行政公益诉讼法律监督质效之检视与提升

● 农政朝 李 永/文

一、问题的提出

2017年7月1日，行政公益诉讼全面铺开并发展迅速。近年来，各地均出台各项支持公益诉讼的决定、办法，推进其开展形成空前监督合力，检察机关与行政机关相继建立各类协作配合机制保持紧密配合、高度关联，以期追求及时救济公益与监督的双赢多赢共赢，促使公益保护效果突出。但同时，各地检察机关渐趋形成“赶超竞赛”的办案氛围，重公益救济的及时有效性而轻办案程序的规范性、严谨性以及检察监督之谦抑性，导致行政公益诉讼的法律监督属性一定程度被弱化。甚至理论界出现何为行政公益诉讼目的之困惑，对行政公益诉讼目的是公益保护抑或法律监督各持己见。［1］参见蔡虹：《检察机关的公益诉权及其行使》，《山东社会科学》2019年第7期。对此，对行政公益诉讼实践现状进行检视，剖析其法律监督质效不明显的原因，进而提出对策就具有重要现实意义。

二、行政公益诉讼法律监督之实践检视

笔者以广西壮族自治区藤县人民检察院（以下简称“藤县院”）2017年来办理的89件行政公益诉讼案件为样本，对该院的51份诉前检察建议书［2］检察建议书文本来源于藤县人民检察院行政公益诉讼案卷收集整理，收集时间截至2021年10月15日。逐一分析。同时，鉴于行政公益诉讼为“双阶构造”［3］“双阶构造”即诉前程序和诉讼程序共同构成行政公益诉讼程序。参见章剑生：《论行政公益诉讼的证明责任及其分配》，《浙江社会科学》2020年第1期。且当地无起诉判例，为论证的完整性，笔者在无讼案例网检索出189份行政公益诉讼判决书作为分析样本补充论证该制度诉讼阶段之法律监督，梳理后，大体上可将其判决情况分为“单独确认违法”“确认违法+继续履行”“单独继续履行或全面履行”“驳回诉讼请求”“确认行为无效+重新作出处理”“确认违法+驳回其他诉讼请求”的6种判决类型，该6种类型分别为30份、12份、143份、1份、1份、2份，占比分别为15.87%、6.35%、75.66%、0.53%、0.53%、1.06%。［4］参见无讼案例网https：//www.itslaw.com/，统计时间自2020年1月1日至2020年12月31日。经梳理以上样本，得出行政公益诉讼法律监督主要存在以下四方面不足使其质效弱化。

（一）法律监督价值导向有所偏差

一方面，大量诉前检察建议追求特定公益保护，其特殊性被淡化。藤县院的51份诉前检察建议有46份的建议措施均出现建议行政机关扩大排查、举一反三、加大宣传、建立长效机制等“额外附加”式建议，占比90.19%。从可诉性看，该部分建议缺乏证据支撑，在诉讼环节将无法作为诉请依据，属于诉前检察建议非必要的建议措施。大量“额外附加”式建议，其初衷在于借助诉前检察建议扩大公益救济社会效果，但其落实终需行政机关积极配合，而非依靠可诉性实现，无形中降低了法律监督严肃性与刚性，模糊诉前程序特殊监督性质。

另一方面，检察机关超高胜诉率淡化了诉前程序维护客观法秩序之价值。如前梳理，行政公益诉讼判决出现超高胜诉率、大量集中于“继续履行判决”，189份判决书中检察机关胜诉率高达99.47%，“继续履行判决”高达75.66%。即行政机关即便采取一系列积极措施，只要公益尚未保护到位几乎都被法院判决继续履行职责而面临败诉。实质上体现司法裁判重维护特定公益而轻法律监督。超高胜诉率、高比例“继续履行判决”原因在于特定公益未实现，而非行政机关不采取履职措施或消极不作为。这无疑扩展了“合法”的涵义，使实践出现错误导向——只要公益损害尚在，行政机关几乎无一例外的因怠于履职而面临败诉。［5］参见刘艺：《构建行政公益诉讼的客观诉讼机制》，《法学研究》2018年第3期。

（二）法律监督程序不尽规范

1.案件来源缺乏清晰边界。51份检察建议中，对案件来源表述均为“履行公益监督职责中发现”，即实践中大多案件在检察建议中均表明检察机关在“履行公益监督职责中”发现，而“公益监督”具体为何并未指明，实际上造成案件来源边界的模糊化与肆意扩大化。鉴于行政诉讼法第25条第4款明确规定行政公益诉讼案件来源为“人民检察院在履行职责中发现”，部分办案人员囿于办案压力而主动挖掘线索进而开展监督。但其并未能充分体现对行政机关公益保护第一顺位角色的足够尊重，检察机关超出常规监督［6］最高检《检察机关行政公益诉讼办案指南（试行）》第1条第2项中明确 “行政公益诉讼案件线索限于检察机关在履行职责中发现的情形。”即常规监督方式主要包括履行批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督、公益监督等职责。方式积极发现、搜寻本属于行政机关监管范围的公益损害线索，一定程度上干扰行政执法秩序，行政机关不得不分散精力应对随时而来的检察监督。

2.公益损害缺乏量化标准。从规范上看，行政诉讼法第25条第4款将“公共利益受到侵害”作为行政公益诉讼启动的核心要件之一，但其并未明确公益损害达何程度，检察机关才应制发检察建议，实践中也缺乏相应司法解释予以界定。基于此，检察机关对此认定存在恣意倾向，一定程度上出现凑数案多发、小案多而散情形，甚至存在将尚未实际发生的“公益损害”当作已然发生或存在公益损害的“紧迫危险”状态。从51份检察建议中发现，检察建议对公益损害的界定大多使用“危险”“威胁”“危及”等术语。

3.监督手段缺乏区分应用。就规范层面而言，检察机关在诉前程序中选择制发检察建议抑或开展诉前磋商仍缺乏明确细化规定，实践应用存在一定恣意性，多凭办案人员自由裁量，实践中通常出现检察建议选择性制发，换之以更加柔性的磋商处理问题。如在涉及多个单位时，检察机关存在为了顾及行政机关颜面而选择向被制发频次较少的单位制发检察建议。

4.程序后续跟踪缺乏规范机制。从51份检察建议样本看，2017—2020年，藤县院诉前程序案件分别为1件、5件、13件、43件，同比分别增加400%、160%、230.76%。诉前程序多年保持高位增速，诉前检察建议回复率保持100%。随着公益诉讼的推进，大量多发的公益损害能够被行政机关及时解决，但未得到解决的公益损害进入监督视野。事实上，当前诉前检察建议超高回复率与极低起诉率，体现该制度后续跟踪机制存有诸多不足。一是整改回复缺乏完备的评估认定机制。当前诉前程序仍注重书面回复监督，且书面回复缺乏统一范式。而在送达方式上仍重书面送达，宣告送达未能得到充分应用。二是诉前程序履职标准未统一，存在“行为论”与“结果论”或“行为+结果论”多种论调，实践规范亦缺乏明确细化规定。三是诉前程序超期回复的定性缺乏保障机制。规范层面对诉前检察建议超期回复是否直接违法以及有何救济措施语焉不详。

（三）法律监督范围狭窄

1.诉前检察建议侧重于论述行政机关不作为。多数检察建议较大篇幅总结、阐述行政机关有何种“不作为”或“怠于履职”表现，紧接着罗列行政机关相关职责依据，对于公益损害事实、行为的违法性鲜有论证。51份检察建议在事实认定单纯阐述行政行政机关不作为的案件共42件，占比为78.95%。可见，单纯阐述、总结行政机关不作为的检察建议大量存在。事实上，“不作为”并不全等于行政机关“不依法行使职权”，即“不作为”并不等于“违法”。［7］参见魏琼 、梁春程：《行政公益诉讼中“行政机关不依法履行职责”的认定》，《人民检察》2019年第18期。

2.司法判决大量集中于“继续履行判决”。当前行政公益诉讼司法判决几乎仅局限于“继续履行判决”或“单纯确认违法判决”，其中“确认违法判决”也大多是行政机关在诉讼期间整改完毕检察机关改变诉请后的判决，而“撤销判决”“变更判决”等判决类型几乎空白。189份判决书中作出“继续履行判决”高达143份，占比75.66%，“确认违法判决”为15.87%，而“驳回诉讼请求”“确认行为无效+重新作出处理”等判决不足1%，表明行政公益诉讼监督视野局限于行政机关“不作为”。

3.“全链条式监督”侵蚀行政非诉执行监督作用场域。实践中大量行政公益诉讼介入行政行为的执行环节开展监督，呈现“全链条式监督”样态，某种程度模糊行政非诉执行检察与公益诉讼检察的界分、侵蚀行政非诉执行监督作用场域。检察机关针对行政机关未执行到位的行政决定等先前行为发出诉前检察建议甚至为此提起诉讼的不在少数。越过“一手托两家”的行政非诉执行监督，径直以行政公益诉讼介入监督，事实上压缩法律监督应有空间。

（四）法律监督依据单薄

实践中检察机关基于各类专项监督活动，办理大批公益诉讼案件。专项监督活动常贯穿于办案的全过程，存在大量检察建议依据各类专项监督活动或政策性文件开展监督现象，如有的检察建议直接表述为基于某专项监督活动而发现的公益损害事实。相反，法律监督在行政公益诉讼中缺乏充分的法律演绎推理与行政法理分析，诉前检察建议多直接引用低效力级别行政规范性文件，甚至直接引用行政性文件或政策性文件却未对相应文件进行合法性审查，使得诉前检察建议政策性十分突出，一定程度淡化检察建议法律元素，弱化法律监督质效。

三、行政公益诉讼法律监督质效提升路径

（一）恪守法律监督职能定位

1.秉持法律监督之安定性与谦抑性。［8］法律监督之安定性与谦抑性要求监督程序启动上保持审慎、克制，监督范围应明确。以司法解释明确相对具体的立案标准及介入监督之公益损害量度划分，规定公益损害须达到一定限度方可立案办理。重大公益损害尚未实际发生但存在紧迫危险需介入监督时，应增加对公益损害即将发生或必然发生的理论论证与法律演绎推理。此外，案件来源遵循常规来源范围与边界，其线索可及时移送行政机关，待行政机关知悉后一定期限内仍未处理时可介入监督，以此保持法律监督安定性与谦抑性。

2.严守法律监督边界与特殊性。［9］诉前程序法律监督相较于一般法律监督具有“诉前灵活柔性监督+诉讼刚性保障”之特殊性。通过司法解释明确以行政强制执行权的有无区分适用行政公益诉讼与行政非诉执行监督，同时明确诉前程序监督与社会治理检察建议监督边界，确立诉前程序特殊监督定位。诉前检察建议应注重充分证据支撑，不应“额外附加式”提出。强化诉前程序特殊监督保障机制，明确诉前检察建议与其他检察建议之界分及超期回复之违法性，提升诉前程序法律法规效力级别。此外，将更多司法化元素融入诉前检察建议，体系化保障其独立价值。

3.推行法律监督之类型化与规范化。案件来源方式、公益损害认定、监督手段等应作类型化区分，坚持案件标准化“宽进严出”。诉讼启动标准上，秉持严格标准与规范程序，符合起诉标准应坚决起诉。案后评估机制上，应完善案件监督后评估认定方式，摒弃纸面审查式监督，同时，以司法解释、检察机关与行政机关会签文件形式，规范行政机关回复文书范式，严格文书回复标准。此外，监督手段与后续跟踪机制应公开透明。

（二）拓展法律监督视野

1.坚持预防性、动态性监督。诉前检察建议监督视野应全面覆盖“行政机关违法行使职权或不作为”［10］参见行政诉讼法第25条第4款，该条款对行政公益诉讼启动要件规定可归结为“违法行使职权或不作为+公益损害”的双阶构造。以预防性思维坚持“过程性、动态性”监督。可通过加快生态环境等综合管理平台、基层治理四平台［11］综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性平台。与检察机关的联通，实现行政执法信息与检察机关共享，以省级出台相关决定或会签文件形式推动各级行政机关向检察机关开放相关行政执法信息和数据库，实现对涉及公益事项、决策的过程性规制，推进抽象、具体行政行为以及行政决策的科学有效制定与实施，防止不当决策在源头埋下公益损害隐患。

2.坚持合法性、合规性审查。诉前审查应严格贯彻审判中心主义与行政法适用指引，扩大审查视野，将行政性、指导性文件、当地行政机关相关公告、通知等文件及部门规章纳入诉前审查范围，并作出阐述与论证，避免检察建议带有地方保护倾向。“检察机关作为‘国家的法律监督机关’，行使职权时应当忠实于宪法和法律，排除行政权的干预和影响、避免地方化倾向。”［12］韩大元：《法律监督是宪法赋予检察机关的神圣职责》，《检察日报》2011年11月7日。

（三）完善法律监督配套机制

1.创新管辖机制。探索跨行政区划公益诉讼案件管辖制度。对范围广、被害人众多以及跨流域重大环境污染等案件，通过跨区划管辖，实现全流域治理，同时规避高度关联与利益交付格局下的合意性监督缺陷，提升法律监督质效。可以铁检院为依托，集中管辖“重大”“跨地域性”等特定类型案件，构建跨区划检察机关与属地检察机关线索移送、交办协查等协作配合机制，畅通跨区划管辖实践应用。

2.建立前置程序。一是尊重行政机关首次处理权限，建立诉前程序前置程序，建立案件线索移送、告知、提示等机制，对本属行政机关职责范围，任务目标明确、清晰，宜及时移送、提示抑或告知行政机关，不应径直启动行政公益诉讼。二是通过司法解释明确诉前检察建议与诉前磋商区分适用标准，通过前置线索移送与反馈机制，以行政机关反馈情形区分适用检察建议或磋商，实现案件繁简分流。同时，规范诉前磋商办案流程，建立严格法规审查机制，规范独立法律文书制作流程。

3.优化“案-件比”评价机制。以公益损害事项为“案”，以与之相关的案件、办案环节为“件”。以多个行政机关分别立案，并分别制发检察建议，易使检察建议径直介入各行政机关纵横交错的行政权关系网，一定程度上损害行政执法的系统性、完整性，不利于客观法秩序之维护。因此，在“案-件比”评价机制指引下，以公益损害事项立案为主，并将检察建议合并向主要行政部门制发，由其自行组织、协调开展联合执法。以此充分尊重行政机关处理问题第一顺位角色，实现行政机关“自我纠错”效果。

（四）精准提出诉讼请求

1.鼓励多样化诉讼请求。检察机关应根据公益损害恢复与行政机关履职情形，综合提出诉讼请求。若公益损害继续存在，应区分情形，而非一味提出继续履行。若行政机关确已采取积极履职措施，甚至穷尽履职手段，行政客观法秩序得到恢复，但囿于客观因素公益损害在法定期限内未完全恢复时，不应提出确认违法，亦无诉请继续履行之必要，保持跟进监督即可。