论地方金融监管权的完善

文/方晨霁

第五次全国金融工作会议为我国地方金融监管权的进一步完善指明了方向。目前看来，地方金融监管权的行使主体地方金融监督管理局存在职能转化不彻底，法律赋权不规范以及执法力量薄弱等问题，对地方金融监管权的效用产生了消极影响。要解决上述问题必须从构建规范的法律授权路径以明确权力主体、权力范围以及具体职责，加强外部监督，以及推动地方金融监管与整个金融监管体系协作入手促进地方金融监管权的完善。

第五次全国金融工作会议首次明确了中央与地方在金融监管中的合作方式：中央金融监管机构制定监管规则并指导实施，地方负责制定辖区内的实施细则。依据会议精神，国务院成立了金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”）指导地方金融事务，监督金融监管机构和地方政府金融业务，并有权进行问责。会议明确了地方金融监管权行使的对象是“7+4”的类金融机构。依据会议要求，地方政府下属的金融工作办公室（以下简称“金融办”）改制为地方金融监督管理局（以下简称“金管局”），向专门性金融监管机构转型。省级金管局还有协调中央与地方金融监管机构的职责。

一、地方金融监管权推进的困境

（一）部门改革不彻底造成职能冲突。金管局以金融办为基础建立，后者设立之初强调“融资”职能，通过为地方政府争夺金融资源来促进经济增长。在我国加速城镇化的进程中，地方财政收支差额不断扩大。为了满足庞大的资金需求，多地政府竞相通过城投公司设置融资平台，再以私募股权基金、信托贷款、委托贷款等方式进行资金融通，金融办作为政府的融资部门在其中发挥了“重要作用”。然而，金管局强调“监管”职能。以江苏省为例，根据《省委办公厅、省政府办公厅〈关于印发江苏省金管局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（以下简称《通知》），该局为省直属机构，加挂江苏省人民政府金融办牌子，下辖两个金融发展处，三个地方金融监管处。除监管外，该局还负责在金融委的指导下进行金融改革。值得注意的是该局负责全省小额贷款公司、融资担保公司（含融资再担保公司）、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、区域性股权市场以及从事经中央金融管理部门批准可开展金融企业不良资产批量收购处置业务的地方资产管理公司的监督管理。金管局面临“我管我自己”的问题，原有“融资”职能剥离不彻底，同时要履行“监管”职能，且融资对象和监管对象存在重叠，极易陷入职能冲突，甚至发生徇私舞弊。

（二）法律赋权不规范导致履职困难。据以设立江苏省金管局的文件是省委办公厅和省政府办公厅联合发布的《通知》，并不属于地方性法规和地方政府规章之列。然而，该局金融监管的形式却不限于传统的许可、处罚等行政手段，甚至还包括了一定的立法权，如研究拟订金融监管的地方性法规、规章草案、地方金融监督管理职责范围内发展规划和政策，从法律位阶来看这显然不合理。更严重的是，目前尚无法律安排金管局在行政序列中的归属，其究竟隶属于地方人民政府，还是实行地方政府与央行双重领导还有待商榷，由此导致权力主体与享有权力不匹配。根据立法法的规定，地方政府规章和国务院部门规章都只在各自职权范围内适用。金管局对小额贷款公司的监管权来自地方政府授权，但其进行授权的依据则是2008年银监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），地方政府序列下的行政机关何以能够取得中国人民银行下银保监会的规范性法律文件授权？此外，金管局为行政许可和行政处罚的法律依据也与上位法存在冲突。根据《指导意见》，金管局对小额贷款公司在向工商行政管理部门注册登记前进行的批准性质上属于前置性行政许可。而行政许可法规定，只有法律、行政法规以及地方性法规能够设立行政许可，《指导意见》作为部门规章显然不在此列。

（三）执法力量难以应对巨量的管辖对象。在金融监管权“大一统”的年代，垂直监管体制中央监管机构人员匮乏，早已不足以应对规模庞大的地方金融体系，由地方行使金融监管权的重要原因之一就是缓解中央巨大的监管压力。现行“央主地辅”的双层金融机构格局下，这个问题依然没有解决。以广东为例，2019年统计数据显示，该省有小额贷公司525家，融资担保公司529家，而广东省金管局改革过程中并未扩大规模，行政编制仅有46人，其中真正有金融从业经验的监管人员才15人，仅占32%左右。广东作为金融发展走在全国前列的地区，其金管局都尚处在高负荷监管的状态，全国其他的地区的情况显然更为严重。“现金贷”之所以屡屡涉及大量过度借贷、重复授信、畸高利率等高风险行为，很大程度上就是因为地方金融监管机关执法力量匮乏，客观上无力对本地大量小额贷款公司进行常态化监管。

二、地方金融监管权的优化路径

我国“央主地辅”的金融监管体系初具雏形，完善我国地方金融监管体权的正确的思路是中央抓宏观、定目标，再由地方因地制宜开展监管。

（一）规范授权路径，明确金管局的权能和地位。地方金融监管权要发挥实效必须依靠法律的有力支撑。在推动金管局的监管权体系化后，其法律地位、权力范围和职责都需要有法律做出明确界定，避免因授权不明确、不充分导致执法疲软。这种权力的授予必须符合宪法和立法法对规范性法律文件之间的位阶要求。可能的路径之一是由国务院出台行政法规将金融监管权在央地之间进行分配，再由地方人大通过制定地方性法规的形式具体规定金管局的职责。更权威的做法是全国人大通过对法律的立改废，将“金管局”纳入现有的金融监管体系中，从统筹全局的视角上界定该机构的法律地位和职能，同时诸如机构设置、监管职责、监管范围、方式、救济等规范性问题亦可由法律一并规定，从而避免规范性法律文件效力不足或是相互抵牾。至此，金管局所拥有的地方金融监管权才能称得上是合法、有效、规范的权力，该局方能成为法律上名正言顺的地方金融监管机构。（二）推动体制改革，减少职能冲突。独立履行职责是“监管”的前提，但金管局的历史沿革和机构设置客观上对中立性造成了冲击。有学者认为深化地方金融监管权改革的重点是进一步分离金管局的“融资”和“监督”职能，使之成为专门性监管单位。地方金融监管权的完全独立是长远改革目标，但现阶段就从金管局中抽离融资职能为时过早。相较于中央，地方金融监管更了解本辖区内融资文化、资本动向，企业经营等信息和资源，监管效率更高，针对性和灵活性更强。这种优势源于“金融办”作为政府融资机构在长期运行过程中对地方金融体系的深度把握。完全脱离金融办的金管局将失去上述优势，从经济成本和监管效果来看实无益处。目前仍应以原金融办的融资职能为基础，先建立完整的地方监管体系，在这个过程中要避免职能冲突造成的监管低效只能推动地方金融监管的体制改革。一方面，省级以下金管局实行垂直管理体制，纳入省级政府直属机构的行政序列中，使其人员编制、机构管理和部门经费等事项与地方政府脱钩。行政隶属的改变，既能强化地方金融监管的权威性，又能防止下级地方政府对金融监管不当干预。另一方面，发挥金融委的指导和监督作用。省内的垂直体制还不能完全抵消职能冲突的不利因素，省级政府在追求经济发展的过程中仍然可能不当干涉金融监管。金融委对金管局的监督包括两部分：首先，审查省级政府制定的可能影响金管局行使职权的文件，其中层级较高的规范性法律文件须主动提交金融委备案，其他事务性文件因数量庞大可以适时进行抽查；其次，金融委发现政府行为有悖于监管独立的可以经行提出更正意见并设定更正期限，对于拒不更正的有权提交国务院裁决。（三）推进体系协作，助力地方金融监管权效能最大化地方金融监管权只有嵌入国家金融监管体系才能实现效能最大化，当前重点是协作体制的构建和协作事项的明确。笔者认为，体系化协作包含三个方面：第一，监管信息全面共享。设置在地方的金融监管机构除了金管局外还包括一行两会，各代表不同的主体行使金融监管权，但监管对象往往存在关联乃至重合。联通不畅，掌握信息不全可能导致无法发现金融隐患。因此要加快建立统一的金融监管信息库；第二，监管方针动态匹配。地方金融监管权在遵从中央宏观领导的同时要保持自身的灵活性，两者在实践中的冲突不可避免，只能通过利益衡量来缓解。可以定期由金融委举办工作会议，各省级金融监管局参加，以期地方监管的灵活性和中央的大原则在会上充分协商。第三，监管行动目标一致。一方面，在互联网背景下某地的金融风险往往会波及多地，超出了地方金融监管权的适用范围；另一方面，地方金融监管机构为了维护本地经济的暂时稳定而对可能产生大规模风险的金融隐患秘而不宣。地方金融监管的最终目的是维护国家金融体系的安全，金融委必须发挥指导和监督作用。前文设想金管局实行省级以下的垂直监管体制，在体系协作中的优势是省级金管局与各地方局之间的信息流通无须再经过下级地方政府，能确保真实和高效。金融委负责在中央横向同其他国务院部门的沟通。其中，金融委与省级政府的沟通以及对省级金管局的指导可能存在阻碍。可以考虑的措施有三点：第一，对于管辖事务不明确的请示和特殊对象的指派监管等事宜，应当确保省级金管局与金融委之间能够直接沟通；其次，省级政府制定的有关金融监管的文件在起草阶段就应当向金融委征求意见；最后，省级金管局应当定期向金融委汇报履职情况。