节约集约用地。加强临时用地管理和违法查处力度，未取得合法手续的临时用地，一律从严查处。

根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条规定，“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十六条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2 倍以上5 倍以下。违反本条例规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。

《关于规范临时用地管理的通知》规定，临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦。县（市）自然资源主管部门依法监督临时用地使用人履行复垦义务情况，对逾期不恢复种植条件、违反土地复垦规定的行为，责令限期改正，并依照法律法规的规定进行处罚。按年度统计，县（市）范围内的临时用地，超期一年以上未完成土地复垦规模达到应复垦规模20%以上的，省级自然资源主管部门应当要求所在县（市）暂停审批新的临时用地，根据县（市）整改情况恢复审批。

（五）继续开展竣工复测工作

建设用地竣工复测工作可以有效的掌握项目实际用地、超出批准范围用地和批准范围内未使用土地情况，为自然资源主管部门、地方政府及建设单位依法处置提供基本现状和地籍要素，贯彻落实节约集约用地和耕地保护的基本方针。

（六）加强土地用途管制工作

例如前文讲到的利用项目指标进行房地产开发，这是严重的违法行为，各级执法部门应加大力度坚决予以处罚，方能杜绝此类现象的再次出现。

（七）开展第三方咨询全流程服务

开展第三方咨询全流程参与，形成从立项到发证的全流程服务，采用科学化、专业化手段避免问题产生。

（八）加强土地验收工作机制

明确土地验收工作的重要性，各相关单位必须严格执行《关于加强建设用地批后监管的通知》的各项要求。未通过土地专项验收的，不允许申领不动产权证；对已核发不动产权证的，必须限期补齐相关手续，否则将收回不动产权证并对相关单位及责任人进行问责。在全省范围内将批后监管工作作为各相关单位目标考核制度，确保批后监管落到实处。