落实政府采购中采购人主体责任的对策研究

张 霁

（唐山市工人医院）

一、政府采购的概述

（一）政府采购的涵义及采购活动主体

政府采购是国家的各个机关、事业单位以及各个团体组织，使用财政性资金集中采购目录当中的，或者是那些属于限额标准以上的货物、工程或者服务的一种采购行为。一般来说，政府采购活动主体主要有四方，分别指的是采购人、采购代理机构、评审专家、供应商。所谓政府采购，指的并非只是某一个具体的采购过程，而是属于采购制度、采购程序、采购过程以及采购管理四个方面组合起来的一个统称。通过我国政府采购各方主体的共同努力，我国政府采购的规模越来越大。仅在2020年这个年度，我国的政府采购整个规模就达到了36970.6亿元，跟2019年相比，增加了3903.6亿元，所占比重增长了11.8%，占据全国的财政支出比重为10.2%，占据GDP的比重为3.6%。不难看出，我国的政府采购政策正在发挥着越来越大的效率，作用也越来越明显，对于我国的经济社会发展起到了一定的促进作用，并且支持了绿色环保，支持了中小企业发展，在脱贫攻坚方面，带动贫困农户增收脱贫，在解决农产品滞销等方面，取得了良好的社会效益。依据疫情防控实际情况，实行的政府采购“绿色通道”制度，有效保证了疫情防控需要，支持了卫生事业的持续发展。

（二）政府采购的范围

关于政府采购的使用范围，在《政府采购法实施条例》里面，已经把“财政性资金”确定为“纳入预算管理的资金”。意味着只要是已经被纳入部门预算管理的资金，不管资金是从哪里来的，其中还包括一般的公共预算拨款，还有事业收入、经营收入以及其他收入等一系列属于“自有收入”的资金，一并都需要纳入到政府的采购范围当中去。上述可以得知，公立医院作为国家的事业单位，在政府采购中所使用的资金纳入预算管理，也就是说属于财政性资金。公立医院的政府采购活动符合政府采购的适用范围，执行政府采购法的相关规定。

（三）政府采购的法律法规体系

目前，在我国政府采购法律制度体系中，可以大致分为法律、行政法规、部门规章和规范性文件等。政府采购法律即由全国人民代表大会制定，其中包含了《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等法律，这两部法律在我国的政府采购体系中具有最高权威性。政府采购的行政法规，即由国务院制定，其中也包含了《中华人民共和国政府采购法实施条例》这项行政法规，实施条例属于对《中华人民共和国政府采购法》作出的具体解释以及必要的补充。政府采购的部门规章，经过我国的财政部门完成制定，其中包含了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）、《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第101号）等一系列规章。政府采购的规范性文件，即由省内职能部门制定；以河北省为例，近年陆续出台制定了一系列规范性文件，具体表现形式有通知、实施方案、指导意见等，其中包含了关于河北省财政厅推出的《河北省政府集中采购目录及标准（2020年版）》（冀财采〔2020〕12号）等重要通知《河北省省级政府采购绩效管理办法（试行）》（冀财采〔2020〕16号）河北省财政厅 河北省工业和信息化厅关于转发《政府采购促进中小企业发展管理办法》的通知（冀财采〔2021〕4号）等管理办法。各类规范性文件对政府采购的采购范围标准进行更新，对政府采购限额做出了相应的提高，对政府采购绩效考核明确了考核办法，促进中小企业发展等方面建立了相应的管理办法。可以说政府采购规范性文件涉及政府采购的方方面面，对政府采购规定也日趋完善。对政府采购主体人规范性要求越来越多，对采购人素质要求也越来越高。

（四）政府采购活动的主要流程

政府采购主要流程是由采购人编制政府采购预算，制定采购需求；选择代理机构并签订代理协议（采购人也可以自行组织）；明确政府采购的方式，并且政府采购意向要公开；上报编制的采购计划(必须经过同级的财政部门进行必要的备案或者是通过审批以及审核)；政府采购人自己完成编制或者是自身参与到编制采购文件当中来。

通过上述对政府采购概述及具体流程的梳理可以看出，公立医院在政府采购过程中对应采购人的角色，在采购活动中是当之无愧的主要角色，采购人主体责任在政府采购活动日益凸显。尤在近期，以河北省为例子，出台了《河北省省级政府采购绩效管理办法（试行）》（冀财采〔2020〕16号），办法中规定了省级各部门单位已于2020年9月开展政府采购绩效方面的考核制度，考核的范围包括绩效目标管理、绩效评价管理以及绩效结果应用管理等一系列管理方法。提高政府采购质量和效率、促进财政资金使用效益最大化。更深层次的是，在关于落实政府采购主体人责任的态势进一步得到凸显。

二、公立医院政府采购遇到的问题

（1）公立医院预算编制问题。我国的政府采购预算，作为政府采购部门监管的所有工作的源头以及基础，政府采购预算编制的有效性对政府采购的计划起到了至关重要的作用。根据河北省最新政府采购预算政策相关要求，政府采购的各个预算单位有必要通过参照省政府统一进行采购的目录以及实行的标准的各种变化，以此来对政府采购目录预算进行完整的编制；通过了解掌握本地区的政府采购里面的限额标准的变化及时进行本单位的预算调整；政府采购备案时资金来源和预算中资金来源保持一致；预算编制需要增加中小微企业预留份额等。目前，公立医院在政府采购预算编制方面或多或少存在着预算不细化、预算金额制定不合理的问题，存在着未根据调整后的采购限额标准和目录进行编制的问题，存在着对中小微企业预留份额不明确等问题。

（2）公立医院采购文件编制问题。采购文件是采购需求的核心所在，是整个采购活动的“风向标”。编制采购文件时内容要求要合法、完整、准确、精炼。采购文件的编制应符合法律法规要求，明确资格条件、技术要求、合同条款、评审办法，采购文件中不得有按图索骥、量身定做等条款。公立医院在采购文件编制过程中存在着对供应商资格条件、评分标准、技术需求以及商务条件等设置不合理的情况，甚至是在不经意的情况下，在编制采购文件的过程中，存在倾向性、排他性条款的情况。

（3）公立医院政府采购项目合同签订及验收问题。首先，需要特别注意政府采购合同签订、备案的时间节点要求。不仅仅是数字日期上需要注意，更要注意政策规定时间节点上关于“工作日”和“日”之间描述的区别，避免对时限要求不准确，导致耽误政府采购项目的持续进行。验收活动执行不相容岗位相互分离要求。值得注意的是，在公立医院项目验收过程中，存在着验收工作粗放，验收报告相对简单，还有以简单签名代替实质性验收的情况出现；采购执行人员和验收人员交叉情况的出现，既是采购代表人参加招投标活动，又作为采购项目的验收人员。

（4）公立医院政府采购意向公开问题。我国政府制定的公开范围里面涵盖了能够实施的政府采购内容。政府采购项目公开的内容要求必须广泛、细化，这当中还应该包括采购的项目名称、需求概况、预算金额、计划实施、采购时间以及采购方式等一系列采购项目。公开时间可以由公立医院自行选择“定期”或“不定期”。我国政府在采购意向公开原则一定不可以比政府采购活动开始以前30天还要迟。因此，采购意向公开的时间可以提前但绝不拖延，宜早不宜晚。否则，就可能致使采购意向公开时间晚，公开时间短于规定时间，导致实际采购活动时间晚于采购活动预计的开始时间，延误采购活动时机，降低采购效率，甚至是耽误临床使用的情况出现。

（5）公立医院有效采购需求论证问题。需求论证对项目的采购活动可以说具有“一票否决”的重要条件。在公立医院内部，由各个职能部门参加的需求论证不能通过的话，也就没有之后的采购活动。所以，采购需求论证就显得至关重要。采购需求论证不充分的表现情况主要是在论证中出现需求不明确，论证需求模糊；采购项目可行性论证不充分、公式化，不具有财务可行性参考价值；采购论证标准打分量化设置不合理，过场化严重、甚至打分雷同的情况出现。

三、落实采购人主体责任的对策

（1）合理编制政府采购预算。公立医院应当建立公立医院采购内控机制，提高采购资金的使用效益，保证采购质量；选择批量集中采购，选择协议供货、网上商城、现货市场等采购方式；需要按规定为中小企业预留采购份额，采购人未按照规定要求实施价格扣除或者价格分进行加分的，属于未按照规定执行政府采购政策，依照《中华人民共和国政府采购法》等国家有关规定追究法律责任。在为中小企业预留采购份额的时候，需要明确中小企业的认定标准。在我国的中小型企业的一个具体的划分标准，应该根据我国工信部颁布的《关于印发中小企业划型标准的通知》（工信部联企业[2011]300号）完成认定，认定时需要注意认定中型企业以及小型企业都一定要达到所列出来的指标的一个下限，不然就要往下再划一档；但是微型企业只要求能够达到所列出来的指标当中的一项就可以了。

（2）严格遵守采购意向。公立医院严格执行政府采购意向公开时间，倒排时间表，满足采购需求时间，提高采购活动的效率。原则上需要分开合同包，工程项目与工程服务项目要分开，国产设备和进口设备也要分开。采购意向直接与采购计划里的计划详情挂钩，可合并不可拆分。

（3）认真编写采购文件。公立医院在进行政府采购文件编制的时候，需求方面一定跟我国的采购法律法规当中确定的那些技术、服务以及安全要求向符合；我国政府的采购文件里面已经明确我国的供应商一定要有的资格以及条件；采购什么、采购多少，必须具体、明确；将中小微企业、监狱企业、残疾人福利单位在采购文件中予以体现；对列入国家节能清单中的产品设定加分或同等条件优先采购，对节能清单中带星号为强制采购；当然，国货也一样可以参与到招投标的活动当中来；在进行采购文件编制的同时在技术参数以及性能指标里不可以有意或无意的写明“进口产品”或者是“原装进口产品”等各种硬性要求在内，也不可以对进口产品进行优待，必须一视同仁，“进口产品”不能够成为优先中标的理由，当然，也不能歧视国货，并且排斥甚至限制国货，有意让“国货”受到不公平竞投标。

（4）合理选择政府采购的采购方式。首先要确定政府采购的方式。我国法律规定的政府采购的方式一共有六种方式，分别是公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单子来源采购、询价以及竞争性磋商。同时还有这六种采购方式的含义所在以及适用的条件，此外还有适用的范围。按照政府采购的相关政策进行采购方式的选择。

（5）完善合同签订和验收流程。公立医院需要根据自身实际情况结合政府采购相关规定，制定《内控制度》，《内控制度》中需要完善履约验收的具体途径和流程。明确履约验收的主体、时间、方式、程序、内容以及验收的标准等诸多事宜。鼓励、允许、邀请参加过这个项目的另外的一些供应商，或者是第三方的专业机构，还需要有专家参与进来实施验收，得出的一些有关验收的意见当作参考资料保存下来，日后持续运营并改进。验收内容要包括每一项技术和商务要求的履约情况，验收标准要包括所有客观、量化指标。至于属于货物类的项目，应该按照要求设置必要的验收环节，例如：出厂检验、货到检验、卸载检验、安装调试检验等一系列重要的检验环节。还有工程类项目的验收方案必须要跟行业管理部门里制定的标准一样。履约验收方案应当在合同中进行约定，方案中需要细化，具体包括采购项目的验收人员、验收时间、验收流程、验收标准等。

四、结束语

采购人需要正视自身在政府采购活动中的定位，对于我国的政府采购管理机构负有主要责任，根据我国采购管理的规定，展开一系列合理有序的采购管理工作，对于采购需求以及采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。有效、合理地去制定政府的采购预算，合理选择政府采购的方式、完善履约验收的具体途径和流程，为采购意向公开做好前期工作。只有把以上工作做好、做实，才能够落实政府采购人主体责任，维护公共利益和国家利益。

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