民事支持起诉与弱势群体保护

● 天津市东丽区人民检察院课题组 /文

进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长。随着我国社会经济发展，出现了农民工、下岗职工等弱势群体。如何满足这一特殊群体的切身需要，检察机关通过民事支持起诉职能已然给出积极的回应。通过总结已有的实践经验，正视现存的问题，反思解决之道，不断推动支持起诉制度更加完善，才能为保护弱势群体提供更优的检察模式，贡献更实的检察力量。

一、民事支持起诉与弱势群体保护的内在联系

（一）弱势群体的界定

什么是弱势群体？目前立法上没有明确的概念性规定。从本原上看，弱势群体属于社会学的基本范畴。“从社会学视角看，社会弱者是一个在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。”［1］陈成文：《社会学视野中的社会弱者》，《湖南师范大学社会科学学报》1999年第2期。任何一个社会群体的出现，都离不开特定的时代背景。“我们所讲的弱势群体是在改革时期分化和显现出来的一个特殊群体，它的产生是多种复杂因素综合作用的结果，只有在特定的时空构架中，才能较为全面地理解其个性特征。”［2］赵宇霞、高成新：《试析弱势群体研究中的几个问题》，《高校理论战线》2002年第4期。当今社会，公民的权利意识日益强烈，对自身的利益满足更为关注，这其中弱势群体的需求更甚。从法学的角度，我们可以将弱势群体的概念界定为“由于主客观原因所导致的，在社会生活中权利欠缺或实现障碍的处于社会不利地位的人群”［3］冯彦君：《社会弱势群体法律保护问题论纲》，《当代法学》2005年第4期。。

那么，弱势群体的范围包括哪些？我们认为，可以根据“生活弱势、就业弱势、生理弱势、年龄弱势”［4］钱再见、高晓霞：《弱势群体社会保护中政府责任的理论求证》，《河南师范大学学报》2002年第6期。进行列举式划分，同时以其他弱势作概括式兜底。生活弱势群体主要是指没有稳定收入或收入较低的社会阶层；就业弱势群体主要是指农村贫困人口、农民工、城镇下岗职工、失业人员等在就业竞争中处于劣势地位、求职困难的人群；生理弱势群体主要是指身患疾病和残疾的人、妇女、精神病人等在生理上存在某种弱势的群体；年龄弱势群体主要包括老年人、儿童、未成年人等。其他弱势的范围要根据弱势群体的定义，结合个案情况，并综合特定的情势环境加以区分。

（二）支持起诉概述

1.支持起诉的概念。从字面意思看，支持有支援、帮助之意，起诉是指向人民法院提起诉讼，支持起诉的基本概念是指帮助受损害主体向人民法院提起诉讼。《实用诉讼法学新词典》的定义是，对于损害国家、集体或者个人民事权益的侵害行为，受害方由于某种特殊原因未起诉，机关、社会团体、企业事业单位有权支持受害的单位或个人向人民法院起诉，要求给予司法保护［5］参见于绍元主编：《实用诉讼法学新词典》， 吉林人民出版社2004年版，第172-173页。。

我国民事诉讼法第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。根据该条的规定，可以对支持起诉作如下定义，即国家、集体或个人的民事权益受损时，法律规定的主体可以支持受损害的组织或个人向人民法院提起诉讼。

2.支持起诉的具体内容。第一，支持起诉的对象。支持起诉并不是保护所有的组织或个人，只有民事权益因侵权等行为受损的组织或个人才符合条件。第二，支持起诉的主体。法律对支持起诉的主体资格作出限定，从司法实践看，能够作为支持起诉主体的应该是对受侵害的组织或个人负有特定保护职责的机关、社会团体、企业事业单位。第三，支持起诉的前提。支持起诉要充分尊重当事人的意思自治，必须是在享有诉权的组织或个人有起诉意愿但存在起诉困难、不便等诉讼能力欠缺情形的情况下启动。另外，如果受损害的组织或个人已经向法院提起诉讼，那么，支持起诉程序亦不能再启动。第四，支持起诉主体与对象在诉讼中的地位。支持起诉主体不是案件的当事人，不享有当事人的诉讼权利与义务，不可以直接向人民法院提起。支持起诉的对象享有诉权，是诉讼法上的适格当事人，可以以自己的名义向人民法院提起诉讼。

3.支持起诉的理论基础。第一，社会干预主义与处分原则的平衡。我国的支持起诉在本质上也是一种干预主义。但是，这种干预主义不同于前苏联的全面干预，是经过扬弃式改造并以尊重当事人处分原则的干预主义。处分原则要求充分尊重当事人的意志自由，由当事人处分享有的民事程序和实体权利。但是，处分原则也不是绝对的自由，行使处分权不能损害国家、集体以及他人的合法权益。我国的支持起诉，虽然其中也有检察机关等公权力对当事人私权的干预，“但是不论是程序的开启，还是支持的过程都以当事人的意愿为主要前提，可看作是一种社会干预主义和处分原则的平衡结果”［6］温晓莉：《论民事诉讼法的处分原则》，《法学研究》1985年第1期。。第二，现代诉权理论。现代诉权理论强调，诉权于当事人而言是一种救济权，即在自身权益受损时有寻求公权利救济的权利。这种救济权既包括程序救济，也包括实体救济。当客观存在的弱势群体行使诉权的阻碍出现时，作为法律监督机关的检察院依法进行干预就显得尤为必要。“支持起诉的立法意旨在帮助非出于权利处分意愿而未起诉的受害人，使他们可以在诉讼中与对方当事人站在同一起跑线上，并通过司法程序实现自己的合法权益。”［7］朱怡婧：《论我国支持起诉原则的制度化改造》，华南理工大学2010年硕士学位论文，第13页。

（三）民事支持起诉与弱势群体保护的逻辑分析

1.坚持以人民为中心。弱势群体在合法权益受损害时，对如何维权、如何启动司法程序的需求更加强烈。以人民为中心的发展思想就是要把检察工作深深扎根于人民群众之中，充分保障人民群众特别是弱势群体的切身利益。可以说，检察机关的支持起诉将会承担更多职责和使命，努力化解矛盾纠纷，疏解社会问题，让人民群众成为最大受益者。

2.双赢多赢共赢。最高检党组提出的“双赢多赢共赢”监督理念强调，要通过法律监督，与其他办案机关共同解决问题、补齐短板，推进严格执法、公正司法。“双赢”体现的是检察机关与其他办案机关之间的通力协作，“多赢、共赢”则不只是包括这方面，更为关键的是要为当事人解决实质问题。检察机关的支持起诉，不仅可以帮助有起诉意愿但缺乏能力的弱势群体及时进入诉讼程序、主张权利；还能监督人民法院依法进行裁判、启动执行程序，更可以有效彰显检察机关的担当作为、司法为民以及监督自信。

3.推进社会治理现代化。党的十九届四中全会突出强调，社会治理是国家治理的重要方面。检察机关作为创新社会治理的重要力量，在推进社会治理现代化上承担重要责任，应当不断参与并完善利益诉求表达机制以及社会矛盾调处机制。弱势群体虽然数量众多，但由于拥有的社会资源较少且非常分散，诉求依托多元化杂乱无序，就需要借助检察机关的力量有序帮助弱势群体发声，使其利益诉求及时导入法治轨道解决。当然起诉并不一定是解决矛盾最好的方法，要积极借鉴“枫桥经验”，以诉促调，坚持“齐之以法、晓之以理、动之以情”的原则，合情合理地帮助弱势群体化解争议。

二、民事支持起诉保护弱势群体的适用现状

（一）民事支持起诉保护弱势群体工作取得的成绩

近年来，民事支持起诉保护弱势群体工作实现了跨越式的发展，检察机关已然成为支持起诉的主要主体。2019年，全国检察机关共受理民事支持起诉案件18510件，支持起诉15419件；2020年，全国检察机关共受理民事支持起诉案件32546件，支持起诉24355件。2021年1至9月，全国检察机关共受理民事支持起诉案件41966件，同比上升87.9%；支持起诉29303件，同比上升70.1%。2021年11月，最高人民检察院发布了第三十一批指导性案例（民事支持起诉主题），对检察机关依法履行民事支持起诉职能，保障弱势群体平等行使诉权有重要的指导意义。［8］参见《最高检：能动履行民事支持起诉职能，依法保障特殊群体合法权益》，最高人民检察院微信公众号https://www.spp.gov.cn/zdgz/202112/t20211223_539555.shtml，最后访问日期：2022年4月8日。以上司法数据和指导性案例的发布充分说明，民事支持起诉在维护弱势群体合法权益，解决矛盾纠纷，稳定社会秩序上有良好的效果。

（二）民事支持起诉保护弱势群体工作存在的问题

1.对支持对象的审查标准不统一。立法虽然规定了支持起诉制度，但是并没有进行明确的细化。司法实践中，哪些主体可以成为支持起诉的对象，检察机关没有形成统一的标准，“是否支持以该检察机关对法律的理解和办案经验自行决定”［9］刘晋余：《检察机关支持起诉实证研究》，四川省社会科学院2019年专业学位硕士论文，第8页。。目前，通说主要以是否弱势作为支持起诉的对象标准。显而易见的如，民事行为能力不足的未成年人、老人、精神病人等；经济能力较低的农民工、下岗工人、低收入人群等。至于公司高管、企事业单位的职工等人群，有的地方检察机关也将其作为支持起诉的对象。这种纳入方法认为该部分人群属于相对弱势群体。但是笔者认为，该解释并不具有说理性，基于公司高管、企事业单位职工的社会地位及经济能力，其完全可以通过购买法律服务满足的自己的需求。故，支持对象的审查标准不统一可能导致检察权的滥用，增加不必要的司法成本，违背支持起诉的立法宗旨。

2.支持方式不统一。立法对支持起诉的方式没有作明确的规定。司法实践中，有两种方式，一是经济支持，另一是法律支持。“经济支持是在当事人极端困难下采取的物质帮助，这种困难直接导致当事人无法进行诉讼，进而予以支持的方式。”［10］刘满：《论我国民事诉讼支持起诉制度的完善》，西北师范大学2014年硕士学位论文，第29页。如为当事人发放司法救助金。法律支持主要是为当事人提供法律咨询服务，寻求法律援助、指派诉讼代理人、制发支持起诉书等。这两种方式是否均为必须完成的规定动作，还是由检察机关根据个案自行决定，应予以明确，以防检察权过多介入到私权中。

3.支持程序不统一。立法没有明确支持起诉要遵循的程序。民事诉讼是平等主体之间的争议解决程序，在民事支持起诉案件中检察机关帮助其中一方当事人调查收集证据，势必会造成“两造”的不平衡，存在一定争议。案件起诉到法院后，检察机关是否要出席法庭，各地检察机关做法不一。绝大多数检察机关认为出庭与否没有实质影响，因为检察机关通常只宣读支持起诉书，不发表具体意见，只有极少数检察机关派员出庭。

4.支持效果不统一。检察机关办案要坚持政治效果、社会效果、法律效果的有机统一，这涉及检察机关民事支持起诉如何确保履职到位的问题。实现办案效果的统一，要准确把握以下重要节点：诉前和解（调解）、案件起诉到法院、诉中和解（调解）、人民法院支持当事人的诉讼请求、被执行案款到位等节点。究竟以哪一节点作为办案效果的评价标准，各地做法不一。

三、民事支持起诉保护弱势群体工作的完善与强化

（一）民事支持起诉的基本遵循

1.合法性原则。合法性原则是检察机关应当坚持的首要原则。检察机关不具有当事人的诉讼地位，不能替代当事人提起诉讼，也不能成为当事人的诉讼代理人。在支持起诉过程中，检察机关要妥善处理好与原告、被告、人民法院之间的关系，遵守现行法律规定和民事诉讼程序。既不因担心监督失范而“畏手畏脚”，也不会因滥用权力而“跨越雷池”。

2.确有必要原则。这其中的“必要”就是启动支持起诉程序要把握的“度”。一般而言，多数弱势群体的案件都可以通过向工会、行政机关、法律援助机构等寻求帮助得到有效解决，检察机关不能过早、非必要的介入，避免检察权不当干预当事人私权的行使。同时，应坚持以当事人申请为原则，以检察机关主动介入办理为例外，严格限制检察机关对弱势群体支持起诉案件的启动。

3.有限性原则。支持起诉设立的价值是为了保护社会公共利益和帮助弱势群体，基于法律监督机关的特殊定位，检察机关在支持起诉的同时应当保持客观、公正立场,尊重当事人的处分权，尊重民事诉讼法确立的举证责任规则，充分听取双方当事人的陈述和意见，不可介入太多、太深。这就要求检察权的运行要有限且适当。并非所有的纠纷案件都适合启动司法程序解决，检察机关介入支持起诉案件，不能惟向法院起诉论。在诉前阶段，对于可以协商的纠纷，在合法、合理、自愿的基础上，检察机关可以组织有关当事人进行和解。检察机关可以根据当事人的申请，依法行使调查核实权，收集有关证据，但应以严格依照法定程序、帮助弱势群体向法院提起诉讼为限。检察机关介入支持起诉要尊重法院的独立审判权，不能对法官公正审理案件造成不当干预和影响。

（二）严格审查标准

2021年6月16日，全国检察机关召开的民事检察工作座谈会指出，要准确把握民事诉讼法有关支持起诉的立法宗旨，对未成年人、老年人、农民工、困难群众等民事主体因诉讼能力欠缺或者较弱而导致诉讼困难的，加大支持起诉力度。对于民事支持起诉案件，我们需要明确对支持对象的审查标准“主客观一致+主体特定”，即主观上想起诉，客观上不能起诉的弱势群体。主观上想起诉是指当事人对发生的纠纷有通过诉讼方式解决的意愿，这是一个基础条件。如果当事人没有提起诉讼的想法，那么通常情况下检察机关不能过于主动地干预。客观上不能起诉是指基于法律上或法律以外的因素形成的阻碍。法律上的因素包括但不限于由于年龄、健康等方面的限制导致的民事行为能力欠缺；法律以外的因素是指在经济实力、专业水平、技术能力上处于的相对劣势。司法实践中，检察机关需要根据个案的实际情况对“主客观一致”作出具体判断。“主体特定”即指弱势群体。凡是符合“主客观一致+主体特定”标准的，经由当事人申请，检察机关应当及时进行受理审查。特殊情况下，如果涉及群体性有社会影响的案件，检察机关也可直接予以立案审查。需要注意的是，并不是所有的民事案件都适合检察机关介入审查，涉及身份权的案件，检察机关应谨慎对待。“因为身份权不仅涉及当事人的民事权益，也涉及基本的秩序，更多情况下还涉及当事人之间的情感。”［11］娄崇：《支持起诉原则使用问题研究》，《西部学刊》2019年8月（上）。

（三）明确支持方式

检察机关的支持起诉方式不应作过多限制，在充分尊重当事人意愿的前提下，在现行法律框架内，以维护当事人合法权益为出发点，检察机关可以综合运用不同方式开展工作。对于受教育水平不高、法律知识缺乏的弱势群体，检察机关应及时提供有效的法律咨询服务，帮助弱势群体提高法治意识和观念。民事支持起诉应与法律援助机构有效沟通、衔接，共同为保障当事人合法权益履职尽责。检察机关认为当事人以及当事人的诉请符合《法律援助条例》规定条件的，可以帮助当事人申请法律援助；法律援助机构认为当事人及当事人的诉请符合支持起诉条件的，可以将案件线索移送检察机关。对为弱势群体讨薪等案件，检察机关可以邀请或者接受邀请与行政机关一道为弱势群体维权。一些弱势群体因民事权益受损，又无法通过诉讼获得有效赔偿，生活面临急迫困难，检察机关可以按照规定程序为当事人申请国家救助金。对于需要向人民法院提起诉讼的民事案件，检察机关应依法制作支持起诉书，阐明意见。

（四）规范办案流程

我国民事诉讼法第63条规定：“证据必须查证属实，才能作为认定事实的依据”。第68条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证”。检察机关在审查民事支持起诉案件中，运用调查核实权取得的证据也要接受庭审阶段的质证。检察机关调查取得的证据通过这种“质证”才能发挥监督监督者的功能，对于防止检察权的滥用具有极为重要的意义。［12］参见廖明：《民事抗诉中检察机关的调查取证：透视与前瞻》，《云南大学学报（法学版）》2007年第1期。因此，检察机关要严格依法规范调查取证程序。检察机关对案件审查后，符合支持起诉条件的，作出支持起诉决定；不符合支持起诉条件的，作出不予支持起诉决定、终结审查决定。在办案中发现有关部门或单位存在制度隐患或管理漏洞的，可以同时向有关部门或单位提出完善相关制度的检察建议。关于检察机关派员出庭问题，“检察机关作为支持起诉主体是基于其诉讼参与者和法律监督者的地位，检察机关对其支持起诉的案件，有权派员出庭。”［13］曹国华、陶伯进：《农民工劳资纠纷司法救济的困境与破解—检察机关支持起诉的视角》，《河北法学》2012年第6期。司法实践中，有判决显示人民法院已认可检察机关作为支持起诉人参与诉讼。检察机关出庭的主要任务是发表支持起诉意见；对调查核实取得的证据予以出示和说明；对法庭审理违反诉讼程序的情形予以记录，待休庭或者庭审结束之后提出书面纠正意见等。

（五）注重办案效果