计划经济时期城镇无户籍人口问题探析

张 学 兵

未在户籍管理部门登记、不被户籍部门掌握或认可的人口或人家，即为无户籍人口，一般被通俗地称为“黑人黑户”。1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁行后，黑人黑户一度成为社会生活、社会管理领域的高频词汇，常常出现在公安文书和党政文件中。不同时期，它所反映人群的印记不尽相同，计划经济时期，主要与人口社会流动管制有关；进入改革开放时期，则更多地与计划生育政策相连。及至2015年12月，国务院办公厅印发《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，沿用数十年、涉及众多人口的“黑人黑户”，成为历史名词。

计划经济时期，黑人黑户分布城乡各地，其在城镇者更有独特的历史意蕴。当时，户口登记、迁徙制度与城镇居民生活资料供应制度紧密结合，农民向城镇流动极为困难，遑论移居常住了。清理城镇黑人黑户(1)本文所说的城镇黑人黑户，包括工矿区、林区等在内，这些单位也如城镇那样，粮油等基本生活物资由政府按计划供应。，也是公安、粮食部门的重要工作，常年开展，(2)有文章写道，计划经济时期，所有城镇每年都要采取统一行动清理几次农村的“盲流人口”，对从农村“盲流入城”的劳动者以“黑人黑户”给予行政的、法律的、经济的种种处罚。参见李鸿儒：《关于农村小城镇建设中几个问题的评述》，四川省城乡建设环境保护厅编：《小城镇建设研究文选》，1985年印行，第188页。甚至以运动的方式推进。然而，社会生活千变万化，制度安排百密一疏，城镇黑人黑户虽迭遭遣返，却不断产生，不曾绝迹，还有增加的势头，到20世纪80年代初演化为一个社会和政治话题，连年受到全国人大代表的关注。在城乡分割的背景下，城镇黑人黑户的发生发展，某种意义上可以视为一种特殊的城乡交流和沟通形态，它直观地反映了城乡利益分殊下社会主体的现实选择，曲折地表达了城镇经济发展对农村要素的真实需求。

关于城镇黑人黑户，相关人口、户籍、粮食等问题的著述中，或多或少会有所提及，但基本上是从政策实施的角度，谈及他们被清理、整顿、遣返的情况。至于将城镇黑人黑户作为一种实际存在的社会现象和社会群体，考察其为何形成、如何形成、怎样生存等方面，似乎未见有专文论及，本文略作尝试。

一、城镇黑人黑户的发展脉络和生成机制

20世纪50年代以后，中国在实现现代化、建设社会主义的征途中,持续进行着努力和探索。50年代初，为集中使用有限的社会资源，选择以优先发展重工业为特征的赶超战略，构建起以行政权力配置资源为要旨的计划经济体制。随着大规模经济建设起步，一整套附属或服务于计划经济的制度安排和政策体系逐步确立、运转以至强化，以城乡分割为基本特征的户籍制度，便是其中极为重要的一项。

依据1958年1月全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》，只有通过招工、升学等有限途径，农民才能移居城市(3)中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社，1995年，第18页。。《条例》的制定颁布，标志着以城乡分割为基本特征的户籍制度正式形成(4)肖冬连：《中国二元社会结构形成的历史考察》，《中共党史研究》2005年第1期。。户籍制度在运作中，逐步与各种向城镇倾斜的就业、福利、供应等制度结合在一起，其中与粮食计划供应的结合堪称要害。1963年以后，公安部在人口统计中，把是否吃计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准，吃国家供应粮食的户即城镇居民户被划为“非农业户口”(5)殷志静、郁奇虹：《中国户籍制度改革》，中国政法大学出版社，1996年，第5页。。不断强化的户、粮关系一体化，构成计划经济时期一项重要的制度形态，成为民众日常生活中的基本规范和秩序之一(6)张学兵：《当代中国史上“粮油关系”的兴替》，《长白学刊》2010年第5期。。

从制度安排来说，农民不获得城镇户口，市民失去城镇户口，都将难以在城镇立足。人们也多有这样的认知，就像有学者指出的，“当时的粮食、棉布均是统购统销，城里人没有户籍几乎无法生存”(7)李若建：《20世纪50—60年代中国人口统计数据存在的问题探讨》，《人口与发展》2012年第2期。，“黑人黑户的难处不在户口，而在没有粮本，这意味着你没饭吃”(8)李霁宇：《门外有什么》，大众文艺出版社，2006年，第179页。。

但从制度实施和社会运转来看，总存在一部分人，他们不被户籍部门认可或掌握，实际又一度或一直生活在城镇之中。这些城镇黑人黑户的发生发展，自有其内在机制和历史脉络。

(一)“大跃进”时期的黑人黑户

户籍制度的要义之一就是限制农民自发流入城镇，不过，该制度刚一确立，就遭遇“大跃进”运动。相关部门把整顿户籍、清理黑人黑户纳入贯彻“大跃进”的工作部署，各地开展关于“十无”或“十一无”的社会治安运动，其中一“无”就是“无黑人黑户”(9)参见甘肃省地方史志编纂委员会等编纂：《甘肃省志》第5卷(公安志)，甘肃文化出版社，1995年，第205页；驻马店地方史志编纂委员会编：《驻马店地区志》(上)，中州古籍出版社，2001年，第394页；景福令主编：《中国共产党贵州省岑巩县历史大事记》，2008年印行，第69—70页。。然而，“大跃进”也给人口流动和户籍管理带来干扰，劳动部门下放管理权，致使招工失控，农民入城的限定一度形同具文。职工队伍、城镇人口迅速膨胀，1957年到1960年，城镇人口从9949万骤增至1.3亿，吃商品粮人口占总人口比重，由15%跃升为20%(10)周太和主编：《当代中国的经济体制改革》，中国社会科学出版社，1984年，第75页。。

几年间增加的职工和城镇人口，相当大的部分来自农村，而且办理了一定手续，但被称为“盲流”(11)大致是“农民盲目流入城市”“农村人口盲目外流”的简称。的亦不在少数。广东省莲花山干部农场，1959年在场的下放干部调回原单位，因劳动力不足，接收盲目流入广州市的无户籍人员三四百人(12)广东省番禺县农业志修志小组编辑：《番禺县农业志》，1995年印行，第192页。。1958年到1962年间，贵州省贵阳市南明区从农村迁入的正式户口达49200人，另外还有一大批盲目流入城镇的黑人黑户(13)中国人民政治协商会议贵阳市南明区委员会文史办公室：《南明文史资料选辑》第8辑，1990年印行，第27页。。

在大招工的过程中，所谓私雇乱招频繁发生。上海闸北、杨浦、新成、江宁、虹口、榆林、卢湾、邑庙等区，1959年各工厂企业私自从农村和人民公社招工的现象十分严重。上海市建筑公司所属张林记等工厂私招临时工135人，其中55人是直接或间接在浦东、南汇、川沙、宝山以及浙江等地招来的农民(14)何小刚主编：《沪上观澜——第二届上海学学术研讨论文集》，上海社会科学院出版社，2017年，第21页。。这些私招的农民，一部分成为60年代初清理黑人黑户运动的对象。1960年，江苏省南京市玄武区经重新核定户口、核定粮食供应计划，至9月底，全区处理无户籍人员1942人，动员返乡1324人，主要是1959年1月1日以后进城的职工家属、“盲流”和被私自招工的农村人员(15)中共南京市玄武区委党史工作办公室编著：《中共南京市玄武区地方史(1949—1978)》，中共党史出版社，2008年，第172页。。

“大跃进”中，生产和建设单位对劳动力的需求异常亢进，从农村流向城镇的人口，有的虽然不被掌握、未经认可，但也能获得一定条件和机会，造成有的厂矿企业“黑人黑户普遍存在”(16)中共贵州省委党史研究室、贵州省档案局(省地方志办·省档案馆)编：《建国后贵州省重要文献选编(1960—1961)》，2012年印行，第125页。。此外，“大跃进”期间，国民经济出现严重困难，部分农村发生饥荒，灾区农民有的离家出走，或投亲靠友，或成为流民流入城市和未受灾的地区(17)赵文远：《新中国户籍迁移制度史研究》，郑州大学出版社，2012年，第66页。。那些流入城市投亲靠友、或在城市流浪的人，自然就成为城镇黑人黑户。

(二)国民经济调整时期的黑人黑户

60年代初，因应国民经济的困难局面，开展了为期5年的经济调整，重大举措之一就是精简职工和城镇人口。从1961年到1963年6月，全国共精简职工1887万人，减少城镇人口2600万人。人口精简中就涉及黑人黑户的清理，1960年到1962年间，中共中央先后出台关于核实并压缩城镇人口、整顿并减少城镇粮食供应的规定，一再要求清理企业、事业、机关中的黑人黑户，取消黑人黑户的粮食供应，动员农村来的黑人黑户回乡(18)《中共中央关于压低农村和城市的口粮标准的指示》(1960年9月)，《中央工作会议关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》(1961年6月)，《中共中央关于核实城市人口和粮食供应的紧急指示》(1961年6月)，《中共中央、国务院关于进一步精减职工和减少城镇人口的决定》(1962年5月)。。然而，城镇黑人黑户一边被清理，一边又产生，这有几个方面的背景因素。

一是回乡人员的安置，有未尽完善之处。1961年8月，中央精简办公室一份简报指出：有的地方公社和生产大队干部对回乡人员不欢迎，拒绝接收；有的地方不给回乡人员分自留地。如北京房山石窝生产队回乡的60人，都没有分到自留地。对回乡人员的住房、农具和生活用具等，有的地方没有很好解决。还有的地方不给回乡人员分派农活，对他们的使用也注意不够。由于这些原因，少数回乡人员在农村没有安定下来，有的不干活，搞投机生意，有的又跑回城市。(19)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·劳动就业和收入分配卷》，中国财政经济出版社，2011年，第220页。1962年6月，国务院秘书厅所编的一份《群众来信来访反映》集中提到“有些社队不欢迎回乡职工”的情况，指出被精简的职工来信来访显著增加。5月，他们来信2000件，来访432人。所反映的问题，主要是被精简的人员得不到妥善安置……不少人因为得不到安置，到处奔波。(20)《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·劳动就业和收入分配卷》，第221页。农村社队不欢迎回乡人员，不积极安置，这不难理解。精简缓解了2600万城镇人口的粮食供应压力，但他们的粮食供应问题并没有解决，只是转移到农村，这就与农民在粮食获取方面形成竞争。那些“到处奔波”“跑回城市”的回乡人员，有的就会成为城镇黑人黑户。

二是随着国民经济逐步恢复，对劳动力需求增加。一些地方精简职工过多，超额完成精简计划，如吉林省精简超额完成20.7%，河南省超额9.7%，福建省超额8.2%(21)参见李若建：《困难时期的精简职工与下放城镇居民》，《社会学研究》2001年第6期。。经济形势好转后，各生产单位对劳动力需求开始增大，但鉴于1958年的教训，国家对劳动指标控制得比较严，一些生产、建设单位便在计划外招收工人。1963年至1965年，青海省地区、县办工业开始起步，区、县各企业主管部门在国家计划之外，从城镇职工家属、街道闲散劳动力及农村招收一批人员(22)青海省地方志编纂委员会编：《青海省志·劳动人事志》，西安出版社，2001 年，第112页。。同一时期，陕西省基本建设项目上马，县办工业大量兴起，各地、县主管部门在劳动计划之外，从城镇职工家属、社会闲散劳动者中招收一批人员(23)陕西省地方志编纂委员会编：《陕西省志·劳动志》，陕西人民出版社，1994 年，第130页。。一些农民借机再次流向城镇。有的地方反映，不少生产单位雇用黑人黑户。1963年后，贵州省贵阳市中建四公司六处和西南铁路局贵阳材料厂，先后由外地来了5户家属，被安置在本单位做临时工(24)中共贵阳市委党史研究室、贵阳市档案馆编：《中共贵阳市历史文献选编(1963年—1964年)》，2006年印行，第444—445页。。1964年10月，广东省海南区进行户口整顿，复查41家企业单位的户口，查出黑人黑户6196人(25)海南省地方史志办公室编：《海南省志》第4卷(公安志)，南海出版公司，1997年，第117页。。

(三)“文化大革命”时期的黑人黑户

“文化大革命”爆发后，此前一直缓慢进行的知识青年上山下乡，嬗变为大规模社会、政治运动，1968年至1979年，全国城镇知识青年上山下乡共计1447.52万人(26)国家统计局社会统计司编：《中国劳动工资统计资料(1949—1985)》，中国统计出版社，1987 年，第110 页。。城镇企业单位却又大量从农村招工，“文化大革命”期间，从农村招工1400万(27)何光主编：《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社，1990年，第138 页。。城乡人口大进大出，流动异常，加之户籍部门受到政治运动冲击，黑人黑户不断生成，计有以下几类情况。

第一类：在政治运动冲击下，有的干部被注销城镇户籍，下放原籍却不被接收，只得辗转回城。曾任西安市人大代表、政协委员的田景福回忆，红卫兵运动期间，他和妻子被注销西安户口，遣送回山西原籍，他去老家的公安局报户口时，工作人员说只收“四类分子”，建议他们回西安。4个月后，夫妻俩回到西安，无工资收入，无口粮供应，成为黑人黑户，一住就是5年。(28)程安东编：《风雨同舟四十年——纪念西安市政协成立四十周年》，陕西人民教育出版社，1995年，第326—327页。

第二类：60年代初被精简下放的职工，在特定社会政治环境下，有的自发回城。四川省绵竹市不少被精简职工要求复工复职，下乡的原城镇居民要求回城上粮上户，少数人为此组成“造反组织”，批斗党政领导干部。一些人由于生活困难、身体病弱等原因，回到城镇长期滞留，与农村脱了钩，城镇却管不上。(29)中国人民政治协商会议四川省绵竹市委员会学习文史资料委员会编：《绵竹文史资料选辑》第20辑，2001年印行，第270页。“文化大革命”开始后，四川省剑阁县下放的城镇人口逐渐发生变化，有的经营不善，自动放弃商业服务工作，就地转向农业生产；有的跑向原场镇回原店组工作，或自谋职业，但都成了黑人黑户(30)中国人民政治协商会议四川省剑阁县委员会文史资料研究委员会编：《剑阁文史资料选辑》第19辑(商贸经济史料专辑)，1993年印行，第161页。。1966年，云南省永善县下放一批城镇人口到农村，随后部分下放者流回。据1974年调查，全县黑人黑户392户、1221人，多数系城镇下放农村户倒流回来的。(31)云南省永善县人民政府编：《永善县志》，云南人民出版社，1995年，第394页。

第三类：上山下乡的知青中，一些人不适应农村生产生活，倒流回城镇。改革开放后曾作为个体经济代表受到胡耀邦接见的容志仁，1968年夏从广州到阳江农村插队落户，待了半年，他和母亲缺吃少用，更没有生产工具，于是倒流回广州，成了黑人黑户(32)南方都市报主编：《我的一九七六》，南方日报出版社，2008年，第239页；广东省文联编辑部：《来自特区的报告》，中国文联出版公司，1984年，第348页。。不少知青宁愿回城当黑人黑户，也不愿在农村当农民(33)蔡文忠：《海康县知青运动回眸》，政协雷州市委员会编：《雷州文史》总第26期，2006年印行，第72页。。

第四类：城镇户口被注销，人没有离开城镇。下放城镇人口，多以运动的形式推进，相关部门为完成指标任务，精力主要用在动员、劝说注销城镇户口，至于能否切实落籍农村，未必在其视野和能力范围内。有的家庭确实困难，户口注销但人没有离城，相关部门有时也默认(34)董健回忆：上山下乡时，他家存在特殊困难，外婆病倒在床，母亲身患癌症，来动员下乡的居委会干部也觉得为难。他的户口被注销后，居委会干部安慰他说，她们也理解他家的情况，但她们身不由己。事实上，他并没有下乡。参见董健：《岁月情深》，三秦出版社，2012年，第113—114页。。比如，湖南省冷水滩市在“文化大革命”期间下放几批城镇居民，其中一些不符合下放政策和有实际困难的下放人员长期逗留城市，形成黑人黑户(35)湖南省永州冷水滩市地方志联合编纂委员会编：《零陵县志》，中国社会出版社，1992年，第409页。。吉林省吉林市在“文化大革命”期间有大量无户口人员流入市内，据不完全统计,此间流入市内的无户口人员有5万多,还有很多人是身带迁移证或户口已下乡而人仍在市内,形成两不管的黑户(36)吉林市地方志编纂委员会编：《吉林市志·公安志》,吉林文史出版社，1992年，第120页。。1970年至1972年,江苏省南京市一些农村人口盲目流入城镇,部分支边、上山下乡人员倒流回城镇,有的甚至户口迁出而人滞留城镇,致使无户口人员增多,仅南京市城郊就有6500人左右(37)金光耀、金大陆主编：《中国新方志知识青年上山下乡史料辑录》(4),上海人民出版社、上海书店出版社，2014年，第2441页。。

整体上看，城镇黑人黑户的形成首先是一种制度现象。体制机制和政策安排限制了自发流动的权利，部分流向或居住城镇的人，立足空间变得极小，即使立足，在行政管理、社会治安上也处于某种“非法”的状态。社会需求和利益落差，总会驱使部分人公开、不公开地自发流动，城镇黑人黑户也就总会在不同地点、以不同样貌表现出来。“大跃进”“文化大革命”等经济、政治运动，造成建设规模严重超出常规、人口流动异常、社会管理混乱，这使得城镇黑人黑户的产生机制和人群来源呈现一定的阶段性特征。其来源大致以两类人群为主：一类是农村户籍的人，他们为找工作自发流入城镇，或通过婚姻关系进入城镇，均得不到户籍部门认可；另一类人，本来是城镇户籍，由于经济困难被精简或因政治运动被下放到农村，他们有的被注销城镇户口而人没有离开城镇，有的一度来到农村又倒流回城镇。

二、城镇黑人黑户的数量规模和生存空间

既然城镇黑人黑户的情况不被户籍部门掌握或认可，其具体数量就不可能有确切的统计，从史料的角度说，主要可以通过各地查处、清理的情况大致观察。根据各地方志的记录，城镇黑人黑户的发现方式有以下特点。

其一，黑人黑户主要经由公安、粮食部门清理发现。它们或单独行动，或联合行动，查处整顿黑人黑户。有时还有粮食、户籍之外的部门参与清理整顿，如贵阳市乌当区为控制农村人口盲目流入城镇，1961年实行由派出所、粮食局、商业局联办户口办法。1963年，在人口大普查中，查处黑人黑户330户、1083人。(38)贵阳市乌当区地方志编纂委员会编：《贵阳市乌当区志》下册，贵州人民出版社，2007年，第718—719页。此外，有时政治运动也是清理黑人黑户的一个渠道。如1960年4月，新疆巩留县委决定在新扩建的企业中开展“肃反”工作，共查出贪污公款的12人、无户籍人员19人、地富分子1人、其他可疑人员13人(39)巩留县地方志编纂委员会编：《巩留县志》，新疆人民出版社，2005年，第510页。。

其二，黑人黑户比较多地集中在社会政治运动开展之际被发现，尤以60年代初城镇人口精简、下放和六七十年代上山下乡运动时段为多。有的地方还有一些简单的统计分析。比如辽宁省沈阳市，到1966年4月,已动员返回农村的回流(无户口)人员3279人,占回流总人数的86%,尚有500余人滞留市内不走(40)中共沈阳市委党史研究室编：《中国共产党沈阳地方组织志》,白山出版社，1998年，第168页。。安徽省合肥市在1968年10月至1969年期间，共动员城市人口44788人上山下乡，占全市总人数的13%，其中无户口人员下放回原籍2876人(41)金光耀、金大陆主编：《中国新方志知识青年上山下乡史料辑录》(4)，第2822页。。

揆诸常理，查处、清理的黑人黑户，要小于实际存在的数字。各地粮食志、户籍志等地方志反映，无论层级低的乡村城镇，还是层级高的大中型城市，均有黑人黑户被查处，这种现象可谓屡禁不止、长存不辍。社会政治运动开展的时候，相关记录更多，这也说明在社会运转相对和缓时，黑人黑户的情况更多的是隐而不彰。

至于全国的整体情况，所见资料更少，笔者只有零星资料可以借鉴使用。据1971年3月统计,全国无户口人员共213.6万人,其中城镇91.5万人,工矿、林区60万人,农村地区62万人。1977年统计,全国无户口人员增加到228.5万人。(42)路遇主编：《新中国人口五十年》(下),中国人口出版社，2004年，第1178页。大致可以认为，城镇(含工矿区、林区)黑人黑户，1971年有151.5万人，占全国同类人口的一大半，及至1977年，人数有所增加。另据1978年全国第三次治安工作会议统计，由于各种原因，全国历年积压的无户口人员达264万人(43)路遇主编：《新中国人口五十年》(下)，第1183页。。80年代初，全国无户口人员约有280多万(44)殷志静、郁奇虹：《中国户籍制度改革》，第52页。。无论264万，还是280万，其中相当大一部分正是城镇和工矿区的黑人黑户。

质言之，至计划经济后期，全国城镇(含工矿区、林区)黑人黑户的总数，或许不及200万人，较之全国几亿人口，绝对值很小，相对值更低，但其问题和意义，主要不在数量，而在社会背景和制度特征。有学者指出，户籍制度通过城市户口迁移许可制，发挥第一重守门员作用，从城市外部限制人口进入城市；通过户口和票证制度，发挥第二重守门员作用，使外来人口在城市无法生存(45)王清：《利益分化与制度变迁：当代中国户籍制度改革研究》，北京大学出版社，2012年，第52—53页。。这一形象的概述，整体上是不错的，但在层层把守下，部分人还是突破了制度，前文所述黑人黑户的发生机制和脉络，可以解释第一重守门员何以被突破，至于第二重守门员被突破，恐怕因为黑人黑户尚有一丝生存空间。

那么，这些无户籍的黑人黑户是如何在城镇生存的呢？

(一)以地摊、临工等边边角角的临时营生维持生计

计划经济时期，政府控制大多数经济活动，有限的资源尽可能多地投入到事关“国计”的领域，“民生”方面的投入则颇多欠账。1956 年以后，连个体手工业和小商小贩都被“改造”，导致商业网点不足，流通渠道不畅，国营企业产品数量不赡、质量不佳。此后几十年间，“吃饭难”“穿衣难”“理发难”“洗浴难”等成为司空见惯的社会生活现象。这就使一些人从事体制外的、零星的商业和服务工作成为可能。

比如，60年代初，河南省新开辟的惠济河航运停航，看守船只和在开封附近劳动的船社员被安置他处，因通知不到流落到外地的船社员，206人未及转移，但他们的户口、粮食关系被当地注销，待他们辗转来到新安置地，又不被接收。很长一段时间内，这些黑人黑户流落在开封、西华、项城、沈丘等县市，以拉运沙石、打零工、做小商小贩等维持生活。(46)河南省交通厅交通史志编辑办公室编：《河南省交通史志资料汇编·航运篇》第4分册(1977—1982)，1984年印行，第464—465页。前述四川省绵竹市“文化大革命”中倒流回城镇的黑人黑户，也是“或靠亲友，或做杂工，或搞商贩维持生活”(47)《绵竹文史资料选辑》第20辑，第270页。。

这些黑人黑户临时从事的，无论是纯体力劳动，还是稍具技术性的零星工种，乃至体现一定人力资本价值的小商业，不仅在特定时空环境下为自己求得了生存之道，也在一定程度上起到了服务和方便当地群众生活的作用。拉长历史时段来看，其中的一些人随着经济体制和社会环境的变化，还成了改革年代早期的个体私营经济的创业者，前面提到的广东容志仁的情况，并不是个例。

(二)非正式受雇于工厂企业而获得收入

计划经济时期，企业常常在国家劳动计划之外，招收、雇用一些劳动力，这就为城镇黑人黑户提供了受雇机会，从而获得生活资源和在城镇居住的空间。

企业雇用黑人黑户，受具体环境影响，出发点不尽一致。有的是为了照顾正式职工的情绪，解决家属问题，比如前文提到的中建四公司六处和西南铁路局贵阳材料厂的情况。更多的还是变通政策，以较低的成本雇用临时工，解决劳动力需求问题。安徽省舒城县的国营舒城南港机械厂，是一家木材加工企业，60年代该厂有5名做工的农民，企业不负责转正，这些人一直干到退休，始终没有成为市民，户口关系一直在农村(48)盛明富：《中国农民工40年(1978—2018)》，中国工人出版社，2018年，第20页。。贵阳市一些企业单位擅自雇用无户口人员做临时工，1963年初步调查，仅市人民医院、市邮电局、市公共汽车公司、水暖器材厂、南明区汽修社、客车总站6个单位，就雇有无户口的临时工9人(49)《中共贵阳市历史文献选编(1963年—1964年)》，第445页。。有的黑人黑户有一技之长，也为企业所需。比如，1970年1月，河南省潢川电器厂被上级革委会调查，问题主要就是“派判过刑的人采购，还有人户口未带(指该厂使用的技工)，不算黑人黑户”(50)黄波主编：《中国共产党潢川县历史大事记(1919.5—2009.10)》，中州古籍出版社，2010年，第133页。。

总的来说，在六七十年代，由于体制性和经济性因素，各类各级生产建设单位计划外用工的现象十分常见，而且规模越来越大，到计划经济末期，人数已达900多万(51)张学兵：《计划外用工：当代中国史上的一种资源配置形式》，《中共党史研究》2014年第1期。。这其中，当有一定数量是属于黑人黑户。

(三)依托地下经济渠道得到一些生活物资

1965年11月，贵州省工商行政管理局在关于市场上投机倒把活动情况的报告中，分析了投机倒卖物品的流向。渠道之一就是以贵阳市为中心，布票多数是由荔波、独山、榕江等少数民族地区流入，投机倒把分子则从贵阳带回粮票销给黑人黑户、“盲流”人员(52)《贵州省志》编委会编：《贵州省志·工商行政管理志》，贵州人民出版社，2006年，第679页。。从中可以看出，各类黑市交易是城镇黑人黑户一个重要的生活资料来源。

事实上，60年代初中期，严禁上市的粮食等“一类物资”在黑市的交易已成为“普遍存在的事实”和“公开的秘密”(53)陕西省农业合作史编委会编：《陕西省农业合作简史》，陕西人民出版社，1996年，第322页。。本来没有价格、更禁止买卖的各类票证，交易十分普遍。在浙江省杭州市，买卖的票证有粮、油、烟、酒、糖、鞋、糕点、火柴、水产、豆制品、购物券等13种。河南、河北、山东等地的不少地区集市上，倒卖票证的人用木棒夹着粮票、布票公开叫卖。(54)中国社会科学院、中央档案馆编：《1958—1965中华人民共和国经济档案资料选编·商业卷》，中国财政经济出版社，2011年，第787页。1962年，上海市粮票每斤0.85元至0.90元(55)乌家培主编：《中国宏观经济分析导论》，中国计划出版社，1993年，第205页。。1966年到1970年，山东省倒卖粮票、布票、煤票的情况突出，出现倒卖粮票十万至几十万斤的大案(56)山东省地方志编纂委员会编：《山东省志·工商行政管理志》，山东人民出版社，1997年，第201页。。

更进一步说，整个计划经济时期，包括黑市交易、地下工商活动等在内的地下经济现象，虽历经起伏，却一直没有中辍。这类经济现象干扰了当时的经济秩序，有时也存在有违社会公平的问题，但它在一定意义上也是对计划经济时期过度监管的一种应激反应，是对某种社会生产、生活需求的曲折反映(57)张学兵：《中国计划经济时期的“地下经济”探析》，《中共党史研究》2012年第4期。。地下经济的发生和发展，为城镇黑人黑户提供了一种可能，只要经济条件尚可，那些由政府部门定量、低价供应城镇人口的粮油等生活物资，也可以通过黑市等渠道用高价购得。1977年，青海省海西州全州干部和职工家属中，有2800户、7000人左右落不上户，有的小孩已经长到20多岁，还是黑人黑户。这些人虽然没有户口，但通过买高价粮等办法，实际上解决了吃饭问题。(58)中共山东省委党史研究室编：《谭启龙纪念文集》，中共党史出版社，2005年，第485—486页。

(四)通过人情关系等变通途径

在制度、规范的执行过程中，可能会有变通，甚至违规。前文言及很多地方清理黑人黑户，同时还查出他们冒领的粮食数量，这其中显然有违纪、违规的因素。比如贵州省晴隆县，1961年对62个集体用粮单位进行查实核对，查出虚报冒领、贪污盗窃粮18926斤，其中，黑人黑户42人(户)，粮食定量2226斤(59)贵州省晴隆县志编纂委员会编：《晴隆县志》，贵州人民出版社，1993年，第440页。。江西省分宜县在打击和预防职务犯罪中发现，1961年全县26个单位有虚报、假报、保护黑人黑户计1641人，冒领国家粮食279565公斤(60)江西省分宜县地方志办公室编：《分宜县志》(下)，黄山书社，2007年，第984页。。

当然，还有一些情况和性质不算严重、易于被理解的人情关系，也为城镇黑人黑户提供了一定的生存条件。比如，向永久的妻子从浙江来青海西宁后落不了户，老大、老二出生后一段时间都是黑人黑户，没有副食品的定量供应，4个人只靠他1人的口粮和随带供应的副食过日子，当然很不够。靠着在房前空地种点菜、间或有同事资助的粗粮(粮票)，有时也托人从牧区捎点牛羊下水，才勉强糊口。老二出生后，产妇营养不良，没有充足的奶喂孩子。他因为曾带着学生在奶牛场学农劳动一个月，有这点人情，弄到每月20斤的牛奶供应票，但也只限半年供应期。当时凭出生证，可每月去牛奶供应站批购牛奶供应票，但需求量与产量相差实在太大，不走点后门，是不大容易得到的。(61)向永久：《回顾：平凡而不轻松》，李镜主编：《那年那月》，北岳文艺出版社，2016年，第104页。任宗耀1971年结婚，妻子是农村户口，婚后报不上城镇户口，农村生产队又不给分粮，后来又有了两个孩子，4口人吃他1个人的供应粮(31斤)，油票和布票也要从黑市上买。因粗粮便宜，有一次听说粮站处理土麦，便托熟人买了几百斤，妻子几经拾掇，从中捡出几十斤瘪瘪麦。(62)任宗耀：《悲苦岁月十五年》，曹明周、段靖奇主编：《黄陵文典·散文卷》，陕西人民出版社，2008年，第267页。

黑人黑户还有其他生存之道。有的场合，如火车上购买食品不需要粮食票证，家中有“黑人”的城镇居民，就可能通过这样的渠道，聊作弥补。70年代初，河北省戏剧学校的王德彰家有6口人，老母亲是农业户口，粮本上无名，粮食定量不够。当时，每个火车站在火车暂停时，月台上都向旅客出售烧饼，一张火车票限购两个，不收粮票。他经常利用出差的机会，从石家庄上车，在定州、保定、涿州等火车停靠时间较长的车站，迅速下车，排队买烧饼。出一趟差，来回可买20来个不用粮票的烧饼，全家可吃两三天，变相提高了粮食定量。(63)王德彰：《我所经历的“粮票时代”》，《文史精华》2009年第6期。

但从整体上看，城镇黑人黑户的生存空间还是很有限的，即使通过节衣缩食、黑市买卖、非正式受雇劳动收入等渠道，也只能解决一两个人最基本的衣食问题，一旦涉及医疗，尤其是第二代、第三代子女就学问题，黑人黑户就彻底踢到了挡板，遭遇制度性困境，几乎难以克服。不过，即使透过这些有限的生存孔道，也可以窥见计划经济时期制度执行和社会运行中极具时代特征的张力。

三、城镇黑人黑户的问题积累和历史归宿

计划经济时期，各级政府不断试图解决这个问题，但效果有限。进入改革开放时期，黑人黑户逐步演变为一个社会话题和政治议题，并且逐步呈现新内涵、新特征和新趋势。随着经济社会快速发展、城镇化深入推进、户籍制度全面改革，“黑人黑户”最终成为一个历史名词。

(一)计划经济时期解决城镇黑人黑户问题的努力

城镇黑人黑户的断续乃至持续存在，引起各级、各地管理部门的正视以至重视。辽宁省抚顺市1965年的人民来信来访，反映较多的是精简安置、劳动就业和无户口人员要求落户的问题，三类问题占信访总数的70%左右(64)抚顺市社会科学院编：《抚顺市志》第3—5卷,辽宁人民出版社,1999年，第244页。。广西玉林县1972年至1976年的人民来信来访中，最突出的是城镇黑人黑户问题。据1972年5月统计，玉林县有黑人黑户1828人，多数为出嫁妇女及其子女，还有“文化大革命”期间被遣返原籍的城镇人口。生产队担心人口增加，分配值下降，不愿意接收被遣返原籍的人口。这部分人长期不能落户，无处分口粮，生活困难，经常带着孩子到县革委会要求解决问题。1974年10月16日、17日两天，玉林城区出现200多名妇女(有带小孩的)到县革委会要求解决户口、粮食、工作问题。(65)玉林市志编纂委员会编：《玉林市志》，广西人民出版社，1993年，第919—920页。

各地各级政府也了解黑人黑户成因复杂，简单的清理和遣送虽一时见效，但不可能长久济事，因而也正视这个问题。如广东省云浮市，随着粮食生产有所好转，从1963年开始，对压缩城镇人口后仍长期滞留城镇的无户口人员，公社无法解决粮食的，由国家恢复供应(66)云浮市地方志编纂委员会编：《云浮市粮食志》，2005年印行，第72页。。1969年7月，贵州省金沙县革委会请求地革委会解决本县城镇无户口人员的棉布供应问题。当时全县统计，被称为“黑人”的无户籍人员计900余人。(67)贵州省金沙县地方志编纂委员会编：《金沙县志》，方志出版社，1997年，第28—29页。这固然不是从根本上解决黑人黑户问题，但能切实解决黑人黑户遇到的困难和问题，仍不失为一种积极作为。一些部门对黑人黑户试图区别对待、分类处理。1965年，广西农垦局规定：国营农场的男女整半辅助劳动力，都应纳入国家劳动计划。农场的黑人黑户应根据不同情况分别进行清理。属职工直系亲属的，除“四类分子”外，均应当安排他们参加劳动，并在征得地方党和政府同意的原则下解决粮油供应和户口问题。属非直系亲属的，一般应动员回原地参加生产劳动。属“四类分子”的，应限期回到原籍。(68)广西壮族自治区地方志编纂委员会编：《广西通志·农垦志》，广西人民出版社，1998年，第345页。

中央政府和相关部门也逐步重视这个问题。1975年3月，国家计委印发《关于解决职工夫妻两地分居问题的意见》，其中指出，有的地方一些家居农村的职工家属，自行迁入职工所在地，长期未解决落户问题，成了所谓黑人黑户。对于这些人，有条件的地方，企业要组织他们从事农副业生产，落实农业户口；没有条件的地方，要动员他们返回原籍，参加农业生产，农村社、队应准许落户，不得歧视，并协助做好安置工作。(69)中华人民共和国国家经济贸易委员会编：《中国工业五十年——新中国工业通鉴》第5部(上)，中国经济出版社，2000年，第271页。1978年3月，国务院印发的《关于加强城市建设工作的意见》指出，许多城市和工矿区，都有相当数量的按政策留城和回城的待业知识青年，长期没有得到安置。还有一批不在户籍的黑人黑户，其中有些人有工作，但没有粮票，要吃高价粮，有的孩子已大，不能入学。这些问题解决不好，势必影响安定团结。有关部门和地方，应加强调查研究，区别不同情况，采取相应的政策和措施，尽快解决待业知识青年的劳动就业问题；并根据公安部户籍管理的规定把黑人黑户的问题解决好。(70)房产通讯杂志社：《国家房地产政策文件选编(1948年—1981年)》，1982年印行，第35页。

总体来说，计划经济时期，大多数社会经济资源由行政权力配置，社会经济的自主空间较弱，城镇尤其是大中城市容纳能力不足，解决城镇黑人黑户的问题，除了运动式的清理、遣返以及部分区别性政策之外，社会资源有限，政策空间不大，方法手段单一，问题也被逐步积累起来。

(二)城镇黑人黑户成为一个重要的社会政治话题

70年代末80年代初，黑人黑户问题受重视的程度更高，首先反映在最高领导层给予了关注和指示。当时煤矿区是黑人黑户的重镇，矿工的妻儿没有城镇户口，又长期居住在矿区，这个问题严重影响到煤炭工业发展。1980年初，煤炭工业部部长高扬文到淮南煤矿调研。随后，新华社《国内动态清样》反映淮南煤矿黑人黑户的情况，引起中央领导同志和有关部门的重视。(71)山东省蓬莱市政协文史资料委员会：《蓬莱文史》第16辑，1998 年印行，第21—22页。1980年1月22日，国务院主要领导听取国家能源委员会汇报时指出：“煤炭‘黑人黑户’问题，从现在起逐年解决，要定个年限，五年内全部解决。”(72)煤炭工业部生产司编：《煤炭生产文件选编》(下)，1984年印行，第283页。9月19日，煤炭工业部与公安部、粮食部、国家劳动总局、全国煤矿工会在北京联合召开解决煤矿黑人黑户问题的座谈会(73)中国煤炭工业协会编：《中国煤炭工业改革开放30年大事记》，中国煤炭工业出版社，2009年，第9页。。

再者，解决城镇黑人黑户问题，连续几年受到全国人大代表的关注。1980年五届全国人大三次会议上，魏正亭等5人提出《关于解决“黑人黑户”案》，任志忠等4人提出《关于解决煤矿“黑人黑户”问题案》(74)《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议提案及审查意见》(1—5)，1980年印行，第1153、1321页。。1981年五届全国人大四次会议上，谷同书提出《要求适当解决“黑人黑户”问题案》，金克提出《应重视矿山劳动力更新和有关劳动政策案》，李永春提出《关于妥善解决农村妇女与职工结婚后的户口案》(75)《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第四次会议提案及审查意见》(1—10)，1981年印行，第546、1905、2380页。。1982年五届全国人大五次会议上，张福财提出《解决城市和企业无户口人员的落户问题案》，李淑贞提出《解决农业“黑户”问题案》(76)《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议提案及审查意见》(1—7)，1982年印行，第2080、1857页。。全国人大代表连年关注黑人黑户问题，说明这个问题已经较为普遍、严重和迫切。

(三)黑人黑户问题的解决

随着70年代末拨乱反正、改革开放的启动，城镇黑人黑户问题开始逐步得到解决。一些曾以黑人黑户名义被清理的人员，得到安置。一些从城镇下放却不曾真正落户农村的，如倒流回城的居民、知青等，落实了政策，重获城镇户籍。一些农村户口已被注销又长期无法落户城镇人员的户口问题，通过“农转非”的方式予以解决。一些自发流入城镇的农村人口，被动员回乡，并逐步解决其农村落户的问题。

当然，随着经济体制改革和经济形势发展，城镇能够容纳更多的无城镇户籍人口，也更多地需要这些人为经济发展和群众生活服务。同时，户籍制度也有所松动，从1984年开始，务工、经商、办服务业的农民，可自理口粮到集镇落户(77)中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》(上)，人民出版社，1986年，第435页。。

城镇黑人黑户的内涵、特征和来源，随之有所改变。就其来源来说，因违反计划生育政策超生而无法报户口的人，逐渐成为主流。这样的黑人黑户，农村或许更多。有材料反映，80年代山西一些贫困县黑人黑户人数上万(78)山西省统计局：《山西农村统计改革实践与探索》，山西人民出版社，1993年，第20页。。1991年，全国约有100万“黑孩子”，有些农民长期在城镇务工经商，计划生育管理出现空档，有的随意生孩子，不申报户口(79)田炳信：《中国第一证件：中国户籍制度调查手稿》，广东人民出版社，2003年，第139页。。及至2010年第六次全国人口普查，全国“黑户”有1300万人，占总人口1%，大部分是超生未上户口的，占比60%以上。此外，“黑户”还包括没有主动上户口、弃婴、未婚生育、相关证件丢失、户籍办理程序烦琐、基层部门不作为等多种因素所导致。(80)李林：《1300万“黑户”该怎么办》，《中国青年报》2015年12月8日。这么多黑人黑户的存在，事关社会的公平正义以及和谐稳定。

中共十八大以后，中共中央、国务院对加强户口登记管理、解决无户口人员登记户口等问题多次提出明确要求，并将其作为全面深化改革的一个组成部分加以推进和落实。2015年12月，国务院办公厅印发《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，要求为包括不符合计划生育政策的无户口人员等八类人员依法登记常住户口。至此，“黑人黑户”成为一个历史名词。

四、余论：作为一种特殊城乡沟通形态的城镇黑人黑户

计划经济时期的城镇黑人黑户，与特定的发展战略和经济体制紧密相关，更是城乡分割的制度安排的直接结果。换一个角度看，这一时期黑人黑户的发生发展，以一种比较特殊的方式说明：城乡之间本不可分，即使作了人为的、强制性的分割，城乡之间的各种要素也会以种种间接乃至扭曲的形态进行沟通和交流。

1.它可以视作一种自发的城乡人口流动形态。计划经济时期，城镇黑人黑户作为一个群体，从来没有消失过。作为个体，有的黑人黑户在城镇一住就是多年。辽宁省铁岭市1973年3月对城镇无户口人员的调查结果显示,盲目流入城镇1年以上的无户口人员有7377人,其中10年以上的809 人(81)铁岭市人民政府地方志办公室编：《铁岭市志·综合卷》，新华出版社，1997年，第81页。。据陕西省西安市1983年前后统计，职工、干部申请农村家属进城落户的每年都在五六千人左右。另外还有4万余名长期逗留城市不走的黑人黑户。(82)西安市人口学会编印：《西安人口论文选》第1册，1986年印行，第55页。这是80年代初的统计，反映的是计划经济后期的情况。可以说，城镇黑人黑户有着鲜明的体制外、自发性和常态化的特征。

2.它直观地反映了城乡制度分割和利益分殊。计划经济时期，户籍登记、迁移制度与粮油供应制度、就业制度和社会福利保障制度等结合在一起，造成城乡之间巨大的制度壁垒、身份差异和利益鸿沟，“进城”“回城”成为牵动人心、牵涉利益的重大关切和行动。在制度性的户籍登记中，无论农民进城，还是下放的市民、知青回城，都是小概率、小比例的事情。但在现实的社会生活中，一部分人实际上进了城、回了城，却没得到户籍部门的认可，没有粮食部门的供应。城乡通婚产生的黑人黑户，或许更能反映城乡利益的畸形分化。当时，城镇居民和农民之间的通婚受到极大限制，但城镇男青年与农村女青年结婚，还是时有发生。对这些女青年，有的农村社队为减少参与口粮分配的人数，不让她们参加劳动，不分配口粮；她们又没有城镇户口，因而成为黑人黑户。(83)参见中共贵阳市委党史研究室、贵阳市档案馆编：《中共贵阳市历史文献选编(1965年—1966年4月)》，2006年印行，第165页；贺州市地方志编纂委员会编：《贺州市志》(下)，广西人民出版社，2001年，第746页。同时，子女的户口类型一般随母亲，城镇男青年与农村女青年婚后所生子女，不愿在农村落户，又不能随父落户城镇，也成了黑人黑户(84)李健和主编：《公安工作改革开放30年》，群众出版社，2008年，第115—116页。；一些农村社队不愿接收城乡通婚所生子女(85)参见《中共贵阳市历史文献选编(1963年—1964年)》，第445页。。“进城”成黑户，“回城”成黑户，乃至城乡通婚后妇女、儿童成黑户，虽人数规模不会很大，却直观而深切地反映了城乡利益悬殊之下人们对城镇的向往以及随之作出的现实选择。

3.它在某种意义上满足了社会经济发展的需要。前述“大跃进”时期，生产、建设超出常规，对劳动力的需求畸形膨胀，在城镇居民、工矿职工急速、大幅增长中生成部分黑人黑户，其实，其他时候如大型建设引发的人口流动，也是黑人黑户的肇因之一。70年代，贵州铁路建设大会战带来省内人口大规模流动，除了有计划、有目的、有方向目标的十几万人流动，贵州总人口中无户口人数快速增加，1970年自发流入贵州的有67326人，至1982年无户口人员达到151138人，占全省总人数的0.53%。这些无户口人员大多数分布在贵阳、安顺、遵义、六盘水、都匀和凯里等6个市和靠近四川的毕节、遵义、铜仁等地区的相邻县份。(86)潘治富主编：《中国人口·贵州分册·贵州省人口(初稿)》，1985年印行，第216页。即使是正式招录的职工，他们的家属随迁而至，户口、粮油关系不获解决，也成为黑人黑户的一个来源(87)《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第四次会议提案及审查意见》(1—10)，第546页。。如湘潭钢铁厂就有300多户，占总人数的1.5%(88)《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议提案及审查意见》(1—7)，第2080页。。前文也提到，部分黑人黑户实际被一些厂矿单位以不同形式使用着，这也从一个侧面反映了计划经济的短缺特征。经济活动的展开，对劳动力的需求增加，不论这些需求是正常还是畸形的，只要计划内的安排不能满足，企业就有计划外的劳动力需求，黑人黑户正是计划外劳动力供应的一个来源。这也曲折地反映了城镇经济发展对农村劳动力要素的需求。

此外，像“文化大革命”这样的政治运动，严重干扰了城乡秩序，在城乡人口“大对流”的背景下形成的城镇黑人黑户，也以一种特殊的方式反映了城乡的分割和差别、城乡交流的必要和可能。综合起来说，城镇黑人黑户的发生发展，是计划经济时期城乡之间一种特殊的交流和沟通形态。进入改革开放时期，城乡之间的人员、商品和要素流通日益密切，城乡关系不断朝着“统筹”“一体化”方向发展，这既是体制变革、经济发展的成果，也为进一步的改革发展提供了动力。