从公司治理结构看国有企业改革的成效、问题与出路

左如男

（中国四联仪器仪表集团有限公司，重庆 400700）

1 引言

国有企业是我国国民经济的重要主体，总体上，我国国有企业改革共经过了3 个阶段[1]：第一阶段，国家尝试放权让利，逐步放弃集权管理，实现了国企整体发展活力的明显提升；第二阶段，对国有企业所有制关系进行改革，适应国内市场经济变化；十八大以来，国有企业改革进入第三个阶段，这一时期是中国经济社会发展的关键时期，在更加复杂多变的全球环境背景下，国有企业改革持续深化，有力增强了企业发展活力和内生动力，提升了企业发展质量和效益，国有企业为推动我国发展作出了积极贡献。2012-2018年全国国有企业资产总额、国有资本权益总额、营业收入、利润总额分别年均增长15.3%、15.3%、5.7%、7.0%。2019年，全国国有企业实现营业收入62.5 万亿元，利润总额3.6 万亿元，同比分别增长6.9%和4.7%。为充分解决国企改革举措落实不到位、改革不平衡的问题，党的十九届四中全会对深化国有企业改革作出重大部署，明确提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”。国企改革在已经形成“1+N”政策体系的基础上，2019年中央经济工作会、2020年《政府工作报告》明确提出要制定实施国企改革三年行动方案[2]。因此，本文通过阐述公司治理结构对国有企业改革的影响，对公司治理结构下的国有企业改革成效进行分析，从而提出国有企业治理问题，并进一步从调整国有企业产权结构、完善混改企业法人治理机制、健全完善市场化经营机制、加强高层次人才队伍建设等方面探索国有企业改革出路，以期为增强我国国有企业改革成效提供一定的参考。

2 公司治理结构对国有企业改革的影响

对于国有企业而言，公司治理是国家治理的一部分，也是国家治理的微观层面体现。基于全面深化改革总体目标，遵循国家治理理念，将公司治理理念带入国有企业改革建设中，利用局部服从全局的原理，协调国有企业与各利益相关者的利益关系，既能保证国有企业的科学决策，又能维护国有企业的各方利益，为实现国有企业改革目标、实现国有企业现代化治理建立有效的治理结构和机制[3]。完善和发展公司治理结构，对建设新时代国有企业改革发展具有重要的理论指导意义。

企业治理结构是以实现公司主体权益最大化为目标，以内部机制的有效整合为途径，将公司实际经营活动和内部科学决策高效整合的机制手段。企业治理结构对国有企业发展与建设产生了一定的调节作用，在公司发展壮大过程中，通过引入非国有资本实现产权多元化，促进企业内部各种权力相互制衡，进而促进国有企业现代企业制度的完善，逐步实现“官员型”经理向职业经理人转换，构建职业经理人制度[4]。另外，国有企业作为中国社会主义市场经济系统中的支柱，其决策部署也要紧跟时代脚步，以保证及时准确地进行科学合理的投资决策，现代公司治理结构对国有企业的改革发展尤为重要，能够在一定程度上增强决策制定的合理性。

3 当前国有企业改革的成效分析和存在问题

近年来，混合所有制经济已在实践中逐渐成为主要的经济实现形式，2020年，随着国家相关政策的推进和指导意见的发布，逐步细化了国有企业改革的路径和方法，国企混改步伐明显加快，三分之二的央企引进了各类社会资本。到2021年，央企混改企业户数占比已经超过70%，地方国企超过54%，电力、民航、电信、军工等重点领域混改试点稳步推进。国有企业混合所有制改革，既带来一定的成效，也面临一些新问题。

3.1 当前国有企业改革的成效

随着国有企业改革的不断深入发展，在经历不断变迁的时代背景下，国有企业已逐渐适应我国市场化经济的发展。在混合所有制背景下，国有资本与非国有资本公平参与经济市场竞争，逐渐由竞争关系发展为合作共生关系，极大地发挥了非国有股东的积极作用，推进完善国企及其他企业的治理，助推各类所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。国有企业加快深化三项制度改革，通过公司上市、推行任期制契约化和职业经理人制度、实施员工持股中长期激励等方式，有效地促进了经营机制的市场化。同时通过产业链、供应链的合作，与民企、中小企业协调发展，有效地发挥了国有资本的影响力和带动力。国企改革呈现出顶层设计不断完善、重大举措层层落地、专项工程梯次推进、鲜活实践持续涌现的良好局面，取得了重大进步和成果。

3.2 当前国有企业改革面临的问题

国有企业的混改是一项复杂的系统工程，虽然有国家的政策支持和相应的指导意见，但多数企业还是在“摸着石头过河”。目前，整体来看，部分地方国有企业的混改步伐还远落后于大型央企，存在治理体系不完善、综合竞争力较弱、创新力较弱等问题[5]，阻碍了国有企业的改革发展，甚至无法保证国有资产增值保值。

在实际改革过程中，一些不足仍在国有企业中普遍存在，包括公司治理机制的有效性不高、公司管理等方面的约束性不强、企业产权结构的条理性较弱等问题，这些不足阻碍了国有企业的可持续发展，同时还降低了国有企业在我国市场经济体系中的综合竞争力。此外，由于国有企业人事任免体系存在弊端，且部分企业未建立完善的职业经理人制度，缺乏职业人才培养规划，使得国有企业内部存在“一家独大”“内部人控制”的情况[6]，从而导致决策管理的合理性存在一定的局限性。

另外，有的国有企业尚未普遍建立科学合理的现代企业制度，存在管理混乱、效率低下等问题。部分国有企业中独立董事、监事仅仅在形式上对公司的治理或制度设计方面产生一些影响，无法发挥实质性的指导和监督人作用。由于非国有资本的引入，国企党建“四化”问题仍然不同程度存在。同时，由于企业管理模式的僵化、官僚主义等影响，企业员工主动参与公司治理与监督管理的积极性不高[7]。

4 国有企业改革的出路探索

为增强国有企业创新发展动力，实现国有企业高质量发展，探索以公司治理机制改革为主线、与混合所有制改革相适应、以增强国有企业在经济体系创新发展中的竞争能力为目标的改革十分必要。

4.1 深入推进国有企业混合所有制改革

按照中央国企改革有关文件精神，坚持“三因三宜三不”原则，分层分类开展混合所有制改革。探索和优化国企混改的效能，总结实施“十项改革试点”“双百行动”“区域性国资国企综合改革试验”等试点示范工程的经验，固化为制度层面的措施，指导下一步的国企混改。从理论层面和实践应用中分析不同产权结构、比例对改革效果的影响，根据企业实际选择合适的股权比例结构。混合所有制企业在改革时同步探索推进骨干员工持股，骨干员工与非国有股东同股同价持有股权。国企股东与其他股东协商制定章程，维护股东权利，落实董事会法定权利，不干预企业日常经营。混改企业同步转换经营机制，在劳动、人事、分配等重要机制改革上力争取得更大突破。与此同时，要在混合所有制改革过程中加强过程监督管理，防止改革过程中“围啃国企”“掏空国有企业”等国有资产流失现象发生。

4.2 优化混改企业法人治理结构，建立中国特色现代企业管理制度

习近平总书记在2016年10月全国国有企业党的建设工作会议上指出，中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。完善中国特色现代企业制度，关键是抓住党的领导与公司治理相结合。国有企业党委要充分发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，将党的领导融入公司治理各个环节，实现制度化、规范化、程序化。要通过修改章程，明确党组织在公司治理中的法定地位。要制定“三重一大”制度、“三重一大”前置研究事项清单，落实“双向进入交叉任职”领导体制和“四步工作法”。董事会负责定战略、作决策、防风险，要加强混改企业董事会建设，落实董事会职权，制定董事会规范运作办法、董事会和董事评价办法。要结合企业实际，引进法律、财务、行业专家等外部董事完善治理结构，形成科学决策。经理层负责谋经营、抓落实、强管理，要保障经理层依法行权履职，董事会向经营层合理授权放权。要完善监督机制，充分发挥监事会监督职能，守住企业资产安全底线[8]。混改企业各治理主体之间实际运行中要确保不缺位、不越位、不相互替代、不各自为政，各司其职、各负其责、权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡，实现以有效的法人治理，防范重大经营风险。

4.3 健全市场化经营机制，充分激发混改企业活力

在市场化经营制度建设方面，要持续建立完善市场化劳动用工、选人用人、收入分配、薪酬激励制度。在机制运行方面，加快推行经营层任期制和契约化改革，以《劳动合同》解决身份问题，以《岗位聘任合同》解决聘任问题，让《经营业绩责任书》成为高绩效目标引擎。经营者考核结果与薪酬“刚性联动”，做到按绩取酬，“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”。加快职业经理人选聘进程，坚持经营业绩和职业经理人薪酬“双对标”，激励与约束并重，业绩考核与市场对标，依据契约做到“能增能减”“能进能出”。大力推行管理人员竞争上岗，提升竞争上岗比例，“接指标竞聘，带契约上岗”，坚持末等调整及不胜任退出。优化对科创人才正向激励体系建设，对关键核心技术人才全面实施具有市场竞争力的薪酬激励制度。深化全员绩效优化改革，施行绩效强制分布，推动薪酬分配向高价值、高贡献、高绩效关键核心岗位、急需紧缺人才、作出突出贡献的生产一线高技能人才和基层苦脏险累人群倾斜。用好用活上市公司股权激励、国有科技型企业骨干员工持股、项目跟投、国有科技型企业分红激励等“3+2”中长期激励工具箱。

4.4 加强混改企业高层次人才队伍建设，提升可持续发展能力

坚持“人才兴企、人才强企”战略，为混改企业高质量发展提供坚实的人才保障。实施规划引领，细化人才中长期发展规划。分层分类实施重点人才质效提升计划，开展“领军人才培强工程”，加强领军型高层次人才培养。实施“一号人才培优工程”，持续加大“双一流”院校毕业生、硕士、博士引进力度。实施平台引才留才能级提升计划，加强高技术领域专业人才培养。根据混改企业实际，打造并用好博士后科研工作站、院士工作站、高技能人才培训基地、技能大师工作室及其他引才育才或创新研发平台作用；针对企业实际和行业未来发展，单独或联合知名高校、科研院所等，打造国家级、市级创新研发平台，依托高层次研发平台和重大项目、重大工程，培养引进更多高层次人才、科技领军人才、高水平创新团队。完善人才评价机制，畅通人才上升通道，积极开展职务职级并行“双通道”改革试点，促进管理类、专业类人才作用发挥。坚持市场化改革方向，健全薪酬分配激励机制，运用多种激励措施，鼓励创新创造，激发人才队伍活力，提升混改企业核心竞争力。

5 结语

综上所述，从公司治理结构来看，中国国有企业改革既存在一定的发展问题，但也能够在新时代背景下探索出一条新的机遇和出路。随着我国进入新时代，国有企业治理体系的现代化建设进程也应进一步得到完善，从而增强国有企业治理能力。本文对公司治理结构下的国有企业改革成效进行分析，从而提出国有企业治理问题，并进一步从调整国有企业产权结构、健全市场化经营机制、完善法人治理结构、加强高层次人才队伍建设等方面探索国有企业改革出路。但是，对于国有企业改革来说，未来的改革之路还有很长，还需紧跟时代步伐，抓住时代机遇，从而不断增强国有企业的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。