深化新型农村社区治理的思路和对策

☉ 吕德明

伴随城镇化的快速推进，我国产生了一批兼具传统乡村与城市社区特征，但又与两者均不完全相同的新型农村社区。这些新型农村社区，是按照县（市）域城镇体系布局，在农村或城（镇）郊结合部统一规划设计、统一建设、集中搬迁所形成的聚居式农民生产生活共同体。兼具“城乡特色”的新型农村社区，不仅是社区物理形态和聚居形态的重大变化，也包含着新的生产生活关系调整，必须有新的治理模式与之相适应。如何提升新型农村社区治理水平，直接关系到集中居住居民的幸福感和满意度，关系到乡村振兴战略目标的实现。本文基于对江苏新型农村社区建设的调研，对如何深化新型农村社区治理提出如下思路和对策。

强化“四个坚持”

一是坚持以党的领导为核心。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。深化新型农村社区治理改革，要始终坚持和加强党的集中统一领导，强化基层党组织的领导核心作用，充分激发各方力量参与社会治理的积极性，为构建新型农村社区治理体系提供政治保障。

二是坚持以促进乡村振兴为主要目标。我国是在全面推进乡村振兴的时代背景下加强新型农村社区治理，要把新型农村社区治理融入乡村建设行动全局，走中国特色社会主义乡村振兴道路，帮助广大农民过上更加美好的生活。

三是坚持以社区居民为主体。一方面，要突出社区居民在治理改革中的主体地位，政府负责统筹推进，但不拿钱包办，而是引导群众开动脑筋，多想办法，激发村民的参与意识。另一方面，要强化以人为本的理念，把更好地服务社区居民作为出发点和落脚点，通过社区服务促进人的全面发展和社会公平正义。

四是坚持以多元协同为实践路径。党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，党的十九届四中全会强调建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。推进新型农村社区治理改革，要打破单中心的政府管理模式，构建政府、市场和社区三维框架下的多中心治理模式，促进政府与村（居）委会、社区组织、企业之间有效衔接，形成良性协同关系。

统筹“四对关系”

一是统筹“人”和“地”的关系。在农村社会，“人”和“地”的关系是生产关系的重要内容，处理好这两个方面的关系，是实现乡村振兴的必要条件。一方面，推进新型农村社区建设要坚持以“人”为中心，切实维护群众利益。在实际工作中，要坚决避免受利益所驱，利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，“一刀切”地推行合村并居，强制减少农村宅基地面积，换取城镇建设用地指标，背离以“人”为中心，陷入以“地”为中心。另一方面，要注重“人”与“地”之间的客观联系。农村集体土地制度具有紧密的“人”“地”联系，随着城镇化和农业现代化发展，大量农民进城并脱离了农业生产，但仍要尊重和保护他们的土地使用权和经营权，确保他们获得应有的收益。同时，还要保障他们在经商、就业遇到困难等必要的时候，能够通过土地这张“门票”，回到农村熟人社会，保持社会的稳定。

二是统筹尊重意愿与行政推动的关系。农业发展方式、农民观念、农民生活方式的转变，是长期、艰巨、复杂的系统工程，不可能一蹴而就。在实际工作中，要避免违背农业、农村发展的基本规律，不顾群众意愿，不看实际情况，盲目搞“一刀切”，强推农民换地上楼；或者过于依赖行政推力，耗费大量资源和财力，“运动式”推进，导致新型农村社区“有形无神”。应在尊重群众意愿、遵循发展规律的基础上，因地制宜、稳妥有序推进新型农村社区建设。

三是统筹“农民上楼”和“服务到家”的关系。推进新型农村社区建设，农民集中居住只是形式，而有效的治理、完善的服务才是核心所在。在实际工作中，要制定新型农村社区公共服务标准，列出“清单”；要把公共服务设施、场所、设备纳入新型农村社区规划，作为必须保障的重点事项，确保公共服务网络建设与居住小区建设同步规划、同步实施、同步验收、同步投入使用。

四是统筹新型城镇化与城乡互补的关系。推进新型城镇化，促进城乡协调发展，强调的是发展规划、体制机制、要素市场的协调融合，基础设施、公共服务、生态环境的协调等。推进新型农村社区建设，必须遵循城乡发展规律，避免简单地以城市社区代替农村社区，搞“一样”式发展。在实际工作中，既要看到静态宅基地的“土地”价值，更要看到依附在土地、农户庭院和村庄上的历史文化等无形资产，保留乡村特色优势，实现乡村之间、城乡之间的互补。

推进“五个重构”

一是重构治理架构。新型农村社区治理的难中之难、重中之重，在于治理架构的重构问题，即从乡镇（街道）到村（居），应如何重构“能动善治”新型农村社区治理体系，适应新型农村社区治理的需要。具体来说，就是要通过制度设计赋权赋能，做实乡镇（街道）和村（居），推进构建乡镇（街道）—村（居）两级治理体制。在乡镇一级，当集中居住人口达到一定规模、城镇化率达到一定程度，并且基础设施建设和公共服务等方面达到设镇、街道标准时，可撤乡设镇，或者撤销乡镇改设街道。在村（居）一级，则要区分不同类型的新型农村社区，采取相应的治理架构。对于就近集中型新型农村社区，因居民构成、社会关系未发生本质变化，可继续沿用原有村落组织架构，将集中居住点视作村民小组进行管理。对于入镇集聚型、进城安置型新型农村社区，可在过渡期探索设立新型农村社区联合党总支、社区发展协调委员会和居务监督理事会三类组织，按照准社区架构并轨运行。待社区逐步成熟后，再按程序组建社区党组织、社区居委会、居务监督委员会，依法履行职责。

二是重构治理内容。在传统村落，村民的户籍关系、经济关系高度统一，治理内容较为简单，主要是农业生产、农民生活。农民集中居住后，治理内容跨城镇与农村两个方面，治理内容更为庞杂，归结起来，主要还是解决在社区财、物、事等方面，管什么、如何管的问题。“管财”，除了要像所有社区一样加强财务公开、财务监督外，新型农村社区还要重点处理好集体经济的问题，这也是居民最为关注的问题。建议推进股份制改造，将原村集体经济股权进行定量定性划分，建立“股权跟人走、收益在原地、管理归属地”的社区服务管理体制，居民在原村（居）享有股权，其他行政管理则属于居住地服务管理。这样做的好处，在于不改变资产所有权，不改变债权债务关系，居民容易接受。“管物”，就是要把基础设施、公共服务设施建设好、管理好。新型农村社区要严格按照有关标准，并充分考虑居住群体原有的农村生活习惯，科学设置服务设施，由县（市、区）、乡镇（街道）政府及规划、住建、自然资源、民政等相关部门验收把关。自然资源部门依法对政府投资建设的社区服务设施中的不动产进行登记，交由乡镇（街道）管理维护，归社区使用。“管事”，就是要严格落实社区工作事项准入制度，社区主要承担两类事项，一类是依法履行职责事项，即依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规，基层群众性自治组织必须承担的任务；另一类是依法协助政府工作事项，也就是基层群众性自治组织受政府委托承担的任务，按照“权随责走、费随事转”原则，实行清单管理、准入审批制度，相关经费等必要的工作条件由基层政府保障。

三是重构治理平台。对于新型农村社区，随着社区事务的显著增加，要依据治理需要和居民需求，构建不同的治理平台，把治理服务抓细抓实。要构建决策平台，在基层党组织的领导下，充分保障基层群众性自治组织的决策权力，由村（居）民大会或村（居）民代表会议履行决策权。对于原村撤并、居委会尚未建立的，由乡镇（街道）组织召开居民会议，研究决定重大事项。要构建治理平台，主要承担物业管理、治安防控、矛盾调解、信访维稳、风险防范、扫黑除恶等任务，全面提高社区综合治理水平。要构建监管平台，在农民集中居住点设置专门岗位，与县级综合执法队伍对接，对于新型农村社区的环保、卫生、食品药品、安全等实施综合监管，切实维护社区居民的利益。要构建服务平台，加强社区服务设施建设，完善服务体系，编制社区公共服务指导目录，提供清单式服务。推行一窗受理、全程代办服务，提升服务的便民性。

四是重构治理力量。要在强化基层党组织的领导核心作用、有效发挥基层政府主导作用、注重激发基层群众性自治组织作用的基础上，统筹社会组织、专业社会工作人才、志愿者等社会力量，形成多元治理合力。要建强社区工作专门力量。选优配强村（居）“两委”班子，加强基层组织带头人队伍建设。当前要抓住“两委”换届全面完成的契机，加强新任村（居）“两委”成员的培训，提升其综合能力。要强化激励机制，注重从村（居）党组织书记、村（居）委会主任中培养选拔乡镇领导班子成员。要推行社区工作者职业化管理，建立薪酬待遇保障体系，培育“全科+全能”社区工作者，有效调动积极性。要用好社区社会组织、社会工作人才等专业力量。社区社会组织、专业社工机构等，在基层治理和服务方面具有专业优势。要着力培育一批群众“喜闻乐见”的基层社会组织，并建立相应的参与机制，通过政府购买服务等方式，引导其参与到社区治理中。在特殊群体服务、矛盾调解等领域，要大力引入专业社工。要发挥志愿者、乡贤等的协同力量，鼓励党员、村（居）民代表、“五老”人员志愿开展环境整治、物业管理、治安巡逻、纠纷调解等活动；引导设立新乡贤会等组织，开展纠纷调解、慈善公益、兴学帮教等工作。

五是重构治理方式。要根据新型农村社区的特点，创新治理方式，提升治理绩效。要注重自治法治德治相结合。在基层社会治理中，德治是“先发机制”，要借助村规民约、道德规范等维护新型农村社区秩序，促进社会公德、家庭美德和个人品德养成，推动社会主义核心价值观落地生根，在矛盾尚未出现或处在萌芽状态发挥作用。自治是“常态机制”，要全面落实基层民主自治制度，做实“居民事居民定”，调动居民参与社区治理的积极性、主动性和创造性，让居民当家做主。“法治”是“自治”和“德治”的全程“保障机制”，要依法管理社区各项事务，依法处理社区各方面的关系。要注重线下与线上相结合。强化线下治理服务，就是要用好传统手段，依托各类社区治理平台和治理力量，与居民面对面做好工作；强化线上治理服务，就是要把“互联网+”引入新型农村社区治理，大力推进“智慧社区”建设，借助信息化手段提升社区治理水平。要注重扁平化管理与网格化服务相结合。扁平化管理，有利于减少层级，提高运行效率；网格化服务，则有利于把治理与服务抓实，避免治理盲区。按照扁平化管理的理念，乡镇一级办事大厅可直接设在中心社区，减少中间层级，直接为群众提供服务。同时，要大力推进网格化治理，把治理服务下沉到每一个网格，让治理服务更加精准细致。