省会城市综合立体交通网建设路径研究——以济南市为例

赵铭申 于 振

党的十九大报告对新时代交通运输发展做出重要部署，首次明确提出建设“交通强国”的发展战略。2019年9月，《交通强国建设纲要》明确要建成“人民满意、保障有力、世界前列”的交通强国总目标，着力打造“三张交通网”和“两个交通圈”。2021年2月，《国家综合立体交通网规划纲要》对加快建设交通强国、构建现代化高质量国家综合立体交通网提出了新的更高要求。济南市作为省会城市，2021年2月出台了《关于贯彻落实强省会战略的实施意见》，明确提出建设交通强国样板城市、加快省会经济圈一体化发展目标。面对发展机遇，济南市要加快构建现代化综合立体交通网，带动区域经济快速发展，提升城市竞争力，当好新时代全省走在前列的排头兵。

一、省会城市构建综合立体交通网的重要意义

综合立体交通网是一项庞大且复杂的系统工程，其规划的核心是体现区域路网的“综合、一体、立体”，即各运输方式之间及方式内部的有机融合与协调，达到客运“零换乘”和货运“无缝衔接”的效果。落实交通强国战略部署，启动交通强市战略，全面统筹“铁陆空地水”基础设施建设，加快构建互联互通、高效便捷的综合立体交通网，全面提升与京津冀、长三角、黄河流域、环渤海等国内重要城市群互动联系，对于增强济南都市圈乃至全省的辐射力和影响力，具有十分重要的意义。

（一）推动高质量发展的内在要求

交通强国建设纲要、国家综合立体交通网规划纲要、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略赋予济南新的发展使命和黄河流域中心城市的新定位，要求构建以济南为起点的“一字型”东西向大通道。新发展格局和国家战略部署为济南交通发展带来新机遇，要求济南进一步强化区域要素集聚能力，推动高质量发展，切实发挥黄河流域中心城市和山东半岛龙头作用。

（二）建设交通强国样板城市的必然选择

交通运输部已将山东省列入第一批交通强国建设试点，要求在港口智慧大脑平台及自动化码头、综合交通体制机制改革等方面取得突破性进展，为交通强国建设提供经验借鉴。济南作为山东省会城市，要抢抓交通强国建设机遇，结合城市特点和实际，尽快形成一批重点示范工程，积极争取国家更多政策支持，加快交通强国样板城市建设。

（三）优化区域发展格局的坚实保障

山东省委、省政府提出实施“强省会”战略，支持济南新时代社会主义现代化强省会，加快建设黄河流域中心城市，要求高水平建设新旧动能转换起步区，做大做强做优省会经济圈。这要求济南强化交通枢纽辐射引领作用，以基础设施互联互通加快推进经济圈一体化发展，进一步优化区域发展格局。

二、济南综合立体交通网发展现状及挑战

济南市着力建设人民满意交通，在综合立体交通网建设、运输服务提升、“大交通”体制改革等方面取得重大突破，交通基础设施投资创历史新高，综合立体交通网建设取得较大进展，但也面临一些挑战。

（一）济南综合立体交通网发展现状

近年来，济南市交通运输综合实力显著增强，交通网络不断完善、功能布局不断优化、服务能力明显提升。交通运输行业发展建设提高了地方基础设施服务水平，改善了城乡居民出行环境，拉动了地方经济快速发展。

1.交通网初具规模。济南交通基础设施完成投资占全市基础设施投资额的三分之二，是助推济南高质量发展的重要增长极。总里程846公里的“三环十二射”高快一体路网规划获省政府批复。2020年底，全市公路通车里程达到18117.2公里，同比增加346.3公里，增加1.9%，公路密度每百平方公里176.9公里。济南市境域内铁路营业里程达673.3公里，交通基础设施服务质量和覆盖率显著提升；每天约有21万人坐火车进出济南，300趟高铁直达全国254个城市；每天约有4.8万人乘飞机进出济南，济南国际机场拥有204条航线，通达120个城市，到达28个国际城市和地区。2019年机场旅客吞吐量达到1756万人次；公共交通日均客运量240万人次，公交线路596条，近3年来年均新开公交线路50条。近年来，泉城交通实现“三项全国示范城市创建”，顺利通过“全国综合运输示范城市”“全国公交都市”“全国绿色交通城市”的验收，济南交通运输服务水平获得国家肯定，实现新跨越。

2.基础设施网络加速提级扩容。济南市“交通支撑提升行动”顺利实施，基础设施建设不断刷新“济南速度”。铁路建设“3+3格局”全面展开，济南东站、石济客专、济青高铁相继建成运营，济莱、济郑、黄台联络线加快建设，济滨、济枣、德商高铁开工建设，总投资500余亿元、总里程308公里，投资力度和建设规模前所未有；货运大北环、董家铁路货运中心投运，实现“客内货外”科学布局。济南国际机场二期工程规划建设加快推进，高标准打造8000万人次吞吐量的国际一流4F机场。加速构建“三环十二射”高快一体路网。绕城大东环、济泰、济乐南延、青兰(莱芜)、京沪(莱芜)等5条116公里高速公路建成通车，新开工济南至高青、济南至潍坊、大西环等3个项目，济南跨步迈入“三环”时代。加快完善城市路网，近3年建成6条快速路、93条主次干路，打通109条瓶颈路。二环东（南）延、北园快速路西延等6条快速路建成通车，总长115.7公里的“两横三纵”快速路成环成网。“三桥一隧”跨河通道加紧建设，助力济南加速迈向“黄河时代”。小清河复航工程全面启动。复航工程开工建设，我省第一条通江达海的“黄金水道”将于2022年全线通航。

3.出行服务水平不断提升。群众便捷出行是重要的民生实事，是建设人民满意交通的重要内容。随着交通基础设施建设步伐不断加快，对于交通出行运营服务提出更高要求。全市公交车8188辆，运营线路650条，运营线路总长度13204.7公里，客运量5.29亿人次。持续优化公交线网，新开线18条，定制公交358条，延时运营200余条，推出定制公交、公轨互通等优惠便民政策，进一步方便市民出行。轨道交通1号、2号、3号线开通运行，济南迈入轨道交通新时代。“四好农村路”助力乡村振兴。新改建1700公里农村公路、危桥改造21座，完成2196个村庄通户道路硬化，基本实现“户户通”全覆盖，为乡村振兴和决胜全面建成小康社会保驾护航。

4.大交通管理体制优势明显。根据2019年机构改革部署，全市建立了统筹“铁陆空地水”综合交通运输体系建设管理的“大交通”体制格局，负责推进综合交通运输体系建设，统筹管理或协调全市公共交通、轨道交通、铁路运输、高速公路、航空运输、水路运输等城乡交通运输和道路建设管理工作。经过机构改革，济南逐步建立起大交通一体化的管理体制，形成城乡一体的大交通管理格局，实现了公共交通、轨道交通、铁路运输、高速公路、航空运输、水路运输、道路运输等全行业统筹协调管理，形成了交通运输政策、规划、设计、建设、管理、服务到应急的一体化运行模式。

（二）济南综合立体交通网建设面临的挑战

济南综合交通运输发展成效显著，但同国家及区域战略要求、人民对美好生活的向往之间还存在诸多发展不平稳、不充分的问题。

1.传统发展模式与新业态融合联动不足。济南综合交通运输发展模式较为传统，面对国际国内新的形势和要求，交通运输与新技术、新业态、新领域有待进一步融合。与供给服务、需求对接、大数据共享利用效率、交通引领能力等联动方面有待进一步提升。交通运输建设资金来源单一、有限，可持续的投融资机制较少，吸引民营资本进入交通投资领域的政策支持率低。目前，铁路、民航、公路、公交、城市道路等交通设施建设与运营以政府投入为主，受建设体制等因素制约，投资、融资渠道少，社会资本难以涉足交通基础设施建设领域。

2.交通综合枢纽功能定位不够明确。济南作为国家综合交通网络枢纽节点城市的作用并不突出，功能完备、布局合理的一体化城市综合交通枢纽规划建设滞后，铁路、公路、民航相互之间，各种交通方式与城市公共交通之间衔接不紧密，尚未形成与小汽车有竞争力的公共交通体系，距离客运“零距离换乘”、货运“无缝隙衔接”的目标还有一定差距。内河航道尚处于起步阶段。济南在国家综合立体交通格局中的门户枢纽地位急需进一步提升。

3.城市结构框架加剧交通拥堵。济南城区形状狭长，东西长、南北窄，带状城市结构框架导致城市蔓延、车辆拥堵、钟摆交通等问题，交通拥堵时间集中在早、晚高峰，90%堵点集中在老城主中心、副中心及周边区域。城市道路整体规划设计缺乏连续性，特别是老城区范围内道路分布与人口密度存在不合理现象；部分路段“机非混行”问题仍然突出，市区道路微循环网络不够畅通，支路和背街小巷利用率不高；城区道路与对外交通、公共交通的衔接仍存在薄弱环节；路网交通流量不均衡，上下班高峰期时段容易出现道路拥堵现象。总体上，交通拥堵状况呈现出了常态化、全城化的发展趋势。

三、省会城市综合立体交通网发展路径探析

交通运输是我国经济社会发展的“先行官”。在当前时代背景下，应对省会城市综合立体交通网进行合理规划，真正实现资源的优化配置，使其真正成为经济社会发展的助推器。

（一）强化综合立体交通网政策支持保障，规范执法体制建设

加快铁路、公路、水路等领域法规规章、管理制度及规范性文件的修订，推动形成系统、科学、有效的制度化体系，不断提升交通运输行业法治化水平。

完成综合行政执法改革各项任务，继续推进“四基四化”建设。创新执法模式，推广“交通融合+”执法模式，加强行政执法数字化、网络化、智能化建设。提高依法行政能力，严格落实交通综合行政执法“三项制度”。加大安全执法力度，探索建立安全执法机制，落实“凡检查必执法”要求，推动安全生产执法检查常态化、规范化、标准化。推动执法信息全域共享，建立联席会商制度，共享执法线索，探索开展省会经济圈道路客运、出租汽车客运等一体化执法。探索“交通+资源”“交通+旅游”等一体开发机制，鼓励引导社会资本参与综合立体交通网基础设施建设、运营、管理。

（二）创新综合立体交通网建设方式，推进设施服务数智治理

推进综合立体交通网多元化建设发展，鼓励与地产、传统商业、电子商务等领域开展需求定制合作开发。推进董家镇国际陆港、遥墙国际航空物流港以及黄河北岸现代物流枢纽协同发展，打造组合型国家物流枢纽。围绕机场效能最大化和现代临空经济区建设，研究推进遥墙机场管理体制改革，健全机场与临空经济区管理体制机制。系统谋划国家级新区、自由贸易区、临空经济、跨境电商等在济南枢纽试点。强化与北京、上海、青岛等综合立体交通网联动，建设跨区域综合立体交通网合作利益共享和风险共担机制。积极引入跨国跨区域战略合作主体，强化与国际国内重要企业深度合作，打造一批具有融合载体孵化创新功能的平台和实验室。强化与国内外高端智库、专业性研究机构深度合作。

搭建高精度数字化交通基础设施信息库。利用大数据、互联网、超级计算等新技术，推进高精度遥感影像交通设施信息采集工作，完成全市交通基础设施二维矢量化及三维建模，生成济南市交通设施管理一张图及全景影像，提供设施漫游、资产接收、安全监测等服务工具。搭建重点桥梁BIM管理模型，实现全生命周期的细化管理。全面推动综合交通大数据中心体系应用发展，搭建完成“1+1+4+N”智慧交通体系，充分发挥交通运输大数据中心采集、汇聚、共享和交换功能，挖掘数据应用价值，实现深度融合。建设一体化MaaS出行平台，推广“互联网+”出行服务，实现交通出行全流程规划、无缝衔接、一站式支付。

（三）完善综合立体交通网重点交通枢纽建设投融资模式，营造良好市场发展环境

建立和完善综合预算管理制度，全面实施预算绩效管理和项目成本控制，统筹利用好各种财源，积极争取专项资金等对重点交通枢纽建设的投资补助支持力度，提高资金集约利用效率。深化交通投融资改革，采用多元化方式拓宽融资渠道，增强可持续发展能力。在风险有效防控前提下，充分发挥政府资金引导作用，有效应用PPP模式，推进枢纽建设和运营。探索利用保险资金投入枢纽项目建设新模式，探索设立综合交通枢纽建设基金，发行综合交通枢纽建设债券，扩大融资能力。研究制定综合交通枢纽土地分层供应与储备制度，建立综合交通枢纽综合开发利益共享及反哺机制，做到风险共担、利益共享。

营造支撑引导综合立体交通网与产业、城镇、生态等融合发展的良好市场环境，重点支持跨界融合性企业、具有物流链供应链产业链组织创新企业、互联网数字经济创新等企业发展。建设自主创新体系，大力培育具有资源整合能力的本土平台类、枢纽类、交通运输类等上市公司、领军企业、创新主体。鼓励具有竞争优势的运输企业向综合物流服务商、供应链企业转型发展，支持开展基础设施、平台等资源整合。坚持合理审慎原则，创新灵活高效的监管模式，支持依托综合立体交通网的共享型、体验型新技术新业态新模式发展。