基于内控视角的行政事业单位建设项目风险控制研究

■郭枚香

（湖南省耒阳市水利局）

1 引 言

行政事业单位基建项目，特别是一些民生工程项目为人民群众生产、生活带来了不少便利，也让人民群众亲身感受到了实惠，为构建和谐、文明的社会环境打下良好基础。行政事业单位在履行自身部门基本职能的同时，也承担着这些项目建设的重任。随着国家经济的发展，建设项目不断增加，投资额也不断增大，政府对行政事业单位要求也在提高，尤其是周期长，金额大的建设项目，但当前行政事业单位在项目建设中存在一些风险，这些风险的存在可能造成财政资金的浪费，项目设定的绩效目标难以实现，最终导致项目投资的失败。因此，行政事业单位的项目风险分析、控制至关重要，它迫切要求单位对建设项目中的风险进行有效识别、评估、预警、应对，将可能影响项目建设的不利因素控制在可接受范围内，这需要内部控制作为手段支撑，通过内部控制的制度、措施和程序对项目中识别及分析出的风险进行防范和管控，合理保证财政资金安全，促使建设项目有力推进。

2 基于内控视角的行政事业单位建设项目风险点及其表现

2.1 项目建设前期风险点及其表现

2.1.1 立项、设计、评审不严谨导致预期目标难以实现风险

首先，一些项目缺乏可行性研究、或者虽有可行性研究却只停留在形式，使得项目实施基础存在着盲目性，单位决策出现不当，急于上马，项目难以达到预期目标。其次，行政事业单位通过聘请外部单位对项目进行勘察、设计、测算、有时聘请的单位本身没有资质，或者资质不合格，其设计方案不合理、技术方案难以有效实施，编制的概预算粗糙，与实际相差较远，可能导致投资失控，出现偷工减料或材料浪费，工程存在隐患。最后，行政事业单位评审时可能由于缺少专业方面人才或者内部控制制度出现漏洞，在对概算的审核方面也未能与实际相结合，造成项目风险。

2.1.2 招投标风险

一方面，单位对代理机构的选择未经严格筛选。一些代理机构人员综合素质不高，操作不规范。也有些代理机构与评委关系密切，从而可能导致并非优质单位入选。另一方面，招投标中可能存在串通、贿赂等不正当行为。比如，有些单位对于采用邀请招标方式的项目，只邀请自己熟悉的一家单位，其他单位由该家单位邀请，可能造成不公平竞争，也很可能抬高中标价格，无形中增加项目成本。第三，投标企业不够规范。有些企业通过挂靠有资质的单位进行投标，或者有些企业中标后分包给多个分包商承建，项目施工出现分歧后难以统一，使得项目实施中的工期、质量等都难以得到保证。

2.2 项目建设期风险点及其表现

2.2.1 投资成本增大风险

①工期的延误。施工人员及机械配置不符合要求、不能按合同规定及时到位，使得工期延误，如果项目工期长，工程量大、延误的时间过长还可能导致某些主要材料费的上涨，使得成本增加。②工程新增变更项目的增多。项目变更多，变更资料的申请、递交不及时，单位有时为赶工期对变更项目审核不严，或者在未取得审核批复时实施，导致预算超支，投资总额增加。③一些由行政事业单位提供的主要材料的领用及保管不善、工程未结算时对材料的核定不及时，权责不清造成材料浪费，导致材料成本大增。

2.2.2 质量安全风险

（1）监理管理不到位。有些监理单位派驻的监理人员不能很好地履行职责，甚至无证上岗，工地施工现场监管要求不严格，出现不按标准工艺施工，甚至有些使用不合格材料，致使工程质量不达标。如某水库除险加固工程，按要求在该使用PO42.5型水泥的情况下却使用PO32.5型水泥施工，监理不在现场或监管不到位，可能形成质量隐患。

（2）安全宣传教育不够。工程施工后，施工人员安全观念松散，工地安全警示缺乏，易出现安全隐患，严重影响工程进行。行政事业单位一些工程项目比较偏僻，安全隐患多，如某些水利建设项目道路狭窄，山路崎岖不平；还有些小水源项目，水深7-8米却缺少围杆、也没有安全警示等安全措施。

2.2.3 资金使用及结算支付可能导致的资金风险

一方面，是项目资金使用混乱。一些项目早已达到支付条件，但由于资金指标未及时下达，为保证顺利实施，支付时挪用其他项目资金预先进行支付，使得项目资金相互错乱。还有一些前期项目的超概算出现资金缺口，挤占了后期项目资金，致使资金不能专款专用，这样很容易导致一些项目因资金被挤占而无法及时得到满足，影响工程进度。另一方面，是价款结算不及时引起支付滞后。承建单位完成工程后，由于资料收集、整理及工程量签证等原因、结算未能及时申请，或者一些事业单位在结算价款的管理方面不严格，使得工程结算严重滞后，款项支付不能及时到位，可能影响工程的后期实施。最后，事业单位有时为完成工程款支付率，应付项目绩效评价，在未办理结算的情况下对某些项目款项进行支付，可能造成支付风险或者资金的损失。

2.3 项目竣工期风险点及其表现

2.3.1 竣工验收不规范导致使用后重大隐患风险

一方面，验收人员选择不当，如有些验收人员专业知识不足，或与承包商存在利害关系，在验收中出现验收程序错乱，验收应达到的条件和标准不明确或把关不严，可能导致工程交付使用后存在重大隐患。另一方面，由于验收管理制度本身不严格、不完善，在工程建筑、安装等验收中不全面、验收标准含糊，可能会出现后期质量及安全使用隐患。

2.3.2 资料不完备，出现虚报导致竣工结算失真风险

工程及财务资料审查不仔细，出现某些漏项，对竣工决算报告编制，资料的管理归档造成困难。项目建设投资额未得到真实反应，超列支管理费，虚报成本使会计信息失真。

2.3.3 资产移交办理不及时导致出现账外资产风险

项目竣工验收后，可能由于种种原因，资产移交手续未能在规定时间内办理，单位未能将已投入使用的项目转入资产进行管理并明确项目后期的一些工程维护责任。

2.3.4 缺乏项目绩效评价导致项目资金不能有效使用风险

绩效目标设定后，没有绩效评价来对项目优劣从始至终的进行评价会削减项目建设的积极性，财政资金得不到有效使用。

3 基于内控视角的行政事业单位建设项目风险控制对策建议

通过对行政事业单位项目风险的识别与分析后，要求单位在实际业务当中，因地制宜地有效利用风险管理和内部控制两大工具，积极探索提升。内部控制的有效实施是实现风险管理目标的有力支撑，是风险控制的主要手段。为将项目风险控制在可承受范围内，单位应建立健全建设项目内部控制管理制度、应用内控制度的控制方法、措施将项目风险降到最低，针对行政事业单位的建设项目风险，从内控方面提出建设项目的关键控制环节和控制措施如下：

3.1 项目建设前期控制的风险控制措施

3.1.1 项目立项控制

单位应根据内控方法实行不相容岗位相互分离，对内部授权审批进行控制。在项目可行研究报告编制时，首先一定要讲求实际，不能为追求获取建设资金随意拍脑袋，项目可行性研究的编制与审核项目应相互分离。其次立项应该按照“三重一大”原则由单位班子成员集体进行决策，任何个人不能随意独自改变集体决策，单位应对决策事项书面记录并进行专项保管，以便查阅及绩效评价。

3.1.2 项目设计、概算控制

单位应择优或采用合格程序选取有相应资质的设计单位。在聘用勘察、设计单位时严格进行筛选，不能因时间仓促或碍于关系随意确定。对于设计单位的资质进行审查，实力进行调研了解，对于达到标准的项目采用招标方式来确定。只有选取有相应资质的单位才能一定程度保证项目设计方案的合理，概预算的切合实际，技术方案的有效落实等，将项目风险控制在一定范围内。

3.1.3 项目审核控制

单位应建立与建设项目相关的审核机制。行政事业单位应该制定严格的规章制度，注重单位内部规划、技术、财会、法律等专业方面人才的培养，在项目书，可行报告及概算等方面的评审方面严格把关。或按国家有关规定委托有相应资质和实力的第三方机构进行评审并取得评审结论。

3.1.4 项目招标控制

单位应按照合法程序对招标进行控制。工程招标时，行政事业单位应按规定选择实力信誉好的优质代理机构，依据国家招投标有关规定组织招标并接受社会监督。对于招标中确需保密的内容应签订保密协议、限制接触等某些必要措施。开标、评标过程中单位和主管部门应实行全程监督，使招标活动在公平、公正的条件下评审优质单位中标。

3.2 项目建设期控制的风险控制措施

3.2.1 建设项目成本的控制

（1）关注工程进度。单位应组织一些专业技术人员及管理人员成立专门的建设项目管理中心，由项目中心严格督促、要求施工方按照合同如期进场，将人员及机械配置到位，以确保工期的如期进行。平时多进入施工现场，对施工中出现的问题及时上报解决。

（2）做好对新增及变更项目的控制。新增和变更项目是项目投资额控制的重点，应将已经批准的投资概算作为工程投资的最高限额，严格按照批复的预算及审批下达的投资计划进行施工，对于为增大工程投资进行的新增变更项目应坚决否定，确因实际情况变化引起的新增或变更项目，应尽快按有关程序进行报批以保证工程的正常施工。

（3）严格制定单位主材管理制度。单位应按内部控制制度，对于按合同由行政事业单位提供的主材，按材料管理办法及合同核定的进度数量领用，坚决拒绝超额领用，杜绝材料的浪费。

3.2.2 质量、安全方面控制

工程的质量安全严重影响到工程的竣工及投资计划，首先，行政事业单位应组织单位相关部门及人员多深入工地、加强对施工现场的监管，督促监理单位对质量的严格把关、坚决要求按照合格工艺程序和标准做好平时工程验收签证并做好记录。其次，应加强对施工材料的监管，对于施工中不合格材料的使用及时进行纠正。最后，要做好施工现场的安全宣传及教育工作，建立安全防护措施、设置安全警示标志，防患于未然。

3.2.3 建设项目资金和工程价款支付控制

行政事业单位应加强对建设资金和工程价款支付的控制。财务部门应多与项目承建单位沟通协调，关注项目施工进度，加强价款支付的审核并督促项目工程按时结算支付。单位应按审批下达的投资计划和预算，对应项目经济指标做到专款专用，严格控制挤占、挪用项目资金。对于不能及时办理的工程价款结算，按照财政有关规定，依据合同不能支付的不予支付，严禁超批复内容使用资金。实行国库集中支付的，应按财政国库管理制度的有关规定支付资金。

3.3 项目竣工决算控制的风险控制措施

3.3.1 项目验收的控制

（1）项目验收中应严格筛选项目验收人员。验收人员的选择应该严明，应选择专业知识扎实、经验丰富人员，避免选择与承包商存在利害关系的人员、以便预防徇私舞弊及出现有损项目验收的情况。专业知识厚实的验收人员能对工程的基础工作如土石方工程，钢筋工程、砌筑等的审查验收，设备安装中设备的型号、质量标准等作出完备的验收。当然还可以制定一些奖惩措施，督促验收人员在验收过程中能坚持公正、严格，客观地验收。

（2）规范验收标准验收程序。严格按照工程土建、安装、人防等有关验收标准进行验收，并按验收程序对工程进行验收，对于验收中发现的问题应限期进行整改，竣工验收签证书必须有三方的签字方生效。

3.3.2 项目记录及竣工决算的控制

对验收资料的要求应建立严格规章制度加以规范。认真检查工程、材料、财务等各方面资料的完备，保证项目资料的完整性和准确性以便办理建设项目档案的移交。工程竣工后，及时组织竣工结算审计，对工程投资额及各项成本等进行审计，如实反应，严禁虚报，超额列支。

3.3.3 资产移交及资产管理的控制

单位应及时办理竣工决算及资产移交管理手续。办理竣工决算、审计后，应按要求办理档案和资产移交手续，对于未办理竣工结算就投入使用的项目，财务可以暂按项目的实际投资额进行入账，单位应作为相关的资产进行管理。

3.3.4 工程绩效评价的控制

单位应重视项目完工后绩效评价工作。绩效评价也是项目建设的重要部分，完工后，单位应认真做好资料收集、整理工作，对照项目绩效目标对项目进行自评，总结项目经验，为争取下一个项目做好准备。

4 结 语

综上所述，经济越发展，公共服务意识越要求进一步加强，行政事业单位的基建项目也越发显得重要。识别、分析建设项目存在的风险，根据单位实际情况建立有效、可行的内控体系，将风险控制在可承受的范围内也是行政事业单位一直需要努力的方向和目标，也只有这样，才能促进单位建设项目的更好完成，提高对社会的服务功能。