论事业单位内部控制评价与监督体系建立

■张建生

（北京科技审评中心）

引 言

内控评价和内控监督是指对事业单位内部控制管理的执行和过程进行评估和监管，帮助单位评价内部控制运行状况、识别存在问题并督促改进的管理活动。依据内部控制评价与监督相关理论，其具体内容一般包括目标设置、制度建设、实施措施和实施流程。通过评价和监督，可以突出事业单位管理重点，强化内部控制目标以及控制过程，对运营活动进行管控，以风险管理为导向推进事业单位实现精细化管理。

1 事业单位内部控制评价与监督相关概述

1.1 内部控制自我评价

于事业单位而言，内控自评是指事业单位自行对内部控制的具体实施情况和实施效果进行全面的分析和评价，并编制内部控制评价报告。事业单位通过在单位内部建立完善的内部控制动态评价机制，根据事业单位的运营情况对内部控制的执行进行审查、评价以及反馈。内部监督

事业单位内部监督是指对事业单位内部控制制度编制的科学性和合理性、内部控制实施流程和内部控制制度的实施情况等开展审查、评价，找出内部控制执行方案中的漏洞以及内部控制实施过程中存在的问题，并提出相应的优化建议，督促相关问题及时整改。同时，内部监督还能对事业单位各项运营管理活动进行全面监管，查找内部控制中与国家相关法律法规冲突之处，予以改正，基于风险防范角度防止风险的发生，既能促使事业单位内部控制的规范化和合法化，有助于促进事业单位内部控制监督体系的优化完善，提高事业单位的风险防控能力。外部监督事业单位的外部控制监督评价主体还包含由上级主管单位或者政府财政部门以及纪检部门等，这些部门构成事业单位内部控制的外部监督主体，对事业单位的内部控制执行落实情况以及内部控制实施方案的编制情况按规定进行检查监督。在外部监督指导下，能够提高内控评价的客观性，促使事业单位内部控制体系建设更加完善、规范。

2 事业单位内部控制评价与监督体系构建策略

2.1 确定内控评价与监督的目标和原则

2.1.1 内控评价与监督的目标

事业单位内部控制评价和监督的目标是健全内部控制体系，提高内部控制有效性。内部控制评价与监督是通过科学的方法、合理的流程，来对事业单位内部控制体系建设的进度和实施的效果开展全面评价与监督，从而发现事业单位内部控制工作中存在的问题，督促改进，进而优化内部控制体系，促进事业单位内部控制目标的实现，提高事业单位管理水平。

2.1.2 基本原则

事业单位内部控制评价与监督体系的构建要遵循以下几个基本原则：首先，全面性。事业单位内部控制的覆盖范围包括事业单位的所有运营管理活动，因此，内部控制评价与监督也应覆盖事业单位的所有内部控制工作，从而保证内部控制评价结果可以如实反映事业单位的实际内部控制情况，有利于提高事业单位内部控制效果；其次，适用性。事业单位内部控制评价与监督应与事业单位的特点、业务活动以及管理目标相匹配，评价的目标应始终与事业单位已确定的内部控制目标保持一致，并选择合适的内部控制评价指标，确保指标可以反映事业单位实际业务特点，且操作性比较强，并重点关注事业单位核心业务活动以及易发生风险的领域，有利于提高事业单位内部控制评价与监督的有效性，确保评价与监督结果的科学性和可靠性；最后，重点突出性。事业单位内部控制的实施应重点突出核心管控领域，相应地，内部控制评价与监督也应突出重点。因此，事业单位内部控制评价与监督应根据事业单位内部控制的重点设置相应的评价指标，从而对事业单位的内部控制实施情况进行针对性、科学性的评价与监督。

2.2 构建内部控制评价框架体系

2.2.1 内控评价指标

事业单位内部控制评价指标体系是保证事业单位内部控制评价有效性和科学性的重要因素，因此，事业单位应建立科学有效的内部控制评价指标体系。具体指标设计从以下几点出发：第一，内部控制环境指标确定。内部控制环境是内控评价实施的基础条件，单位内部的组织管理体系是构成内部控制环境的重要前提，而内部控制制度则是优化和规范内部控制环境的重要工具，健全的管理制度可以为内部控制环境提供有效保障。事业单位领导的责任心、业务能力、认知水平以及单位文化对内部控制环境建设有重要的影响。因此，事业单位的内部控制环境指标应包含事业单位的组织管理机构、内部控制制度、人力资源管理制度及保障制度、管理层以及单位文化建设等因素，并根据以上因素合理确定评价指标，对指标进行量化，确定各指标权重及评价标准。第二，风险评价指标确定。事业单位的内部控制应以风险防控为基础，对事业单位内部控制中存在的各类风险进行预测及识别，分析各种风险发生的概率，并进行排序，进而针对性地制定各类风险应对及解决方案。同时，要完善风险预警机制，对各类风险设置预警值。基于此，可针对风险防范目标的设定、风险预警及识别以及风险应对及解决措施等设置相应的评价指标。第三，内部控制过程指标确定。内部控制活动是事业单位对各项运营活动开展内部控制及风险应对的重要方式，是事业单位内部控制的关键环节。对此，事业单位可以以财政部门颁发的《关于开展事业单位内部控制基础性评价工作的通知》中的相关指标为评价标准，根据事业单位各项业务的预算计划、收支情况、合同管理等相关活动为事业单位开展内部控制活动的评价标准，并以控制活动中存在的风险点为评价指标。第四，信息交流与沟通指标确定。对事业单位信息交流与沟通进行评价，是判断事业单位内部信息交流与沟通机制是否通畅、内部控制信息传递共享和信息处理流程是否合理的重要依据。对此，可以从事业单位内部信息管理系统的建设和管理情况，部门之间以及与外部信息沟通情况设置相应的评价指标。第五，内部控制监督指标确定。事业单位内部控制监督主体对事业单位的内部控制实施情况进行考核，通过检查内部控制的执行落实情况，找到其中存在的问题，从而进行针对性的整改。事业单位可以从内部监督及外部监督、自我评价报告等方面设置相应的监督指标。

2.2.2 设置指标权重

对于事业单位内部控制评价指标权重的设置，事业单位可以从以下几个方面着手：首先，构建指标判断矩阵。事业单位可以以制定有效的内部控制评价指标为目的，以调查问卷、会议协商等方式，由事业单位内部控制管理领导机构和相关专家对每项评价指标进行分析，并对分析结果进行汇总，以此为基础建立事业单位内部控制评价指标矩阵。第二，计算各项评价指标的权重。根据内部控制指标评价矩阵结果，通过层次分析法、特征向量法以及加权平均数法等方法对各评价指标权重进行计算和确定。第三，对指标权重进行一致性检验。利用统计软件对事业单位内部控制评价指标进行一致性检验，判断各评价指标权重的科学性，对不合理的指标权重要进行重新计算，确保整体评价指标体系的科学性和可靠性。

制定内部控制评价方法事业单位要明确内部控制评价的方法，通过将评价对象情况与评价标准进行对比分析，从而得出评价结论。事业单位内控评价可采用现场穿行测试、现场调查、问卷调查、个别访谈调查等方法，为内控评价报告编制提供重要的数据支持，保障评价报告的质量。对事业单位而言，内控评价与内部审计具有一定相似性，因此，在评价方法选择上可借鉴内部审计方法，例如专项审查、重新计算等。在评价方法选择过程中，事业单位要结合自身特点，合理应用信息化技术，以提高内部控制评价的效率和质量。例如可借助互联网发放调查问卷，并利用大数据技术进行问卷分析，不仅可以提高问卷回收效率，还有助于实现数据的高效分析和统计。

2.3 充实评价结论与评价应用

事业单位的内部控制评价报告报送对象分为内部报告、公开报告。内部评价报告是提供给事业单位领导者，为领导的决策和事业单位内部管理提供重要的参考。一般内部报告没有制式的格式要求，主要为内部文件。而公开评价报告则需要向社会公众公示，其内容和格式均要符合信息公示公开的规范要求。内部控制公开报告应对评价流程和方法、存在的缺陷内容以及内部控制是否有效进行明确。事业单位应加强对内部控制评价报告的应用。首先，评价报告是内部控制制度调整与体系改革的依据。基于评价报告可以发现影响内部控制制度执行的具体原因，并有针对性进行制度体系的整改，有利于建立更完善的循环管理体系，进一步提高事业单位内部管理改革效率；与此同时，内部控制评价结果不仅仅是针对单位管理缺陷，还能够审计出部分关键岗位与关键流程是否遵循的既定的原则和流程。如：支出审批流程执行情况等，加强对单位关键业务节点的控制，有效规范员工操作行为。其次，提升事业单位公信力。长久以来，政府和事业单位工作不公开，社会公众对政府单位的工作职责履行情况不甚清楚，对政府在社会公众心中的公信力有一定的影响。通过向公众公开事业单位内部控制评价报告，社会公众能够清楚了解政府单位的工作情况，同时也有利于社会公众参与到对政府工作的监督中，避免由于信息不对称，导致的社会公众对政府工作的误解，从而提高社会公众对政府单位的支持和信任。

2.4 发挥内部监督与外部监督协同作用

事业单位要完善内部控制监督机制，发挥内部监督与外部监督的协同作用。一方面，事业单位要建立健全内部控制体系，完善内部控制管理制度，推动事业单位各项运营活动的高效进行。若事业单位内部控制制度与单位内部实际情况不相符，或内部控制各岗位职责划分不明确，可能影响事业单位各项业务活动的开展。同时，事业单位要逐步完善内部监督网络，优化内部监督职责划分，强化对内部控制过程的监督审查，尤其对事业单位重点核心业务、重大专项活动以及重大资金使用等领域的监督审查，加强资金的审批管理，促使事业单位各部门之间形成良好稳定的相互制衡、相互监督的状态。另一方面，为提高事业单位内部控制效果，事业单位要积极引进外部监督力量，积极鼓励上级政府部门、相关执法机构、第三方专业机构以及社会公众等外部监督主体对事业单位进行监督。外部监督要明确自身监督权责，例如财政部门可以发挥其财政监察职责，有权对辖区内财政资金使用进度和项目投资情况等开展专项审计，并考察事业单位内部控制体系的完善性。外部监督主体是有对事业单位各种违法乱纪行为进行调查和监督的责任和义务。因而，事业单位要积极适应外部监督主体的监督要求，制定信息公示制度，定期将单位内部各项运营管理信息进行公示，主动接受社会的监督。

2.5 建立内部控制考核问责制度

事业单位要建立健全内部控制考核问责机制，对单位内部控制执行落实情况开展考核工作，根据考核结果对相关人员进行问责。对此，事业单位应当确定内部控制委员会的权责，将执行监督和问责考核责任落实到委员会层面，定期组织大规模的制度漏洞审查、制度执行考核等工作，并将考核结果作为单位下一年度预算目标制定、预算编制以及员工薪酬福利的重要参考。同时，将事业单位内部控制体系的建设、内部控制岗位管理、内部审计及廉政建设等工作相互融合，建立问责机制，利用考核的方法，明确各相关人员职责。

3 结 语

综上所述，事业单位在建立内部控制评价与监督体系过程中，要明确建设目标和原则，完善内部控制评价体系框架，确保评价体系的科学性和可靠性，同时要加强内外部监督力量，加强对评价结果的应用，建立考核问责机制，从而提高事业单位内部控制管理有效性，促进事业单位稳步发展。