中国共产党农村土地制度百年演进及经验启示

李刚

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁 835000）

农业生产最基本要素是土地，人类可利用的土地是固定的。人口的快速增加，会引来社会经济发展的红利，但对于土地资源，由于它的稀缺性，随着人口的增加，人类对土地依赖程度也越强烈。无规矩不成方圆，土地利用要建立相应的土地制度，用来规范人们对土地的使用行为，包括对土地的所有、分配、使用、收益及管理等行为约束。中国是农业大国，也是人口大国，1921年以来的百年间，我国农村土地制度改革走在改革发展的前列，历经数次土地制度改革，“三农”事业取得了巨大成绩。

一、中国共产党农村土地制度改革的理论渊源

中国共产党建立以来，我国农村土地制度一直处于探索阶段，百年的探索使得中国土地制度不断完善，走出了中国特色社会主义土地分配制度。马克思为世界无产阶级带来了《共产党宣言》，中国将马克思主义作为社会事业发展的指南。所以，马克思主义经典理论是我国土地制度思想的主要来源［1］。我国历史上土地制度是时代的产物，历朝历代拥有不同的土地制度，这些土地制度为中国共产党土地制度改革提供了历史依据和实践经验［2］。随着经济全球化和信息全球化的迅速推进，我国土地政策也不断吸收了发达国家农业政策好的做法和经验。

（一）马克思主义是中国共产党农村土地制度改革的重要依据

1884年马克思主义代表作之一的《共产党宣言》出版问世，为世界阶级革命发展提供了新的指南。《共产党宣言》主要围绕着生产力与生产关系、阶级和阶级斗争，利用唯物观和唯物史观，证明了资产阶级对无产阶级剥削的事实，阐明了资本主义必将被社会主义取代的规律。马克思提出了相对系统的地租理论，他指出极差地租是在资源禀赋较好土地上所得的利润与土地所有者应得的利润之间的差，这个差值是由于个别生产价格与社会生产价格所导致，使得超额的个别生产劳动创造了剩余价值［3］。马克思通过这样的分析，揭示了农民阶级对资本主义的作用及贡献。我国的农业“大”而“不强”，“三农”和“三农问题”都受到了历届领导人的关注。“大国小农”的背景下，农民生活问题是根本性问题，毛泽东立足马克思主义思想和苏联土地制度改革实践，以及列宁的合作经济理论思想，战争年代倡导“农村包围城市，武装夺取政权”的思想和实践，是对马克思列宁主义的发展和延伸。新中国成立后，毛泽东进一步提出“人民民主专政”，这一国体（国家性质）具有最广泛的群众基础，同时也是马克思列宁主义在中国的运用和实践。农村土地制度改革打开了改革开放的大门，尤其是以邓小平为主的领导人对“怎样建设社会主义”“社会主义要实现怎样的发展”等问题的探索与实践，是将马克思主义与中国实际结合起来改变中国前途命运的重要举措。2013年以来，以“三权分置”为主的深化土地制度改革是以习近平同志为核心的党中央为顺应亿万农民意愿，进一步调动农民生产积极性，加快推进农业农村现代化的伟大创新，也是将马克思主义与中国实际发展相结合来实现中国走向强起来的伟大实践。综上所述，马克思主义是中国共产党农村土地革命重要理论来源。

（二）中国古代、近代土地制度变迁是中国共产党农村土地制度改革的实践依据

“溥天之下，莫非王土；帅土之滨，莫非王臣。”周王朝推行政治分封制和经济井田制，周王象征着国家，是土地所有者，分封制是为了巩固自己政权，将自己所有制土地的使用权分给各大诸侯。春秋战国后期，土地开始向私有发展，以商鞅为主的政治家们开始推行改革变法，逐步建立了小农经营模式，郑国出现的私有田征税制度，鲁国出现的“履亩而税”制度等，都标志着土地制度开始向私有化的方向演变，也标志着我国开始从奴隶社会向封建地主社会的演变。唐中期的王莽新政阶段，实行了王田制改革，这一改革将天下田地收归国有，按需分配给农民，指定土地国有不得私自买卖。宋代又出现了租佃制，随着当时社会发展，佃农数量不断增加，形成了庞大的没有土地的阶层，他们主要是靠租种地主土地生活，随着租佃制发展到明朝、清朝，出现了永久租种土地的农民，被称为永佃户，为民国时期工人的前身。

中国近代的土地制度逐渐开始向着平均、公平的方向转变，太平天国运动提倡的“天下人同耕一片田”，民主革命倡导的“耕者有其田”等土地思想，对中国共产党的影响巨大。尤其是孙中山倡导的“民族、民权、民生”主义，认为民生主义是巩固中华民国的基石，民生要实现就需要土地制度作为保障，而这一土地制度基本思想为“耕者有其田”。但他们的思想在当时都没能实现。以史为镜，历史是最好的老师，中国古代、近代农村土地制度发生了多次改革，有成功的经验也有失败的教训。中国共产党的农村土地制度是在古代、近代农村土地制度经验上建立的。

（三）国外的土地制度是中国共产党农村土地制度改革的参考依据

根据国外土地政策的经验，土地要素要实现效益最大化，就需要与社会生产力相适应的土地政策。发达国家都是资本主义主导的社会，土地大部分都是私有，农民都拥有自己的家庭农场，通过市场将家庭农场经营推向效益最大化。1500年以前，英国主要以细碎、分散的敝田制为主，制约了土地和劳动生产率，后来土地集中逐渐成为英国农村土地发展的方向［4］。美国的家庭农场经营进程从刚开始的不具规模效益且粗放经营模式到适度规模经营模式，再到后来综合家庭农场，逐步实现了“产供销”一体化、产业链条不断完善的家庭规模经营模式［5］。在这样高度市场化的国家，政府、企业、私人各类主体之间处于平等地位，这就保障了土地的使用权。同样，从日本、韩国等发展进程看，都经历了或正在经历从分散到集中、从不规模到规模、从粗放到集约的发展趋势。随着经济全球化的快速推进，我国为适应当代社会发展的需要，以“三权分置”为主的中国土地制度改革，使得农业发展开始向着多种方式的规模经营转变。这些都是基于发达国家发展的经验，不断创新的中国特色土地制度。

二、中国共产党农村土地制度改革演进过程

农村土地制度在党的百年历史中经历了多次改革。第一阶段，平均土地，实现土地私有制；第二阶段，社会主义改造，实施土地公有制；第三阶段，“三权分置”阶段；第四阶段，“家庭联产承包”阶段。

（一）从封建半封建地主所有到农民私人所有阶段

党的二大将中国共产党确立为“为无产阶级群众奋斗的政党”。受“五四运动”的熏陶，中共一大召开不久，在浙江萧山衙前村迎来了党史上第一次以农民为主的组织。次年，广东海丰县也迎来了第一个秘密农会。至此，农民阶级不断加入到中国共产党的队伍。大革命时期，农民参加革命的意愿不断高涨，规模也越来越大。毛泽东选择在湖南对农民运动进行考察。最后，他总结出中国革命要依靠贫民、团结中农，掌握农村一切权利，进行分配土地，减息减租。

土地革命时期，毛泽东对其前期土地制度思想进行完善。1928年井冈山革命根据地建立，随着革命根据地在井冈山的不断生根，年底孕育出了中国共产党的《土地法》，明确了没收一切土地归政府（苏维埃政府）所有，人均进行分配土地的政策；次年，将“没收一切土地”改为“没收公共及地主阶级土地”［6］。1931年对“没收地主土地归国有，实施平均主义，禁止土地买卖”的思想进行调整，对所有权进行改变，指出土地归农民所有。这样的土地制度改革是毛泽东在我国古代历朝土地制度实践的基础上，依照当时国内形势，尤其以孙中山的土地思想为主，形成了以“平均分配土地、实行土地私有制”为主的土地制度［7］。

抗日战争时期，毛泽东为凝聚地主、富农阶级力量，实现全国统一抗战，将“没收地主土地”调成“减租减息”。再到解放战争时期，随着战略形势的不断向好，解放区内人民士气高涨，为加快全国统一，彻底解决土地问题，土地制度改革开始如火如荼的进行。1946年中国共产党发布《五四指示》，将抗日战争时的土地制度又调整回到土地革命时期，至此，在解放区内实现了“耕者有其田”的历史宏愿。

新中国成立后，按照大革命、土地革命、抗日战争和解放战争时期对土地制度的实践，中国共产党不断总结经验，形成《中华人民共和国土地改革法》。该法主要围绕将地主阶级土地收回，再将收回土地按照人口等要素进行分配，同时农民自己土地可买卖租赁等。

（二）从农民私人所有到集体所有平均分配阶段

新中国成立后，我国土地政策受苏联土地政策改革的影响，以中国古代、近代土地制度的实践为依据，在不断吸纳好的做法的基础上，以社会主义建设为主线，开始探索新的发展道路。《中华人民共和国土地改革法》的实施，激发出受封建土地制度压迫的农民的生产积极性，使当时粮食产量得到提高、农村生产力不断被发展。1952年以后，由于农业生产规模、农具、良田、水利等设施力量不足，导致农业难以进一步发展。要解决农业发展后劲不足的问题，就需要盘活农业生产要素，相比资本、土地和技术而言，通过变革生产关系、优化劳动力要素配置，实现农民集体生产，从而提高农业生产力、增加粮食产量的路径最为理想。因此，就实行了国家对农业的社会主义改造。农业社会主义改造的本质是走农业合作化道路，新中国成立时老解放区就已经出现了农业互助小组，到1953年国家出台文件规定了我国农业社会主义改造的基本路线、方针和政策，就是从互助组到初级社再到高级社的改革，随着改革不断推进，农民土地所有转为合作社集体所有。到1956年底，我国96%的农户参加了高级社。

随着毛泽东对社会主义的不断认识，开始寻找走向共产主义的具体实施路径，他认为走人民公社化制度的路径可以实现共产主义。因此，开始实施“三级所有，队为基础”的土地制度，这段时期的改革也被称为是“一大二公、一平二调”，主要是希望通过人民公社化实现各类生产要素集体所有。但历史告诫我们，农民平均主义下的人民公社制度，由于实践基础较弱、加之缺乏监督、激励的政策，调动不了农民的积极性，不能将空想社会主义与社会主义发展的概念搞混淆，不能将“一大二公、一平二调”的农村人民公社化运动代替社会主义经济的发展［8］。

（三）改革开放时期“家庭联产承包”阶段

以邓小平为主的第二代中国共产党领导人，通过对第一代领导人社会主义实践的总结，将实事求是作为思想的关键，归纳出要“以经济建设为中心”主导国家发展。在1978年邓小平同志作了“解放思想，实事求是，团结一致向前看”的文件报告。这次报告对新中国成立以来错误的思想路线、政治路线和组织路线进行了拨乱反正，同时作出了实行改革开放的伟大创举，启动了农村改革。邓小平同志就农业农村发展指出，国民经济发展的基础还很薄弱，农业发展与全国人民的生活水平息息相关，并出台了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》等文件。

安徽省凤阳县小岗村敢为人先、信念坚定的18 位农民，在全国范围内率先实施了“包干到户”，拉开了农村改革的第一步。至此，为期15年的第一轮“家庭联产承包”在全国范围内如火如荼地进行。各地为调动农民生产积极性，以国家的顶层设计为基础，将平均主义、浮夸主义进行改造，在当地因地制宜，分类实施“专业承包、联产计酬”“包产到户、包干到户”“牲畜作价归户”等，将收入与劳动密切联系在一起。1986年中央一号文件提出要保证农业稳定增长、推动农村经济持续协调发展，至此家庭承包经营制度在我国顺利完成。1997年第二轮“家庭联产承包”指出，在第一轮承包到期的地方延长30年不变。

2008年十七届三中全会通过对以往土地制度改革的总结，根据发展社会主义新农村建设的需要，在家庭承包经营的基础上对土地承包经营权权能进一步完善，将农民对土地承包下的权益赋予法律保障，对土地经营权流转建立相关制度体系。这对于我国土地规模化经营至关重要。近年来，我国农业农村各方面都取得了显著的成效，对农村发展也提出了一些划时代意义的标志事件，如以2006年元旦为节点，在全国范围内全面取消“农业四税”，这一改革彻底废除了延续两千多年的“交皇粮”制度。虽然，我国对农村改革在不断推进，但由于我国城乡之间各要素长期流通不畅，导致“二元经济结构”问题依然很突出，农村内部发展不充分，区域之间发展不平衡，基础设施、公共服务、生活环境发展的短板问题依然存在。

（四）深化改革时期“三权分置”阶段

粮食事关国家整体安全，是国家发展最基本的前提保障，习近平总书记多次强调粮食的重要性，提出保障我国粮食安全的耕地红线，要求我们要守住耕地红线，对种业进行技术攻关，只有守住18 亿亩的基本耕地，打赢种业翻身仗，才能为国家现代化建设提供源源不断动力。十八届三中全会，以习近平同志为核心的领导人对土地制度改革提出新的思路，在确保耕地安全前提下，对农民对土地承包使用、抵押、流转、收益权逐步放宽，2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的印发和试点实施，标志着新一轮我国农村土地改革的开启。随着我国社会主要矛盾的转化，城乡之间、区域之间、村与村之间发展的不平衡、村内部发展的不充分问题越来越突出，党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，给予农民稳定的土地承包经营预期，耕地承包期满后再延长30年，为农村土地“三权分置”提供政策保障。

“三权分置”是习近平的农村土地制度改革思想。“三权分置”对于现阶段我国农村土地产权结构划分为所有权、承包权和经营权，其实质就是在坚持土地集体所有的前提下，通过系列措施不断稳定农民承包，将土地经营权进一步放松，不断盘活已丢弃、荒废的农地。三个权利之间存在相互对抗、相互制衡，围绕农村土地权益形成“三权”相互衔接、相对均衡、同等保护的土地产权结构［9］。农村土地“三权分置”是农村改革的实践创新，集体所有权沿用了土地联产承包的自物权，核心是对土地的处分权能，对承包权和经营权起到领导作用、控制作用和约束作用。承包权实际指承包的是经营权，核心是稳定现有的土地承包关系并保持长久不变，还要保持农户的土地财产权益预期，让农户获得更多、更充分的土地财产权利［10］。经营权是指权利利用收益权，核心是土地经营成果的收益处置，通过土地经营权以优化配置效率，实现土地的更好利用，有效防止农村土地“非农化、非粮化”。

三、中国共产党农村土地制度改革的经验启示

（一）坚持党的领导是中国共产党农村土地制度改革的根本遵循

中国人民在中国共产党的领导下，依靠群众智慧和历史经验，通过对中国土地制度不断探索、大胆创新、分类施策的改革，使农民生活水平、农业农村现代化水平不断提升。农村改革紧紧围绕着党的领导，与其他社会经济发展改革协调推进，是农村土地制度改革的根本遵循。战争时期，农村土地制度改革在党的领导下实施了“平均分配土地”政策，这符合当时的现实需要。建国初期，在中国共产党的领导下开始了从互助组到初级社再到高级社的改革路径，最终建立了集体所有、农民平均分配的人民公社，但历史证明这不符合我国当时发展的现实需要。改革开放后，在党中央的坚强领导下，解放思想、实事求是一直贯穿在我国农村土地改革发展的各方面，从家庭联产承包责任制到“三权分置”的改革中，每一次理论的突破都是解放思想、实事求是的灵魂在推动。尤其是以习近平为核心的党中央，致力于处理好“农民、土地和钱”之间的关系，经过系列措施确定了农村改革的“四梁八柱”。正是我国农村土地制度改革坚持党的领导这一根本遵循，给我国的农业农村发展带来了稳续发展。

（二）坚持推动国家发展是中国共产党农村土地制度改革的目标要求

中国历来是农业大国，中国共产党自建立以来，就本着为推动国家发展的目标而奋斗，坚持把土地制度改革放在国家整体发展中统筹，“五四运动”为维护国家主权而运动，“爱国、民主、进步、科学”的精神对中国共产党影响深刻。革命时期，中国共产党推行的土地制度是为了爱国和民主而确立，社会主义建设时期是为了国家强盛和经济建设而奋斗。农村土地制度改革是一切改革的排头兵，随着时代的变化和历史的需要，本着为人民群众谋幸福的历史宏愿，我国对农村土地制度进行了多次调整，每一次调整都是当时国家发展的现实需要。历史证明，我国为顺应时代发展，解决农民的需要，将土地制度作为调动农民革命和生产积极性的基础，通过不断改革推动了国家的整体进步。

（三）坚持农民的主体地位是中国共产党农村土地制度改革的决定力量

坚持农民的主体地位是农村土地制度改革的决定力量，中国共产党牢牢把握住这一基本事实，将农民有力地凝聚到一起，为建设社会主义现代化国家提供了坚实的决定力量。纵观中国共产党百年党史，农村土地制度改革总是在中国改革道路的前列，由于中国土地制度改革总是将农民的根本利益维护好作为改革的落脚点，以人为本的理念使得农村基础设施、公共服务，生产生活条件都发生了根本性的变化。同时，由于中国共产党认识到人民群众是历史的创造者，尊重农民的首创精神，鼓励农民积极探索，才有现阶段我国农业农村发展的成就。随着工业化和城市化的快速推进，社会关系、经济关系越来越复杂多样，就需要制度创新，不断调节生产力去适应生产关系。各地要根据资源禀赋状况，借助乡村振兴战略发展的契机，对农村地区经济发展进行科学规划和适度调整，使得社会经济各方面取得更显著的成效，人民群众的生活水平更上新台阶。

（四）坚持因地制宜、循序渐进是中国共产党农村土地制度改革的基本形式

中国共产党在领导全国各族人民长期奋斗的历史中，不断总结经验、因地制宜，选取代表地区作为改革先行区进行试验试点，经过长期奋斗和改革探索，不断完善出符合我国发展需要的农村土地制度。特别是党的十八大以来，我国以全面深化农村改革为核心，扎实推进农村各项事业建设。当前，在建设社会主义现代化国家新的历史征程上，各地区要坚持以解决“三农”问题为导向，合理规划布局，形成以点及面的循序渐进式改革，彻底解决农业农村发展进程中历史欠账较多的问题。