矛盾纠纷多元化解机制运行情况调研报告——以宁夏回族自治区为例

马文才（宁夏回族自治区司法厅副厅长）

纠纷解决机制的成熟和完备，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。当前，如何巩固拓展已有实践成果，进一步完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，是亟须解决的一项重要任务。近年来，宁夏回族自治区司法厅围绕构建矛盾纠纷多元化解工作机制进行了一系列有益探索，取得了一定的成效。

一、背景分析

新时代我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。构建矛盾纠纷多元化解机制是积极回应新时代我国社会主要矛盾实际情况的重要举措，是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。

一是矛盾纠纷呈现多元化、群体性、反复性特点。当前，全面深化改革已进入攻坚期和深水区，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益关系深刻调整，思想观念深刻变化，各种矛盾凸显叠加，因房地产、民间集资、劳动争议、环境污染、医疗事故等引发的群体性事件多发频发，这些矛盾纠纷涉及利益主体多，纠纷成因复杂，群体性、反复性倾向明显，关联性强，社会关注度高，解决难度大。

二是传统单一化纠纷解决机制与模式需要完善提升。以往各类纠纷解决方式以传统单一化纠纷解决方式为主，面对复杂的矛盾纠纷，效果亟待提升。现阶段，出现许多新型社会矛盾纠纷，其表现形式不断变化，仅依靠传统单一的纠纷解决方式，已不能适应社会发展的需要。

三是矛盾纠纷多元化解机制具有独特优势。矛盾纠纷类型、主体、诉求的多元，决定化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也必须多元。矛盾纠纷多元化解机制具有协商对话、合作共赢、程序简便灵活、利于修复关系、节约公共成本等优势。不同主体参与的调解，能够针对不同群体，针对纠纷发生的具体环境和具体情况，提出有针对性的解决方案。发挥人民调解、行政调解、司法调解联动优势，不同的调解主体综合运用行政、经济、法律等方式方法，更有利于积极稳妥化解矛盾纠纷。

四是制度建设日益完善。人民调解作为一项具有中国特色的法律制度，人民调解委员会是依法设立的群众性组织，具有高度的自治性、群众性和民间性，充分契合和体现了共建共享、依法治理、源头治理等现代社会治理理念。2010年《人民调解法》颁布，对于完善人民调解制度、促进人民调解工作发展具有重要意义。2020年提请宁夏回族自治区人大常委会会议修订的《宁夏回族自治区人民调解条例》，明确了人民调解在纠纷化解多元平台、多元主体、多元方式中的重要地位，实践中形成了常态化排查、法治化调解、规范化运作的调解工作新机制。

二、工作实践

近年来，宁夏回族自治区坚持和发展新时代“枫桥经验”，积极探索新时代预防化解矛盾纠纷的方法途径，通过构建矛盾纠纷多元化解机制，综合施策，最大限度预防和化解社会矛盾纠纷，取得了明显成效。

（一）各类纠纷解决机制运行现状及成效

1.调解。这里主要是指无公权性质的民间机构组织和个人以调解为手段的纠纷解决方式，包括人民调解、行业组织调解、个人主持的调解等。全区现有各类人民调解委员会3868个、婚姻家庭调委会26个、律师调解室74个、信访调委会70个、诉前调委会28个、派驻派出所调解室67个、行业性专业性人民调解组织560个，人民调解员20134名、专职人民调解员711名。每年排查化解各类矛盾纠纷9万余件，调解成功率达96%以上。同时，积极创新调解组织形式，不断提升调解队伍的专业化水平，全区共成立44个以法律服务工作者、优秀调解能手名字命名的个人调解室。研究制定了《关于进一步加强我区人民调解员队伍建设的实施意见》《专职人民调解员管理办法》《人民调解员等级评定管理办法》等，对调解员的工作程序进行了规范。出台《关于进一步加强“大调解”工作若干问题的通知》《关于进一步落实专职人民调解员最低生活补助有关工作的通知》，对达到最低生活补助标准的市、县（区）按指导标准的30%给予奖补，落实生活补助经费468万元。修订了《宁夏回族自治区人民调解员以案定补管理办法》，对符合基本要求的案件，划分为四个类别，按照矛盾纠纷类别，每件补贴50～2000元不等，达到应补尽补、按标施补，为人民调解工作开展提供有力保障，注入强大动力。

2.行政调解。行政调解是指由我国行政机关主持，通过说服教育的方式，民事纠纷或轻微刑事案件当事人自愿达成协议，解决纠纷的一种调解制度。2011年，宁夏出台了《关于加强行政调解工作的意见》，明确要求全区行政机关提高对行政调解的认识，在日常行政工作中充分运用行政调解手段，妥善协调各方面利益关系，及时化解社会矛盾纠纷。2015年，制定了《宁夏回族自治区行政程序规定》，第一次以政府规章形式明确了行政调解的法律地位，规范行政调解的内涵、范围、原则以及行政调解程序，为依法规范实施行政调解提供了法规制度保障。在实际工作中，行政调解还存在一些短板弱项，一些行政部门的纠纷调处职能未得到应有的重视，行政调解制度保障不够。

3.仲裁。2019年，宁夏回族自治区印发《关于进一步规范仲裁工作提高仲裁公信力的实施意见》，在银川、石嘴山、吴忠、固原、中卫五个市分别设立仲裁委员会，实现仲裁委员会全覆盖。截至2021年，共办结仲裁案件3.84万件，其中网络仲裁案件达3.56万件。由于仲裁对仲裁员的要求比较高，相关领域的专业仲裁员比较缺乏，仲裁在化解矛盾纠纷中的运用并不普遍，作用发挥不够。

（二）矛盾纠纷多元化解工作衔接情况

1.搭建起多元调解平台。2010年，宁夏出台《关于进一步健全完善矛盾纠纷“大调解”工作体系的意见》，2012年印发《关于进一步加强“大调解”工作若干问题的通知》，初步明确了全区“大调解”工作的组织体系、平台保障和运行机制。2016年以来，自治区先后出台《宁夏回族自治区矛盾纠纷排查化解办法（试行）》《关于坚持发展“枫桥经验”进一步加强我区人民调解工作的实施意见》《关于坚持发展新时代“枫桥经验”进一步加强我区调解工作的实施意见》等文件，明确了人民调解在纠纷化解多元平台、多元主体、多元方式中的基础性作用，对推动完善人民调解、行政调解、司法调解、行业性专业性调解相互衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解体系作出明确规定。司法厅研究制定《专职人民调解员管理办法》，进一步规范了调解工作程序，强化了人员考核管理。

2.建立起多元调处机制。自治区司法厅联合自治区高级人民法院、检察院等十二个部门印发《关于完善我区人民调解、行政调解、司法调解联动工作机制进一步加强人民调解工作的意见》，制定了《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》，针对医患纠纷、道路交通事故纠纷等多发高发、专业性强、调处难度大的特点，联合综治、公安、法院、民政、妇联等部门印发了《关于在道路交通事故损害赔偿处理中推行人民调解制度的意见》《关于建立医疗纠纷人民调解工作制度和推动医疗责任保险工作的通知》《关于进一步加强我区婚姻家庭矛盾纠纷预防化解工作的意见》《关于将拘留所社会矛盾化解工作纳入全区矛盾纠纷多元化解工作体系的通知》等文件，先后与卫健委、交通、人社、物价、发改委、妇联等重点行政部门成立行业性调解委员会，基本形成以人民调解“四张网”为基础，人民调解、行政调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的矛盾纠纷多元化解工作格局。

3.建立人民调解与行政调解衔接机制。自治区司法厅、公安厅联合制定了《关于建立完善人民调解与治安调解衔接联动机制的意见》，在全区范围内推广和建立人民调解和公安行政调解相互衔接、良性互动，及时调处各类民间纠纷的工作机制，建立健全公调对接、交调对接、访调对接等工作机制，在公安、交警、人社等部门设立派驻人民调解工作室，实现人民调解与行政调解的有效衔接。探索实施“警司联调”工作模式，在部分乡镇 （街道）实施派出所与司法所联合办公，搭建矛盾纠纷高效直通平台，实现“110”报警服务台与“12348”公共法律服务热线的联动对接，通过合理引流，民警出警率日均下降10%以上。

4.建立人民调解与司法调解衔接机制。自治区高级人民法院与司法厅联合制定了《矛盾纠纷诉前调解与诉讼衔接工作办法（试行）》。在基层人民法院设立诉前人民调解委员会和派驻人民调解工作室28个，对适宜采用人民调解方式化解的矛盾纠纷，通过诉前告知、诉中委托、诉后确认等方式，实现人民调解与司法调解的有效衔接，实现诉讼与人民调解程序的高效对接，有效减轻了当事人诉累，缓解了法院办案压力。

5.建立人民调解与信访工作衔接机制。2018年，宁夏回族自治区被司法部确定为坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交试点省区，自治区司法厅会同信访局联合下发《信访试点工作方案》，共同推进访调对接工作。在市、县、乡（镇）三级全部成立由律师、公证员、司法鉴定人员、心理咨询师等组成的人民调解专家库，为人民调解参与信访矛盾纠纷化解提供智力支持和调解建议。在市、县（区）公共法律服务中心、乡镇（街道）公共法律服务站设立人民调解参与信访矛盾纠纷化解工作接待岗或信访接待窗口，收集、调解信访矛盾纠纷，变上访为接访、上访为下访，做到早发现、早处理。目前，全区共建立信访事项人民调解组织70个，设置信访事项调解窗口（室）162个。

6.建立司法行政资源一体化调解机制。积极推进“一站式”矛盾纠纷多元调解中心建设，在全区创建“一站式”矛盾纠纷多元调解中心239个，鼓励各地根据当地实际和工作需要，依托公共法律服务中心（站）等综合平台，有序引导各类行业性、专业性人民调解组织进驻调解中心，健全完善人民调解、行政调解、司法调解等工作联动机制，形成调解合力，不断提高调解工作针对性和精细化水平。积极整合律师、公证、法律援助、司法鉴定、基层法律服务等司法行政资源，为调解工作提供专业化法律支持，实现了矛盾纠纷的多元化闭环调处。银川市西夏区建成全区首家集信访接待中心、人民调解中心、公共法律服务中心、法律援助中心、行政调解中心等十个中心为一体的“社会治理综合服务中心”，推行“菜单式”纠纷调处服务模式，在中心设置“10+X”个接待窗口，设置领导接访、矛盾调处、心理疏导、劳动仲裁、行政复议、简易法庭六大功能区，为群众提供解纷多元化选择，实现访、调、诉、审“一站式受理、一揽子调处、一条龙服务”。

三、存在问题

（一）矛盾纠纷多元化解工作组织体系还不够健全。目前，自治区层面尚未成立统一的矛盾纠纷多元化解工作领导机构，各部门之间缺乏有效整合及对接的工作平台。由法院、司法行政等单位牵头协调的力度不够，部门之间缺乏整体意识，工作衔接运行不够顺畅，作用发挥不充分。

（二）矛盾纠纷多元化解工作机制有待进一步完善。自治区级层面关于构建矛盾纠纷多元化解机制的制度设计较为宏观。2010年，宁夏出台《关于进一步健全完善矛盾纠纷“大调解”工作体系的意见》，对“三调联动”工作作出了一些原则性规定，但对工作衔接、配套保障等方面的规定不够具体，如在业务建设、运作机制、衔接机制、保障机制等方面缺少具体的制度安排，相关工作运行机制没有建立起来，人员、场所、信息等资源如何进一步整合、如何实现共享等问题还有待深入的研究和探索。

（三）矛盾纠纷多元化解工作各地各部门发展存在不平衡。从覆盖面来看，县、乡两级建立了综治中心，但有的综治中心运转不畅，有的与信访、司法行政部门合署办公，职能作用未能真正发挥出来。从行业性专业性调委会建设情况来看，自治区出台的《关于进一步健全完善矛盾纠纷“大调解”工作体系的意见》明确要求，全区13个行政纠纷量大的行政部门成立行业性调委会，但目前各地各部门成立的行业性专业性调解组织相对较少，仅有法院、卫健委、公安、发改委、妇联等部门成立了行业性调委会。

（四）矛盾纠纷多元化解工作缺乏专业调解工作人才。全区各地各部门在人员配备、队伍建设等方面，与当前矛盾纠纷多元化解工作的发展需求还存在较大差距。主要表现为：一是专职调解人员少，兼职调解人员多。绝大多数调解员是由志愿者或村（居）调解员兼职，兼职调解员因身兼多职，往往在矛盾纠纷化解工作中难以保证投入足够的精力和时间。二是调解工作人员素质能力参差不齐。有的调解员虽在当地德高望重，但相关法律知识、行业业务知识有限；有的调解员虽有工作热情，但工作技巧与方法欠缺；有的调解员不能正确制作规范的调解协议书，调解协议中出现诸如语言不规范、表达存在歧义等问题。三是调解工作人员队伍不够稳定。调解员因待遇不高等问题，流失较多，人员队伍不稳定。调解人才的不足，难以满足新时代社会矛盾纠纷化解新形势的要求。

（五）矛盾纠纷多元化解工作经费保障不足。行业性专业性调委会工作经费大多由主管部门从业务经费中调剂，未纳入当地财政预算，工作经费没有得到有效保障，影响了工作的开展和人员队伍建设。大部分行业性专业性人民调解组织，主要由所在主管部门工作人员或者社会志愿者兼任调解员，精力、时间有限，不利于工作的深入推动。

四、对策建议

（一）加强对矛盾纠纷多元化解工作的组织领导。建议推动各级党委政法委设立矛盾纠纷多元化解工作领导小组或建立联席会议制度，健全协调机制，发挥综治组织协调作用，依托基层县（市、区）、乡镇、村、社区综治中心，综合发力推进矛盾纠纷多元化解工作。

（二）加快矛盾纠纷多元化解工作地方立法进程。建议在总结各地实践经验做法的基础上，以法律法规形式，将相关工作成果制度化、法律化。

（三）加强矛盾纠纷多元化解工作制度建设。健全完善矛盾纠纷排查调处、非诉讼纠纷解决机制、司法确认制度，健全重大决策社会稳定风险评估、突发重大矛盾纠纷预警预报、应急指挥联动处理机制等。

（四）加强矛盾纠纷多元化解工作联动平台建设。纵向上，在省（区）、市、县、乡成立衔接联动工作平台，明确功能设置、职责分工和人员安排，设立专门办公场所，配备专职工作人员和基本办公设施，工作经费列入当地财政预算。横向上，推进建立“一站式”纠纷解决服务平台。总结借鉴医疗纠纷、道路交通事故纠纷等行业性专业性调解组织的有益工作经验，大力推动房产物业、劳资关系、环境保护、消费者权益保护等矛盾纠纷易发多发领域的行政主管部门设立专门行政调解工作室，配备专职调解员，做到专职专岗。各有关行政部门根据本行业、专业领域矛盾纠纷情况和特点，指导成立本行业协会、商会等社会团体和其他组织，鼓励依托行业协会、商会等设立行业性专业性人民调解组织，有效化解矛盾纠纷。

（五）加强矛盾纠纷多元化解工作经费保障。探索采用政府购买服务方式，完善经费保障机制。按照“谁负责、谁保障”的原则，各行业主管部门负责提供行业性调委会工作人员的报酬补贴、办公场所及相关必要经费。对较为复杂的商事、金融证券、知识产权等专业领域的矛盾纠纷，从政策上鼓励组建专业化调解组织，探索市场化发展方向，提供专业高效调解服务。

（六）加强矛盾纠纷多元化解工作人才队伍建设。推进人民调解员队伍专业化、职业化建设，建立健全人民调解员职业道德标准和职业行为准则，支持有关行业探索建立行业调解员名册制度，鼓励有条件的高等院校开设调解相关课程，培养专业后备人才。

（七）加强矛盾纠纷多元化解工作信息化建设。依托平安建设信息化综合平台，探索建设纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的矛盾纠纷多元化解工作信息系统，协助做好矛盾纠纷的受理、统计、督办、反馈等工作，积极稳妥推动开展在线调解、在线仲裁、在线协商谈判等工作，便捷高效化解各类矛盾纠纷。

（八）加强矛盾纠纷多元化解工作考评督导。推动各级党委、政府把矛盾纠纷多元化解工作体系构建和相关工作的人、财、物保障列入综治考评内容，纳入各部门创建文明单位的考核内容，对工作成绩突出的单位和个人，由党委、政府进行表彰奖励；对工作不力的单位和部门，及时予以追责问责。