煤矿安全生产标准化、双重预防机制与安全风险预控管理体系的关系

李兰波

（国家能源准能集团有限责任公司，内蒙古 鄂尔多斯 010300）

1 引言

安全管理的核心是风险管理[1]。近年来，安全风险管理的理论和方法受到政府和各行业企业的高度关注和重视。目前，国家对煤矿企业安全管理的要求包括双重预防机制建设和煤矿安全生产标准化管理体系建设工作，这些要求都需要企业建立内生机制去贯彻落实，安全风险预控管理体系建设与实施就是一套行之有效的管理方法。

体系建设属于创新型工作，可供借鉴的研究理论、实践经验较少，全面系统理解、准确把握煤矿安全生产标准化、双重预防机制与安全风险预控管理体系这三者的概念、内涵及逻辑关系，会对煤矿企业安全管理起到积极的推动作用。

2 直观对比

2.1 主要来源

2.1.1 煤矿安全生产标准化的来源

原国家煤炭部为了做到全国统一标准，1964年提出煤矿安全质量标准化，1986年在全国开展实施。

2004年2月23日、2009年8月8日、2013年1月17日，原国家煤矿安全监察局先后3 次对煤矿安全质量标准化标准及考核评级办法进行了修订发布。

2017年7月1日，原国家煤矿安全监察局试行《煤矿安全生产标准化基本要求及评分方法》，将“煤矿安全质量标准化”更名为“煤矿安全生产标准化”。

2020年7月1日，原国家煤矿安全监察局试行《煤矿安全生产标准化管理体系基本要求及评分方法》，引入“管理体系”[2]概念。

从“煤矿安全质量标准化”开始，然后逐步推广“煤矿安全生产标准化”，再到现在执行的“煤矿安全生产标准化管理体系”，这个变化过程，代表了国家煤矿安全管理理念从结果管理到过程管理，再到系统管理的转变。

2.1.2 双重预防机制的来源

2015年12月，习近平总书记在中央政治局常委会第127 次会议上指出：“对易发重特大事故的行业领域，要采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制与安全风险预控管理体系”。

2016年1月，国务院组织召开了全国安全生产电视电话会议，会议明确，要在高危行业领域推行风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制。

2016年4月28日，国务院安委会办公室印发《标本兼治遏制重特大事故工作指南》。

2016年10月9日，国务院安委会办公室印发《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11 号）。

2016年12月9日，中共中央国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》。

2021年9月1日，新《中华人民共和国安全生产法》施行。

上述文件中均对企业“构建双重预防机制”提出了明确要求，推动企业构建双重预防机制。

2.1.3 安全风险预控管理体系的来源

2005年，原国家煤矿安全监察局针对国家煤矿安全生产的严峻形势，与神华集团确定课题，联合了国内6 家科研院校、上百位专家，对建设煤矿安全生产长效机制进行专题研究，历时两年深入调研、分析事故案例、探索事故发生规律及预防对策，研发了煤矿安全风险预控管理体系[3]。

2007年3月，首先在神华神东公司试点，8月开始陆续推广到全集团煤炭行业和其他行业，并取得了显著成效（准能公司自2007年8月开始建设安全风险预控管理体系）。

2011年，形成安全生产行业推荐标准AQ/T 1093—2011《煤矿安全风险预控管理体系规范》。2011年，准能公司及所属生产、辅助单位全部实施运行安全风险预控管理体系。

2014年10月，神华集团下发《企业安全风险预控管理体系基础》等13 项企业标准及配套的30 个考核评级标准。

2018年5月，集团公司组织编写《子分公司安全风险预控管理体系要求》《子分公司安全风险预控管理体系实施指南》《子分公司安全风险预控管理体系审核指南》3 个企业标准。

2018年11月，国家能源集团印发了《安全环保管理审计手册（试行）》，将审计的理念和方法引入安全监察工作当中。

2.2 工作目标

2.2.1 煤矿安全生产标准化的目标

企业树立安全理念和目标，领导兑现安全承诺，配有完备的安全管理机构，安全生产责任制及规章制度健全，开展安全风险分级管控和隐患排查治理体系建设，工作标准具体，现场管理规范，人员素质不断提升，向安全生产治理体系和治理能力现代化发展。

2.2.2 双重预防机制的目标

控制高风险行业不发生重特大事故。激发企业内生动力，建立风险自主管控、隐患自主排查的常态化工作机制。完善安全信息化网络公开公示机制，建立红、橙、黄、蓝4 色风险分布图，加强政府和行业主管部门监管。针对风险控制措施开展隐患排查，实现风险管控和隐患排查的紧密衔接。

2.2.3 安全风险预控管理体系的目标

通过对工作任务中的危险源进行辨识，制定管理标准和管理措施，有效进行风险预控。基于能量载体和危害因素这两个方面，从人员的行为、设备的本质安全、作业范围内的环境、管理制度方法这4 个方面制定落实管理措施和技术措施，控制风险、减少事故。

2.3 基本要求

2.3.1 煤矿安全生产标准化的要求

煤矿安全生产标准化管理体系包括理念目标和矿长安全承诺、组织机构、安全生产责任制及安全管理制度、从业人员素质、安全风险分级管控、事故隐患排查治理、质量控制、持续改进这8 个要素[4]。

2.3.2 双重预防机制的要求

一是风险分级管控，辨识生产作业过程中存在的风险因素，对风险引发事故的可能性和严重程度进行评估，根据严重程度进行风险分级管理，制定并落实控制措施[5]；二是隐患排查治理，发现风险控制措施与过程中存在的缺陷，对缺陷的事故影响程度进行分析，对可能引发事故的隐患进行排查和整治。

2.3.3 安全风险预控管理体系的要求

安全风险预控管理体系的核心是风险预控，特点是全员参与、持续改进，内容包含总要求，安全方针，体系策划，体系文件，资源、机构、职责与权限，风险预控管理，保障管理，员工不安全行为管理，生产系统安全要素管理，检查、审核与评审，持续改进等17 个要素[6]。

3 区别联系

3.1 各自特点

3.1.1 煤矿安全生产标准化融合了最新要求和先进做法

创建符合我国煤矿企业的安全生产标准化管理体系，引入双重预防机制，并将管理重心从现场规范作业拓展延伸到整个安全生产管理流程的标准化，这是煤矿企业贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要论述和国家一系列安全生产决策部署的重要抓手。

生产现场管理在原安全质量标准化的基础上，细化了煤矿安全生产的管理标准和作业标准，推进动态达标，符合现阶段我国的安全管理模式。强化日常管理的计划、实施、持续改进流程，突出领导层的关键作用，逐步引导煤矿从原有的事后管理、经验管理模式向过程管理、超前管理、系统管理转变，与国际先进的安全管理模式和国内其他行业的先进安全管理做法接轨。

3.1.2 双重预防机制诠释了安全管理就是风险管理

双重预防机制的核心是控风险、消隐患。建立双重预防机制，首先，大量的工作是要建立风险分级管控体系，要把之前没有想到的、可能发生的事故隐患和问题，通过预测和经验都辨识出来，按照事故后果和发生的概率综合评估，分出等级、拿出措施、实施管控；其次，以风险控制措施作为隐患排查的重点，措施没有落实就是隐患，排查治理隐患也是在巩固风险管控效果。

双重预防机制是将安全生产的管理重点前移，从查隐患、治隐患前移到辨风险、管风险，防止由安全风险管控不到位变成安全生产事故隐患，防止由隐患查不到、未治理演变成事故。

3.1.3 安全风险预控管理体系指出了风险管理的途径和方法

安全风险预控管理体系是在一定的经济与技术条件下，在生产企业全生命周期过程（设计、建设、生产、扩建等）中，利用工作任务分析法、安全检查表、预先危险性分析、危险和操作性研究、故障类型和影响性分析、事件树分析等具体的方法[7]，对经营活动以及生产系统中存在或者潜在的风险提前辨识、评估和分级，并加以消除、弱化、控制，从而达到超前防范的目的。

AQ/T 1093—2011《煤矿安全风险预控管理体系规范》、原神华集团《安全风险预控管理体系要求》《安全风险预控管理体系实施指南》《安全风险预控管理体系审核指南》等系列文件，已经对风险预控管理体系的构成、体系建立的流程、风险预控工作的流程、风险预控体系的成果应用、风险预控管理体系文件的主要内容等作出了明确的要求。将安全管理上升到了体系化管理的高度，可以整合安全管理的多方面因素，修复管理上的漏洞，形成安全管理合力，整体推进、分步实施、持续改进，不断靠近本质安全目标。

3.2 内涵联系

煤矿安全生产标准化、双重预防机制与安全风险预控管理体系是一脉相承、融会贯通的。三者均引用了国际上先进的安全管理模式，不同程度地体现了以风险管理为核心的安全管理理念，而且其中任何一项工作的成果都可以作为另一项工作的借鉴或参考。

3.2.1 煤矿安全生产标准化与双重预防机制的联系

双重预防机制建设是根本，安全生产标准化是载体，二者相辅相成、互为补充。安全生产标准化作为一个体系管理工具，覆盖要素比较多，是具体的做法，通过一系列标准，促进企业对标、达标，满足安全生产的条件。双重预防机制中关注对设备设施、作业活动等可能直接导致事故发生的原因，辨识、分析出其中的风险，制定管控措施，进行分级管控，并对风险管控措施的有效性进行监控（隐患排查治理），可以作为安全生产标准化的要素组成部分。

对企业而言，可以通过双重预防机制建设，采用科学有效的分析方法（SCL、JHA、HAZOP 等）[8]，对企业风险进行辨识、分级、管控，提升本质安全水平；通过对标安全生产标准化中的各级要素运行，提升企业综合管理水平，换言之，通过双重预防机制建设，抓重点、抓关键，通过安全标准化运行，抓全面、抓系统。

3.2.2 安全风险预控管理体系与煤矿安全生产标准化的联系

安全风险预控管理体系是由原国家煤矿安全监察局与原神华集团，联合科研院校研发而来；安全生产标准化也是由原国家煤矿安全监察局组织制定，二者同根同源。2017年7月1日施行的《煤矿安全生产标准化考核定级办法（试行）》中规定“煤矿企业采用AQ/T 1093—2011《煤矿安全风险预控管理体系规范》开展安全生产标准化创建工作的，可依据其相应的评分方法进行考核定级，考核等级与安全生产标准化相应等级对等”。

安全风险预控管理体系包含了安全生产标准化的所有量化标准指标，安全生产标准化也在不断融入安全风险预控管理体系的风险预控理念。安全风险预控管理体系不仅涵盖了煤矿安全生产标准化管理体系和国家安全生产政策法规的相关要求，也为全面落实煤矿安全生产标准化管理和安全生产法律法规提供了方法和途径。安全生产标准化有限度、有底线，安全风险预控管理体系无止境，“正规化、常态化、精细化、专业化”是安全风险预控管理的要求。

3.2.3 双重预防机制与安全风险预控管理体系的联系

双重预防机制建设的根本任务是通过风险管理全面辨识并管控各类危险源，再通过隐患排查治理监控和管理风险管控措施的落实过程。这是从国家角度，在安全管理“总体稳定、趋于好转，但形势依然严峻”的情况下提出的，目的是“查大风险、除大隐患、防大事故”。

作为企业，必须从基础做起。“冰山理论”对安全管理具有指导意义，人们只能看到冰山露出水面的一小部分，但在水下潜藏着巨大的山体，企业安全管理的关键是处理深藏的“冰山以下部分”，从根源上解决问题。

安全风险预控管理体系旨在全面辨识、评估、管控风险，防范风险升级演变为事故隐患；把小隐患当作大隐患来处置，深挖根源；把小事故当作大事故来解决，整改到位；把小问题当作大问题来对待，举一反三，真正把隐患处置在萌芽状态，将事故消灭在初始之时，这是建立企业安全管理长效机制行之有效的做法。

4 结语

煤矿安全生产标准化、双重预防机制与安全风险预控管理体系在内容上有一定的重叠，目的上也有一致性，相互融合，能够达到新的、更高水平的平衡，对管理水平的提升大有裨益。