我国居家社区养老服务问题分析与对策研究

马文雪

（聊城大学）

第七次全国人口普查结果显示，2020年我国65岁及以上人口近1.91亿，占总人口的13.50%，即将进入中度老龄化社会[1]，养老问题日益严峻。受到传统观念的影响，大多数老年人希望能够在家中安度晚年，又迫切需要专业的养老服务，而单一的家庭养老和机构养老模式难以满足老年群体的多重需求。居家社区养老服务模式则依托社区平台，让老人不离开熟悉的环境就可以享受到专业的养老服务，融合了家庭养老和机构养老的优势，弥补了二者的功能缺失，为老年群体提供了优化选择，成为我国养老服务体系的重要组成部分。自2016年以来，中央财政支持了5批203个地区开展居家和社区养老服务改革试点，现阶段已取得初步成果，但仍存诸多问题。本文通过对居家社区养老服务存在的问题进行分析，发现问题、剖析原因，以期促进居家社区养老服务质量提升，推动养老服务事业发展。

一、居家社区养老服务存在的问题

（一）服务供需不匹配

目前，居家社区养老服务还普遍处在仅满足老人基本需求的层面，内容较为单一，主要涉及生活照料、医疗保健和文体娱乐等方面的基本服务，精神慰藉、法律援助等方面的服务提供较少。中国老年健康调查（CLHLS）2018年的数据显示，城镇社区提供的精神慰藉服务、起居照料服务、法律援助服务、上门看病服务等各项服务中均存在供不应求的现象，其中，上门看病服务的供求差距最小，精神慰藉服务的供求差距最大。可见，居家社区养老服务的供给方对老年群体的期望了解依旧不足，对服务需求缺乏调研，提供的养老服务种类较少、内容单一，供给不足且供需错位。

（二）服务队伍建设滞后

专业人才是影响服务质量的关键因素，而目前我国居家社区养老服务的专业人才严重不足，难以满足老年群体的照料需求。养老服务人员的年龄普遍偏大、文化水平普遍偏低，在对济宁市任城区城市社区日间照料中心的调研中发现，护工年龄大部分在50岁以上，招聘时对护工的学历要求极低，甚至能识字即可，给职业技术培训、职业资格认证增加了难度。养老服务队伍的专业素质不高，缺乏医疗保健、康复护理、精神慰藉等方面的专业知识与科学方法，难以根据老年人的生理及心理特点提供专业的照护服务。

（三）服务水平有待提升

大部分居家社区养老服务中心承诺提供覆盖生活照料、医疗保健、精神慰藉等多方面的服务，而真正提供的服务却与承诺之间存在一定的差距。一方面，许多社区服务中心提供的养老服务较为基础，生活照料主要包含助餐、助洁方面，精神慰藉以提供文娱服务和陪同聊天为主，对老年人的心理状况关注不足，同时医养结合程度低，尚不能提供多样化、专业化的服务，服务项目有待扩展，服务水平有待提升。另一方面，居家社区养老服务中心普遍存在设施总量不足、配置简单、实用性差等问题，一定程度上与宣传不符，影响了其功能的发挥，也影响着老年群体的服务体验。

（四）服务欠缺个性化

老年人对服务质量的期望和体验很大程度上与自身年龄、性别、生活自理能力、生活状况等诸多个体差异因素有关。高质量的养老服务要求对老年人个体的异质性给予更多的关注，提供更多样的服务选择，使服务的供给更加个性化、精准化，从而与老年人的实际需求更加匹配。然而许多社区服务中心忽略了不同老年人个体的异质性，在服务的内容与形式上欠缺个性化，存在“一刀切”的问题。

二、制约居家社区养老服务质量提升的原因

通过对我国居家社区养老服务的分析，可以看出我国居家社区养老服务水平总体上偏低，供给方提供的服务难以满足需求方的期望。本文将从宏观、中观和微观三个层面分析制约居家社区养老服务质量提高的原因。

（一）宏观层面

主要为政策环境。养老服务政策越完善，越有利于居家社区养老服务质量提升。

一是法律法规不完善。当前我国主要依靠行政法规、部门规章等来推动养老事业的发展，虽有政策出台高效快速的优势，但相比于法律法规，约束力较弱。除《宪法》《刑法》《婚姻法》中有一些与老年人相关的条文外，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中规定了“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”，为我国开展社区养老服务提供了法律保障；《中华人民共和国老年人权益保障法》指出“老年人养老以居家为基础，形成社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”，阐明了养老服务体系建设的原则。除此之外，难以找到更多有关养老服务的法律。整体而言，专门针对居家社区养老服务的法律法规及监督机制欠缺，执行力度存在不足，阻碍了我国老年事业的法制化进程。

二是福利政策还不够完善。补贴优惠力度不足、范围不广，首先，现阶段养老服务政策主要集中在税费优惠、土地使用和人才培养等方面，但是当前的税费优惠主要针对公立机构的优惠，缺乏专门针对居家社区养老方面的优惠政策，[2]不利于引入社会资本，丰富居家社区养老服务的供给主体。其次，直接进行资金支持和财政补贴的激励方式使用较少。[3]目前居家社区养老服务尚在在起步阶段，无论是养老服务设施的建设、市场力量的培植还是人才的培养都需要大量的资金投入，没有足够的资金支持也就没有居家社区养老服务的长远发展。

（二）中观层面

一是资金方面。养老服务质量与政府的财政投入息息相关，投入越大，质量越高。[4]当前，政府对养老服务业的投入严重不足，据《2020中国民政统计年鉴》显示，2019年国家老年人福利总投入453亿元，其中230亿元是高龄津贴，护理补贴和养老服务补贴投入不足42亿，仅占老年人福利总投入的9.27%，占民政事业费的0.98%，养老服务体系的财政资金缺口较大。有调查表明，有55.8%的养老机构为政府主办，社会组织和企业投资主办的仅占4%和3.3%，[5]可见养老服务业的资金来源较为单一，仍以政府投入为主，社会力量参与不足，尚不能为养老服务业的发展提供强有力的资金支持，阻碍了养老服务业的进一步发展。

二是人才方面。养老服务提供者的专业素质高低与养老服务质量密切相关。首先，养老服务护理员缺口大。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，我国失能半失能老人众多，人数约为4063万，而按照失能老人与护理员3:1的国际标准推算，至少需要1300万名护理员，而目前各类养老服务人员不足50万人，持证人员不足2万人，仅失能半失能老年人群体的护理人员缺口就十分巨大，供需矛盾十分突出。其次，人才流失严重。政府的财政补贴主要落到了居家社区养老服务中心硬件设施的投入上，而在人工服务投入上的倾斜较少。[6]工作时间长、工作强度大、工作环境差、工资待遇低是目前养老服务工作的显著特点，难以吸引高素质的专业服务人员，养老相关毕业生很少从事养老服务工作，大部分毕业生选择离开养老服务行业。

三是技术方面。信息化技术在养老服务中的运用有助于提高养老服务质量。[7]一方面，目前我国的健康智慧养老产业还处在初级阶段，信息平台还不够完善，智能化水平有待提升，加之智能产品价格较高，在老年群体中推广使用有一定的难度。另一方面，居家社区养老服务机构的信息化程度普遍较低，信息采集、分析、共享机制不完善，与信息技术相匹配的软硬件设施配备不足，缺乏专业的适老化设备和成熟的信息化平台，不利于老年人服务体验和满意度的提升。

（三）微观层面

主要是个体差异特征。一方面，不同个体特征的老年群体对养老服务的需求及期望有所差别，目前居家社区养老服务的工作主要集中在老年人的普遍需求上，对高龄、空巢、失能、失智等特殊老年群体的关注不足，缺乏多样化、个性化的服务。另一方面，享受政府养老补贴的老人和养老金水平越高，然而，截至2020年底，享受养老服务补贴的老年人535.0万人，占65周岁及以上老人的2.8%，享受护理补贴的老年人81.3万人，占65周岁及以上老年人口的0.43%，[8]显然，这一比例是非常低的；由于退休养老金双轨制的存在，养老金水平在机关事业单位职工与企业职工之间存在较大差异，同时，城乡之间养老金差异显著，相比于城市，农村老年人的养老保障水平较低，很难有余力去购买和使用居家社区养老服务，可见，养老保障水平存在不平衡、不充分的问题。

三、居家社区服务质量提升建议

（一）完善服务内容及相关政策

服务内容的完善、相关福利政策及制度法规的颁布，能够对居家社区养老服务提供支持和保障，让服务有章可循。因此，一方面，要完善居家社区养老服务内容。以老年人的实际需求为导向，加大财政投入，丰富服务内容，按照不同收费标准和服务层次，提供医、养、康、乐融合的服务，以满足低龄、高龄、失能、失智等各群体老人多元化的需求。另一方面，要健全居家社区养老服务政策。第一，健全法律法规，加快老年人权益相关立法，及时修订陈旧落后的法律法规，并制定新政策，对其发展做出长期规划，推动我国老年事业的法制化建设。第二，完善福利政策，充实服务购买政策、税费优惠政策、补助政策的内容，根据居家社区养老服务的准公共物品特征，在起步阶段和后续发展阶段提供强有力的政策支持，从而吸引更多的社会资本进入养老服务领域，为居家社区养老服务注入发展活力。

（二）加强软硬件建设

一是加强基础设施建设。一方面，要扩大养老服务设施设备的有效供给，政府作为主导力量，应加快推进居家社区养老服务中心建设，对老旧小区实行改造，对新建小区规划养老服务专用场地，配备基本的设施设备，保证相应服务的开展，同时应加大补贴优惠力度，鼓励社会力量参与居家社区养老建设，开展多样化的养老服务。另一方面，要进一步推动智慧健康养老产业发展和应用推广，以老年人终端设备为载体的智慧养老可以实现对老人的健康监管、紧急救助等，有着重大意义和广阔的应用前景，因此政府主管部门应扩大健康智慧养老的试点范围，鼓励养老服务信息化技术创新，实现高效率智慧化养老。

二是加快居家社区养老服务人才队伍建设。首先，加强专业人才培养力度，一方面，鼓励高校开设养老服务相关专业，并扩大招生规模，为养老服务行业输送专业人才；另一方面，民政部门和养老服务机构要合力做好职业技能培训、考核，优化职位晋升、学业深造机制，拓展优秀养老服务人才的上升空间。其次，提高薪资待遇，完善从业人员保障制度，加大财政投入并向人才方向倾斜，以高薪留住高素质人才；最后，发展时间银行，鼓励低龄活跃老年人参与为老服务，由政府主导完善服务时间存储、兑换机制，缓解人才短缺问题。

（三）不断提高老年人收入

老年人的收入水平严重影响着其对养老服务的使用，多渠道提高老年人的收入水平，使得有需求的老年群体能够消费得起养老服务，保障晚年生活质量。

一是进一步增加养老补贴，尤其是护理补贴和养老服务补贴，加大补贴力度，扩展补贴范围，让更多地老年人享受到强有力的服务优惠。同时，要创新补贴方式，如采取发放养老服务消费券的方式，刺激养老服务消费，激发市场活力。

二是逐步提高养老金水平。首先要调整基础养老金水平，提升职工基本养老保险和居民基本养老保险的保障力度，[9]同时，应关注企业职工与机关事业单位职工的养老金差距、城乡之间养老金水平的差距，提高养老金替代率，缓解不平衡、不充分问题。三是培植优质的商业养老保险，通过减税降费等优惠政策鼓励城乡居民参与，弥补不同群体养老保障水平之间的差距，拓宽养老金收入渠道，从而提高收入水平。

（四）强化多元主体共同治理

多元主体共同治理居家社区养老服务，有助于缓解政府压力与筹资渠道单一问题，是促进居家社区养老服务可持续发展的重要举措。其中，政府发挥着主导作用，养老服务是一项涉及广泛的复杂工程，需要政府力量统筹协调，又要适度监管，让市场发挥作用，鼓励社会资本进入，让养老服务行业多元发展。民营资本是居家社区养老服务的重要参与者，为养老服务业带来了发展活力。投资周期长是居家社区养老服务业的显著特点，在发展前期需要庞大的启动资金，而相较于个人，企业普遍具有较为雄厚的资金和完备的管理体制，有利于居家社区养老服务工作的开展，保障服务质量。同时，公益组织是居家社区养老服务的重要补充力量，志愿者团队的参与丰富了居家社区养老服务的内容与形式，在一定程度上缓解了服务人才短缺的问题，也有利于引起社会的关注，无形中起到宣传和监督作用。家庭是养老服务的首要责任主体，在老年人的物质和精神支持方面发挥着关键作用。家庭成员要尽到自己的赡养义务，老年人也要转变传统的养老观念，积极接受居家社区养老服务，从而提升晚年生活质量。

四、结论与展望

随着人口老龄化程度的加深，我国的养老问题日益严峻。居家社区养老服务具有家庭养老和机构养老所没有的优势，成为我国养老服务体系的重要组成部分，承担着缓解养老压力的重任，因此，针对现阶段存在的服务供需不匹配、服务队伍建设滞后、服务水平有待提升、服务欠缺个性化等问题，应及时完善服务内容及相关政策、加强软硬件建设、不断提高老年人收入、强化多元主体共同治理，从而提升养老服务质量，满足老年群体的养老需求，促进养老事业长远健康发展。