论市域社会治理数字化转型的法治推进

施伟东

（上海市法学会，上海 200050）

坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是习近平法治思想的核心要义之一。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称：《决定》）明确提出“加快推进市域社会治理现代化”〔1〕《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019 年10 月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过），人民出版社2019 年版，第30 页。，并在中央文件层面首次正式提及“数字政府”概念，即“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享”。〔2〕《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019 年10 月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过），人民出版社2019 年版，第17 页。习近平总书记指出，要把市域社会治理现代化作为社会治理现代化的切入点和突破口。〔3〕参见陈一新：《新时代市域社会治理理念体系能力现代化》，载《社会治理》2018 年第8 期。在市域社会治理中要“要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”，〔4〕习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，中央文献出版社2021 年版，第412 页。“推动治理手段、治理模式、治理理念创新，加快建设智慧城市，率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系”。〔5〕习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，中央文献出版社2021 年版，第437 页。2022 年1 月，习近平总书记撰文指出：“近年来，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，日益融入经济社会发展各领域全过程，……数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。”〔6〕习近平：《不断做强做优做大我国数字经济》，载《求是》2022 年第2 期。有鉴于此，“应完善数字经济治理体系。要健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平”。〔7〕习近平：《不断做强做优做大我国数字经济》，载《求是》2022 年第2 期。从政策回应角度来看，2021 年12 月，国务院发布了《“十四五”数字经济发展规划》，从中央政府层面就如何推进数字经济发展提出了规范性要求。之所以作出如此战略决策，其根本原因在于数字化已成为社会治理最重要的变量之一。数据既是社会经济发展的重要生产要素，也是国际社会政治博弈和经济竞争的核心评价指标。〔8〕例如，2020 年11 月，东盟十国及中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰正式签署区域全面经济伙伴关系协定（RECP），其中有专门对跨境数据传输进行规制的内容。从比较法层面来看，数字经济战略、数据管控立法等渐次成型，美国通过《澄清域外合法使用数据法案》（也称“云法案”）赋予其执法机构对境外数据实施长臂管辖权，以此推行在该领域的霸权主义；欧盟则通过《通用数据保护条例》（GDPR）在个人数据商业化使用领域扩大“布鲁塞尔效应”。〔9〕“布鲁塞尔效应”是指欧盟实际上通过大量的单边规则对全球规则的形成发挥越来越重要的影响。例如，在个人数据保护法领域，1995 年数据保护指令和2018 年GDPR 的生效均引发了全球个人数据保护法领域和跨国企业合规部门的高度重视和激烈讨论。可以说，在数据要素驱动数字经济纵深发展的进程中，市域社会治理的数字化转型迫在眉睫。一方面，以大数据为代表的新兴信息技术极大拓展了海量数据的巨大商业或社会价值，为数字经济、社会转型提供了历史性机遇；另一方面，我国数字经济规模虽然发展迅猛，但仍存在“发展不平衡、不充分、不规范”的现实问题，亟需在治理主体、治理规则、治理体系等层面转变传统观念，开创更敏捷、更高效、更人文、更公正和更法治化的高质量数字社会发展道路。为贯彻落实中央重大战略部署，北京、上海等地提出全面推进城市数字化转型，加快推进经济、生活、治理三大领域数字化转型。面向未来，在社会治理网络化、智能化、数字化、法治化演进中，数字技术将发挥重大作用，为了提升治理的有效性，笔者于本文中将以习近平总书记的重要论述为基础，深入探讨在法治轨道上推进市域社会治理的数字化转型之道。

一、市域社会治理数字化转型法治推进的基本问题及方向

探讨在法治轨道上推进市域社会治理数字化转型，需要在以往研究基础上厘清存在的问题。

（一）存在的问题

1.政务数据应用体系化程度不足

数字化政务建设已经成为中国政府管理体系和治理能力创新的重要支撑，在提升公共服务管理水平上发挥了关键作用。目前，大数据正以一种多功能、大范围的方式，改变着人们的生活和生产方式，政府对数据的掌握逐步演进为对大量的、分散的、各种格式数据的收集、存储和关联分析，拓展了公共服务管理的认知、边界和方法，并推动形成了新一代信息技术和服务形式，为社会治理提出新要求，提供新价值，提升新能力。

在我国政府数据资源的整合与共享过程中，各级政府部门和公务人员虽然充分认识到数据资源建设的重要性，同时将政府数据资源建设的效率作为本部门、本地区的一项重要工作，但尚未充分认识政府数据资源整合与共享在社会治理中的重要作用。从整体上看，面对公民的需求，许多政府职能部门仍然采用传统的管理方法，在传统观念的指导下进行政府数据建设和管理。由于资源利用倾向于部门化的控制力，目前政府数据资源的整合与共享仍有较大阻力。

2.政府数据开放与社会数据融合有待加强

开放数据已经成为政务公开的一种制度安排。政府将建设统一高效、互联互通、安全可靠的国家数据资源体系，推动公共数据资源向社会开放，建设全国一体化大数据中心，促进技术融合、业务融合并积极探索更多场域中政府数据资源的示范和开放使用，这些都对政府数据的开放管理提出了新要求。

3.数据分析对于决策支持力度不足

社会治理需要从单一的管理机关转变为服务型政府，从以前的经验型、小数据决策转变为基于大数据分析的科学决策。通过理顺政府数据资源的“归集、统管”机制，加强数据资源管理，推进政府数据资源“一本账”管理、集中汇总和图集关联设置，让数据成为政府管理的显微镜、透视镜和望远镜，以更精细、更广阔的视野发现、分析和应对全社会运行中的问题，优化政府管理、服务和决策模式，建设创新型政府。

4.数据汇集与共享有待加强

良好的治理体系是整合与共享政府信息资源的制度保障基础。目前，在中央政府层面，没有专门的部门来协调和统筹信息的整合与共享，而是由各个部委共同整合与共享信息和数据；在地方层面，多地各自成立了大数据中心。大数据中心的主要职责是整合本地区数据资源，解决信息“孤岛”和信息“烟囱”问题，营造良好的数据产业发展环境，促进政府信息资源整合与共享，推动“互联网+电子政务”建设。然而，各地大数据中心目前的机构设置及职能设置尚不能满足信息和数据整合与共享的现实需求。

此外，政府信息资源整合与共享的安全还涉及隐私、信任和授权问题。公共数据、个人数据和私人数据的整合与共享，使我国信息资源整合与共享中的隐私泄露问题尤为突出，如公民的私人数据被窃取、干扰甚至转卖。随着信息技术的发展和国家战略的推动，政府信息资源整合与共享的范围将逐步扩大到政府、社会和公民的各个方面。面对如此广泛的信息资源共享，如何科学有效地实施访问控制，解决信任和授权问题，确保信息资源的来源和应用的安全，将是亟待解决的重要问题。

（二）转型的方向

市域社会治理需要顺应新技术发展趋势，在社会治理中运用数字技术、智能技术，从而实现治理的数字化转型，增强社会风险防控能力。这也成为当下提升治理能力及完善治理体系的基本趋向。结合上述问题，笔者认为，在法治轨道上推进市域社会治理的数字化转型主要应关注以下几个方面。

1.敏捷型治理

城市公共服务的数字化转型带来了城市治理主体和客体互动方式的改变，治理主体通过对不同信息的感知、整合和分析发现社会问题，并以公共政策的形式对治理客体的诉求作出回应。治理的数字化转型必须提高信息感知和敏捷处理能力。所谓提升信息处理能力，是指推进市域社会治理现代化必须加强对社会治理数据的分类处置、信息研判和决策利用能力。〔10〕大数据、云计算、人工智能等技术呈现模块化、对象化、组件化、准则化、开源化的多重趋势性，对社会伸长过程释放赋能效应。参见李碧珍、吴芃梅：《数字经济对社会生产与再生产过程的影响与重塑》，载《当代经济研究》2021 年第11 期。与此同时，在治理资源有限的前提下，数字化转型以技术优化监管逻辑，减少不必要的行政审批流程，重塑监管部门的职权体系，提升立法、执法、司法等活动的可视化和透明度。

2.高效能治理

从国家的角度看，治理工具、治理手段逐渐实现智能化和数字化，数字化政府的行政效率和监管效果得到极大提升，突破基层网格化治理和中央治理之间的隔阂，实现“中央—地方”治理理念和治理方式的一体化。对此，有学者认为，数字化推动“以强制能力、汲取能力、濡化能力、认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力等为代表的国家能力得到显著提升，并且该能力促使国家实现目标的方式更为便捷”。〔11〕郭春镇：《“权力—权利”视野中的数字赋能双螺旋结构》，载《浙江社会科学》 2022 年第 1 期。从公民个人的角度看，无论是政治权利的行使，还是对公权力的监督，以及“以更便利的方式、更优惠的价格购买更优质的产品、享受更优质的服务”等方面，〔12〕郭春镇：《“权力—权利”视野中的数字赋能双螺旋结构》，载《浙江社会科学》 2022 年第 1 期。都有意想不到的变化。更为重要的是，通过数字化治理，可以大大提高原有治理的延展性，尤其是借助区块链、元宇宙等技术，治理的范围、对象、手段等方面的边界或数量得以大大拓展。

3.人文化治理

在法治的轨道上推进市域社会治理的数字化转型，最终目的是为了为人民群众提供更良好的生活，尤其是发现人民需求、回应人民期待、站稳人民立场、解决人民问题等方面的效能得到大大提高，可以提供为人民群众更多的公共产品，可以有效回应人民群众对公共服务的需求和未来美好生活的期待。在数字化时代，“政府治理手段变革应当不失人文主义精神，应让数字与机器变得可以让人亲近。数字化时代下政府治理手段充满着技术主义，它意味着一切变革取决于技术的应用，但技术主义往往会消解人文主义精神，一旦当个人成为技术（数字与机器）支配的客体时，个人的尊严也就可能丧失了”。〔13〕章剑生：《数字化时代政府治理手段的变革》，载《浙江社会科学》2022 年第1 期。因此，在转型过程中，应当特别关注特殊群体在面对数字化服务时的特殊需求，“由于数字基础设施、数字技术应用水平和能力等方面的差异，‘数字鸿沟’也客观存在，由此引发的各类经济社会问题日益凸显。”〔14〕刘坤：《让数字应用弱势群体也能乐享“智生活”》，载《光明日报》2020 年9 月13 日，第05 版。尤其是，需要“制定实施数字技能提升专项培训计划，提高老年人、残障人士等运用数字技术的能力，切实解决老年人、残障人士面临的困难”。〔15〕《国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》（国发〔2021〕29 号）。

4.公正化治理

治理的数字化转型应当突出治理活动的透明性和公正性，将权力置于阳光之下。数字化技术的运用的特点也有助公平和公正的实现，如数字化技术全程留痕、不可逆转、不可修改、不可撤回和撤销等特征，在处理酒驾、醉驾等领域，得到全社会的广泛认可，对公权力形成了有效的制约，使相关案件的处理更公平公正。然而，也应看到这种特性对个案正义或特殊情形的考虑不够。如算法自动化执法呈现出的“一刀切”执法或司法等活动难以获得当事人的认同，相关处罚的教育功能未得到合理体现〔16〕参见章剑生：《数字化时代政府治理手段的变革》，载《浙江社会科学》2022 年第1 期。。与此同时，由于信息化、数字化等基础设施建设不平衡，在特殊情形下相关公共服务不到位不均衡等现象也有发生，进而影响数字化转型中公平公正价值的实现。〔17〕如新冠肺炎疫情期间，全国大中小学开展了在线教育实践，有的地方因为相关基础设施建设滞后，在线教育质量受到影响，城乡教育公平性等话题成为研究者关注的对象。参见王海明《：数智时代的正义：复杂性及其当代旨归》，载《浙江社会科学》 2022 年第 1 期。

5.法治化治理

治理数字化转型不但意味着治理工具、治理活动的数字化，而且意味着法治治理与数字治理的同步推进。技术终究只是优化治理活动的工具，治理数字化转型更重要是的依法治理，实现“更有效率的公平”。〔18〕参见邱泽奇：《数字赋能：有效率的公平》，载《浙江社会科学》2022 年第1 期。例如，算法推送服务的广泛应用变革了传统商业模式、提升了信息处理效率，但随之而来的“算法歧视”“信息茧房”等算法滥用问题也成为了现代化治理中亟需解决的问题。《互联网信息服务算法推荐规定》的出台及时回应算法野蛮生长、舆论操控、虚假信息泛滥等与治理目标相悖的社会问题，其内在逻辑即是以法治原则调整治理工具的方向偏差，建构法律、道德、市场和科技为要素的多元治理格局。〔19〕参见张吉豫：《构建多元共治的算法治理体系》，载《法律科学》2022 年第1 期。

与此同时，“数字化具有的赋能效应——‘数字赋能’推动、引发文明系统方方面面发生新变革、新调整，其中影响最为深远的是各个领域的权益配置出现了新局面”。〔20〕王海明：《数字赋能与公平正义》，载《浙江社会科学》2022 年第1 期。故而需要在立法层面为信息技术的应用方式和适用场景中的权利义务分配提供方向性指引，法治的核心内容即权力与权利的关系将成为市域社会治理法治化的主题。因此，市域社会治理数字化转型需要置于依法治国战略格局之下，从治理理念、治理政策、治理流程和治理技术四个层面完成治理方式的法治化、精细化与高效化的转型。〔21〕参见陈水生、卢弥：《超大城市精细化治理：一个整体性的构建路径》，载《城市问题》2021 年第9 期。以法律规范技术、以义务承担预防技术滥用、以权利保障抵御技术歧视，以法治推进原则作为多元主体共参、共治、共建、共享的核心思想。〔22〕参见吕美璇：《中国数字政府治理困境与解决路径研究》，载《改革与开放》2020 年第16 期。

以上的几个方面并非互不相关，它们共同揭示了市域社会治理数字化转型的根本面向，即彰显人文关怀、德治和智治相结合的治理体系。总之，市域社会治理数字化转型本质上是“社会治理由粗放式转向精细化”的必然选择。〔23〕雷晓康、张田：《数字化治理：公众参与社会治理精细化的政策路径研究》，载《理论学刊》2021 年第3 期。治理实践已经证明，单纯依靠政府实施自上而下的单向治理策略并不能全面回应信息时代出现的技术风险。

二、市域社会治理数字化转型法治推进的基本原则

治理工具、治理方式的智能化、数字化和便捷化为社会公众、私营机构提供了更多的社会治理参与途径，〔24〕有观点认为，城市治理数字化转型呈现阶段性特征，可以分为“新技术体系”“新政府形态”“新治理模式”。其中，“新治理模式”是指城市治理数字化转型的成熟阶段，通过治理创新将技术创新、服务创新、管理创新、合作创新的边界由政府拓展至社会体系，在服务想读的理念之上，不断叠加“治理过程的公众参与”。参见吴建南、陈子韬等：《基于“创新-理念”框架的城市治理数字化转型——以上海市为例》，载《治理研究》2021 年第6 期。这意味着市域社会治理数字化转型需要以多元主体协同式治理体系为基础，建构符合市域社会现代化特征的治理规则。市域社会治理现代化是整体性社会发展过程，必须具备正确的推进理念、科学的内容体系与完备的能力要求。〔25〕参见陈成文、陈静、陈建平：《市域社会治理现代化：理论建构与实践路径》，载《江苏社会科学》2020 年第1 期。以此为基础，市域社会治理数字化转型需要遵循的基本原则，可以从以下三个方面展开。

（一）社会共识原则

数字化是促进经济和社会发展以及整体治理能力、效率和提升，实现整体智能治理和全域有效协调的基本手段。推进数字化转型，获得人民群众的支持是关键。“我们以人民为中心推进改革，坚持加强党的领导和尊重人民首创精神相结合，坚持顶层设计和摸着石头过河相协调，坚持试点先行和全面推进相促进，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题推进重点领域改革，不断增强人民获得感、幸福感、安全感，全社会形成改革创新活力竞相迸发、充分涌流的生动局面。”〔26〕习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，中央文献出版社2021 年版，第468 页。

1.推进数字化转型的目的是更好地服务人民群众

为了促进数字化转型，必须从需求和问题出发。从市域社会治理中的顽障痼疾入手，从人民群众急难愁盼的事入手，从事关民生福祉的需求入手，需要选择关键领域和优先事项，广泛规划并有序推进。所以，要理解其本质内容，以人为本，把促进人的全面发展作为一切工作的中心任务。对此，习近平总书记指出：“人民城市人民建、人民城市为人民。城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。要坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位，探索具有中国特色、体现时代特征、彰显我国社会主义制度优势的超大城市发展之路。”〔27〕习近平：《论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局》，中央文献出版社2021 年版，第437 页。改革必须强调人的主体地位，必须把人的生存作为改革的出发点。我们需要依靠新技术，但不能过度依赖新技术，人类的问题最终必须由人类的智慧来解决。评价改革成功与否的最终标准是看“为人民服务”的根本目的是否能最终实现。在数字时代，需要保障社会正义，保护人类安全，探索数字公益，努力使数字化惠及所有人，让广大人民群众从内心深处认同和支持数字化转型。

2.数字化治理需要人民群众的支持与参与

社会治理概念本身是以多元主体、协商合作、伙伴关系所形成的社会事务协同治理模式，包含“他治”与“自治”的两个维度。〔28〕在部分学者看来，社会治理通过有效的“他治”来培育“自治”，“他治”是政府对社会的治理和社会对政府权力的约束，“自治”是指社会自主治理。参见蔡益群：《社会治理的概念辨析及界定：国家治理、政府治理和社会治理的比较分析》，载《社会主义研究》2020年第3 期。市域社会治理数字化转型在一定程度上是将他治模式和自治模式进行更深层次的融合，在控制公权力借助数字监管科技实质扩张行使范围的同时，引入更多的私主体参与社会治理，填补单向监管的资源不足与数字治理的技术缺陷。数字化是一种新技术，也是新思维和新见解，数字化转型是一个持续的、全方位的演进过程，因此需要进一步加强对其相关情况及其国家发展政策的及时解读，通过体验式、互动式、模拟化等实践方式进行宣传和推介，真正让人民群众在此过程中有主人翁的意识和能动性的参与，并获得实实在在的益处。

3.推动国家和社会双向互动机制的形成

社会治理是一个寻求治理能力和治理过程最佳状态的动态活动，〔29〕参见俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000 年版，第11 页。市域社会治理数字化转型则是寻求依托数字化、智能化的治理技术与治理工具，以达成政府和公民良好合作的动态过程。从社会治理理论的角度看，政府职能系于服务，而不是管理，应当以公共利益为目标，运用战略思维，从社会宏观结构、发展趋势高度再认识职能职责，采取具体行动更好地提供公共服务，且在此过程中应推进民主建设。对于社会治理主体而言，应以人为本，具有强烈的使命感责任感，勇于开拓创新，团结各方主体，发展民主治理功用，满足市域社会网络化治理之需。多元化社会主体参与治理是治理科技发展的必然结果，推动达成“技术、法律、政策和市场”四个维度善治之果。多元治理理论并不能简单理解为“对国家一元化社会治理主体的消解”，〔30〕参见曹胜：《结构、多元与合作——后现代主义语境中的治理理论》，载《中国行政管理》2008 年第5 期。而是强调社会主体能够在治理活动中确立各自职责，通过法律保护的沟通渠道和交流机制达成国家与社会层面的双向流动。数字化转型归根结底是治理模式、方法和手段的变革，主要表现为搭建新平台、建立新机制、探索新模式，评估成效的依据为：是否改善民生、是否带动产业经济、是否提高社会治理水平，最终提供有效的制度关怀，以实现市域社会治理现代化。

4.市域社会治理数字化转型必须强调良法善治

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”〔31〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014 年10 月23 日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过），载《人民日报》2014 年10 月29 日，第1 版。善治在中华文化中源远流长，善治理论有助于打破传统认知藩篱，调和国家和社会的关系，跳出管理与被管理对象的窠臼，真正从共治合作的视角看待社会组织机构，把公民、社会力量导入社会治理的过程。政府与公民相辅相成，存在内在密切关联。那些由公民组成的非官方的社会组织，应有权参与社会治理。其中，数字化是一个关键抓手，更是一个有力撬点。在数字化转型中，市域社会治理既需要政府引领，也要充分发挥公民及社会组织的作用，由此可以通过良法善治形成国家与社会的良性互动，推动其他领域的改革，实现整体治理水平的跃升。

（二）科技伦理原则

科技赋能带来了社会生产力和生产工具的变革，但算法霸凌、大数据歧视等技术失控的伴生性问题也接踵而至。在立法者的视野中，技术并不是法律直接调整的对象，但伴随着工业时代无过错责任的兴起、信息时代网络中立主义的衰退，立法者意识到技术中立不过是理想主义者的一厢情愿，〔32〕主流观点认为，1982 年美国联邦最高法院的“Sony Corp.of America,Inc v.Universal City Studios,Inc”案中确立了“技术中立原则”，即某项产品或技术是被用于合法用途还是非法用途，并非产品或者技术的提供者所能预料和控制，因而不能因为产品或技术成为侵权工具而要求提供者为他人的侵权行为负责。参见陈洪兵：《论技术中立行为的犯罪边界》，载《南通大学学报（社会科学版）》2019 年第1 期。也有学者认为，在网络社会，技术中立包括“技术本身中立”和“技术提供者中立”两层含义，法律不应当成为限制技术应用的障碍，而是成为厘清技术、技术提供者以及实际侵权人之间责任承担的工具。参见吴太轩、郭保生：《技术中立：互联网新型不正当竞争案件中抗辩事由的证成与适用》，载《科技管理研究》2020 年第20 期。表面上技术与社会实属不同的“理解秩序”，但技术的工具价值与社会价值仍然被涵盖在法律的价值体系之中，〔33〕参见郑玉双：《破解技术中立难题——法律与科技之关系的法理学再思》，载《华东政法大学学报》2018 年第1 期。法律需要回应技术创新过程中随之而来的价值错位。

如果说科技创新是从客观上关注“能不能做”，那么科技伦理则是从主观上约束“该不该做”。市域社会治理数字化转型面临着技术创新与法律行为规范不匹配的现实问题，其根源在于立法者和监管者无法时刻保持对新兴技术的充分认知，风险预防的目的效果和规范内容难以达成社会共识。〔34〕有研究者认为，风险预防原则的规制劣势愈发凸显，监管并未提出应当在什么情况、什么时机以及何种程度上对科技风险进行预防的确定指引，容易导致监管矛盾与裁量权滥用的监管失灵困境。参见谢尧雯、赵鹏：《科技伦理治理机制及适度法治化发展》，载《科技进步与对策》2021 年第16 期。科技伦理恰恰能够填补这种共识欠缺，为人工智能、算法等信息技术应用中的“不确定与负向性结果”，〔35〕参见邓若玉：《人工智能发展的科技伦理反思》，载《广西社会科学》2020 年第10 期。提供事后归责的理论依据和具有普遍性的技术责任制度。然而，我国科技伦理治理体系存在政策规范体系性不足、科技伦理宣传教导不充分、行政干预流程不完善、公共参与沟通机制不通畅等问题，不仅需要自上而下建立完善的规范体系，而且需要从业人员和公众自下而上的广泛参与。

党的十九届四中全会《决定》提出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”〔36〕《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019 年10 月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过），人民出版社2019 年版，第28 页。其明确要求增加“科技支撑”维度，将“科技”力量融入社会治理体系，在制度现代化中发挥更大治理优势和效能，“使社会治理体系更加完善、更加科学、更有优势”。〔37〕张文显：《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》，载《法商研究》2020 年第2 期。这体现了党和国家对于如何在法治轨道上推进市域社会治理数字化转型的前瞻性思考和理论自觉。2018 世界人工智能大会法治论坛发布的《人工智能与未来法治构建上海倡议》提出，应“高度关注可能带来的风险挑战”，“建立与人工智能创新发展相适应的伦理体系”，“通过规则设定促进人工智能算法的公正、透明、安全，避免算法歧视，杜绝有悖伦理价值及公序良俗的技术应用”。该倡议对因人工智能科技发展可能引发的风险和伦理给予了高度关切，并提出运用法律来推动相关制度建设，为如何推进数字化治理提供了可行路径。

科技伦理的风险预防逻辑是以社会理性规范科技的应用方式，市域社会治理数字化转型需要科技伦理重置业已失衡的技术工具理性和价值理性，明确法律调整范围从单纯的事后救济延伸至事前技术研发中“纯粹商业利益优先”的风险预防。在“主体—工具—价值”的分析框架内，〔38〕有学者认为，“主体—工具—价值”的分析框架，主要是为了回答多元主体在参与社会治理过程中各自应当承担何种责任以及选择何种担责工具的基础问题。参见刘志辉、孙帅：《大科学时代我国科技伦理中待解决的问题——以“主体—工具—价值”为框架的分析》，载《中国高校科技》2020 年第11 期。明确治理主体与治理工具的伦理评估模式和选择范围，避免因强制性技术工具对治理秩序的忽视导致诸如老年人被排除在治理数字化进程之外等社会问题。简言之，市域社会治理数字化转型需要构建合乎技术逻辑与社会利益的科技伦理体系，在支持科学技术发展的同时，绝不能丧失“人的主体性”，始终强调科技为人服务、以人为本的价值定位。

（三）法治原则

市域社会治理兼具“国家治理的整体性”和“地方行政的独特性”两种治理属性，具体表现如下。一是具有基层性，即市域社会治理是一种基层社会治理形式。二是具有枢纽作用，即基层社会治理在国家治理中发挥着承上启下的枢纽作用。其“职能体系与上下层级结构之间构成密不可分的衔接、传递与实施体系，治理效能则呈现出由中心向边缘传递辐射而形成同频共振的递增效应”。〔39〕徐汉明：《市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径》，载《理论探索》2020 年第1 期。三是具有体系性，即市域社会是治理主体运用党建、法律、道德、心理、科技、民规民约等体系化社会控制手段开展的一种社会行动。

市域社会治理数字化转型在治理主体、治理方式、治理客体等维度均发生内生性变化，解决这些变化引发的矛盾与冲突则需要完善相应的监管制度框架，以法治推动治理模式转型。例如，人脸识别技术的商业化应用目的是为了提升用户体验和身份核验的高效性，但在“刷脸”成为变相强制核验方式时，则需要以法治思维审视技术应用的合法性边界。〔40〕一旦人脸识别技术滥用，人脸识别技术将异化为“复合性技术利维坦”，容易加大社会碎裂化和技术独裁的风险。参见孙道锐：《人脸识别技术的社会风险及其法律规制》，载《科学学研究》2021 年第1 期。

“市域社会”是统筹整合省、县、乡所形成的治理客体概念，包含了人口、环境、卫生、住所等诸多治理要素。与县域社会相比，市域社会的复杂性、开放性和流动性等特征，〔41〕参见周振超、侯金亮：《市域社会治理法治化：理论蕴含、实践探索及路径优化》，载《重庆社会科学》2021 年第8 期。决定了这种社会结构需要采用的多元治理模式，而为厘清治理主体之间纷繁复杂的法律关系，更需要“市域社会治理法治化”来解决突出的社会矛盾和技术风险，即依靠硬法与软法构建内部结构严密、职能分工明确的治理体系，以法治思维和法治方式推动达成良法善治、合作共治的理想状态。〔42〕有学者将“市域社会治理法治化”概念界定为，在市域空间范围内，社会治理主体与相关治理参与者运用法治思维和法治方式，有效预防和化解社会风险，优化社会、制度、文化、自然及人文环境资源匹配，依靠正式制度与非正式制度构建规范有序、结构严密、协调运行的制度体系，实现国家与社会的良性互动、合作共治、良法善治的治理新格局。参见王勇等：《社会治理法治化研究》，中国法制出版社2019 年版，第6 页。

然而，与此同时，在技术治理的实际应用中，应注意治理的变形有时很明显，技术的过度使用大大增加了一些部门的工作，但公众的认知度却相对比较低，技术影响和目标是“倒挂”的。现有的城市信息化基础设施无法有效支持城市治理和社会治理的复杂和智能要求。每个部门都以自己的方式来部署不同层次的传感、连接、数据、计算和智能，缺乏顶层的设计，无法高效实现感知和连接城市神经元的能力以及汇总和分析城市数据的能力。

重新构想技术与法律之间的关系，是总体回应数字时代风险和危机的重要环节。〔43〕许可：《个人信息治理的科技之维》，载《东方法学》2021 年第5 期。因此，有必要正确处理“技术”与“治理”之间的关系，考虑技术使用的限制和方法以及治理的目标等重要问题，并对新技术可能带来新的安全、法律和伦理问题保持警惕。

技术治理应从技术出发，回归治理，从解决人们在寻求美好生活的过程中所面临的问题入手，打破治理者与被治理者之间的简单分立，打破公共部门之间、公共部门与私营部门之间的工作边界，建立一个涉及政府、企业、社会组织和市民的多主体治理机制。在这个过程中，应当始终清醒认知技术只是实现这一目的的手段，法治和制度价值的有效实现才是努力的方向。

三、市域社会治理数字化转型法治推进的路径选择

以上分析表明，市域社会治理需要兼顾城乡不同的现代化水平，兼容并蓄，协调发展。既要注重市域社会发展，不断推动社会进步，也要紧抓监管规范，防止可能引发的社会风险，尤其是新技术导致的新型风险，争取做到两手都要硬，从而实现在发展中规范，在规范中发展，兼顾效益与安全。只有在技术层面完成市域社会治理数字化转型，在法治轨道上开展治理制度建设，才能将制度优势转化为治理效能，达到良法善治的效果。

（一）构建硬法与软法的混合治理规范体系

1.推动数字领域立法内容的体系化和精细化

自2015 年《中华人民共和国网络安全法》（以下简称：《网络安全法》）颁布以来，我国网络安全立法开启了体系化发展进程，2021 年《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称：《个人信息保护法》）《中华人民共和国数据安全法》（以下简称：《数据安全法》）颁布实施，我国在数字经济领域的法律框架基本形成，围绕网络安全、数据安全和产业安全等主要内容，网络平台运营者和数据处理者的法定义务及其履行方式得以明确，监管机构对于产业数字化转型过程出现的新型问题也取得了“有法可依”初步成效。具体而言，《网络安全法》意在建构网络运行安全和网络信息安全的基本架构，关键信息基础设施运行安全则是我国市域社会治理中的核心网络节点；《数据安全法》意在建构以数据分级分类制度为基础的数据安全制度，按照一般数据、重要数据和核心数据的基本划分，细分行业主管部门、网信部门以及地方政府各自的数据安全监管职责；《个人信息保护法》则强调信息技术的商业实践活动不应以牺牲个人信息权益为代价，数据处理者在市域社会治理层面应充分履行个人信息保护义务。

不过，数字领域基本法律体系的形成并不等于法律体系的成熟，伴随着数字经济的实践深入，市域社会治理数字化转型需要更高质量的法律制定和法律适用，立法内容的精细化自然成为必然选择。在立法论中，立法精细化是对“简略式立法”“功利性立法”“低效性立法”的否定，〔44〕参见郭跃：《论立法精细化的标准与实现路径》，载《学术界》2016 年第2 期。除了需要法律规范本身的精确客观之外，还需要重视对其他规范性文件的制定和实施。在网络安全审查制度、数据安全风险评估制度、数据分级分类制度等辅助性制度确定之后，立法内容层面还需要对算法误导舆情、数据财产权益创设与保护等具体场景提供更具操作性的规范指引。此外，监管实践与司法实践的标准统一也是市域社会治理数字化转型的重大内容之一，应以更为精准和易懂的立法语言来减少市场主体对于法律实施方式的困惑疑虑。

2.顺应市域社会治理实践需求，促成多元治理体系形成

市域社会治理以政府为主导，发挥立法、司法等各类国家机关的核心作用，推动实现政府数字化及互联互通，建设数字政府，切实发挥多元主体共治功用，在群众自治基础上，推动政府与社会、个人与组织之间良性互动。应着重提升基层群众自治组织的数字化水平，加强基层数字通信基础设施建设，在固有规范化建设、制度机制健全等方面，提高村委会或居委会的数字服务能力、数字动员动力和数字运用能力，最终实现以基层党组织为核心，以基层群众自治组织为重点，健全基层治理体系，为整个市域社会治理打下坚实的基础。〔45〕杨嵘均：《城乡基层智慧治理体系构建的基本范式、制约因素与创新路径》，载《河海大学学报（哲学社会科学版）》2021 年第4 期。

在数字化发展进程中，理想的治理秩序是政府和公民依托数字化、智能化的治理技术与治理工具达成良好合作的动态治理结构，〔46〕参见俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000 年版，第11 页。这也意味着应当有更多的社会主体参与社会治理。由于治理主体广泛，多层级，职责与事务繁多，治理体系建设需常抓不懈，将新技术运用于社会治理，发挥技术优势，需要自上而下的顶层设计，同时，把权责下放到与民众直接打交道的一线部门、基层单位。例如，将政务热线等整合为全国或一定区域范围内统一的政务平台，及时公布信息，透明运作流程，让民众办事便利且及时知晓办理进度、结果等。

3.重视软法之治，达成法律法规与技术标准的功能互动

市域社会治理数字化转型以法治原则作为基础毋庸置疑，完善数字领域的立法内容与体系更是必然要求，但需指明的是，法治原则中的“法治”不仅包含以法律法规为主的硬法之治，而且包括技术标准、企业社会责任等软法之治。市域社会治理数字化转型的基本特征是多元主体和协同合作，而硬法与软法的相互结合能够克服彼此之间的功能不足与适用局限。〔47〕在传统社会领域，“硬法之治”仍能彰显出其治理优越性，在新兴的第三领域，则可以利用“软法”对其规制。参见廉睿、高鹏怀：《整合与共治：软法与硬法在国家治理体系中的互动模式研究》，载《宁夏社会科学》2016 年第6 期。市场治理、科层治理和网络治理的单一治理模式早已被学者们认为是无法解决未来社会的治理问题的，〔48〕参见张勇：《共生共治：硬法与软法在共享经济发展中的合作治理模式研究》，载《山东科技大学学报（社会科学版）》2019 年第1 期。整合硬法与软法所形成的综合性治理体系才是推动市域社会治理数字化转型的破题之道。一方面，软法硬法的结合拓宽了治理主体的社会观察视野，避免治理活动因信息传递失真而导致中间断层；另一方面，软法硬法的结合也能达成“政府—企业—社会组织和个人”的科层式治理结构，形成自律、他律与互律的治理秩序。

在转型过程中，我们正处于传统问题尚未完全解决、新兴问题又层出不穷的境地，这需要着重从党内立规和国家立法两方面进行法治建设。总结并运用新科技治理的有益经验，实现制度化、法治化，对那些不符合新形势、新要求的既有法律规定进行修改，以适应新治理体系及技术变革。〔49〕周汉华、刘灿华：《社会治理智能化的法治路径》，载《法学杂志》2020 年第9 期。具体而言，应强化三方面工作。第一，同步推进智能社会立法体系、技术标准与科技伦理的结构化。新的立法内容，不仅要针对新技术本身进行调整，而且要针对新技术应用的新问题进行法律调整，在个人基本权利保护、数字经济发展和数据利益共享之间达成适当的平衡。〔50〕季卫东：《数据保护权的多维视角》，载《政治与法律》2021 年第10 期。法律的治理作用始终以调整法律关系为基础，并不能直接干预技术的内在逻辑；技术标准、科技伦理则能够直接对技术本身进行干预，成为监管和司法实践判断义务履行与否的客观依据。同时，技术标准与科技伦理也能在行业相关的技术话语体系中提供更为清晰易懂的技术治理规范。第二，对司法而言，在当前智慧法院建设初见成效的基础上，可深化人工智能在司法中的运用，强化区块链存证功能，推进审判网络化智能化。第三，在行政执法方面，善用新科技，加大行政监管的力度，利用大数据技术开展违法线索发现及预判等。

（二）数字化、整合化和合规化

在法治轨道上推进市域社会治理数字化转型，首先在于如何推进治理主体的数字化，进而推动整合相关治理数据和数据的合规应用，塑造积极反馈、智能交互的治理体系。

1.治理主体数字化建设的推进

数字治理是市域社会治理的必要路径，治理主体多元化是数字治理建设的重要一环。推动我国数字社会健康发展，要加快新型基础设施建设，加强战略布局，加快建设高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字信息基础设施，打通经济社会发展的信息“大动脉”。〔51〕参见习近平：《不断做强做优做大我国数字经济》，载《求是》2022 年第2 期。诚然，政府及社会的数字化建设离不开城乡公民的参与，需要数字素养的共同培育。数字素养培育不足，城乡数字鸿沟日渐扩大，会影响数字化的普及程度。这必然降低政府、社会的数字化转型效率，有关数字政府、数字社会主体建设一定要注重数字知识普及。对此现象，可从以下几个方面予以改善。首先，发挥数字政府的主体作用，加强对乡村数字教育投入，将重点放在贫困地区，加快数字基础设施建设，提高数字治理水平。其次，利用一定的社会资源引导社会群体帮助缺乏数字化知识的公民进行网络知识培训学习，全面提高公民的数字素养。最后，加强数字困难群体对互联网等科技的使用和培训，提升数字社会参与感，缩小城乡数字鸿沟，促进乡村政府的数字化转型。

2.存量与新增数据资产的整合

我国进行了几十年的信息化建设，为社会经济发展、生产效率提升提供了坚实的技术基础。无论是政府还是企业，一路从电子化、信息化和数字化走来，科技为政府治理与企业管理赋能，推动了治理模式和企业技术的不断创新。通过充分利用信息技术的发展，提高了沟通交流效率以及知识共享的水平，推动经济优质高效的发展。数字化则在信息化的基础上更进一步，利用信息化高度发展的硬件基础与存量数据，充分支持新型商业模式的创新；通过打通联动信息数据与业务需求，促使治理模式和创新技术的效率与价值最大化。

不管是信息化、智能化还是数字化，其发展都有赖于信息科技的不断发展；如果没有科学技术的支持，就不会有信息化，更遑论数字化转型。从信息化到数字化，并不是一蹴而就的，是一个循序渐进的过程。信息化建设中的技术设施、数据等存量资源可以为数字化转型提供积累，降低成本，在此基础上通过整合优化以往的信息化系统，用新的互联网技术手段提升新的技术能力，以支撑整个数字化时代环境发展变化带来的新要求。数字化还需要在信息化的基础上，进一步完善公共数据开放共享机制，建立健全数据流通交易规则，拓展、规范数据开发利用场景，加强数据安全保护，使已有的硬件基础设施与存量的数据资产实现整合，产生新的使用价值。

对于新增的数据资产，如何克服已往的信息孤岛等难题，应在合法与安全的基础上，实现互联互通，这是进一步推动治理数字化转型的突破口。对此，在中央层面，应重点协调不同层级政府的数字连接及功能互联，构建政务数据标准体系，整合与地方各部门的政务系统；在地方层面，可以以政府为主导发挥引领作用，加强省市县三级互相协同的关系，利用政府职能，构建统一的监管规范，强化各层级政务数据联通，形成整体性治理格局，扩大与企业之间的合作，发挥各自专长，提高治理效能。

3.数据资源应用合规

政府获取或持有的数据，根据其采集场景、使用目的的不同，在处理时应当进行分级分类管理，并进行合规性审查。

政府在履行公共服务和管理职能过程中采集和产生的数据，其本质上是政府基于社会利益的需求，代为采集、处理、储存和使用。因此，其虽然实际由政府代为控制，但其本质上应由社会取得收益，政府无权基于公共利益以外的目的收集、使用或处分，更不得任意转让或以此牟利。

对于政府部门基于公共目的以外获得的数据，那么无论处理者是政府、企业还是个人，也无论企业是国有还是私有，都应当纳入一般的信息处理规范。除特殊时期、专门目的的数据统一调用外，在一般情况下都需要将数据进行匿名化处理后再赋予政府数据权益。数据主体与原始数据处理者对原始数据应享有数据上的权益。

除了政府部门以外，其他的企业、社会主体等，基于自身经营所需目的，采集、处理、产生的涉及公共利益的数据，政府可以通过采购的方式，获取并处理这些数据。在特殊情况下，经过严格的流程，政府亦得以进行特定目的的数据征用；但在特殊情形消失后，应当及时妥善地处理相关数据，避免对数据主体的权益造成侵害。

（三）进一步提升市域社会治理数字化转型的法治保障能力

1.加强制度建设，为数字化转型提供基础保障服务

现实世界数字化是整个互联网发展的基础。个人、企业、组织、国家机构等主体的数字化生存，成为与现实运作相对的另一种形态。市域社会治理的数字化转型，就是在安全和合法的前提下，将各类治理主体及其行为方式以数字形式呈现出来。然而，相关数字化基础设施建设或发展不平衡严重制约数字化水平。为此，在大力发展数字信息设施的基础上，需要进一步提升数字化程度。市域社会治理数字化一般是指治理建立在大量的数据资料基础之上，利用大数据等新型技术作为市域社会治理的一种工具。将大数据应用于市域社会治理，促进了治理手段的创新和治理体系、治理能力的现代化建设。〔52〕李峰、周舟：《数据治理与平台型政府建设——大数据驱动的政府治理方式变革》，载《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2021 年第4 期。大数据是市域社会治理的重要因素，数字技术手段融入其中，有利于提升国家治理现代化水平。在数字化快速发展背景下，通过加强对人工智能、大数据等新兴技术的应用，重塑市域社会治理的实践和理论范式，构建高度数字化的治理体系。应高度重视市域社会治理的数字治理模式转变，因其承担着风险治理的实施等重要责任，更应加强融入智能技术，提高民生需求。〔53〕许阳、胡月：《政府数据治理的概念、应用场域及多重困境：研究综述与展望》，载《情报理论与实践》2022 年第1 期。

从治理的主体而言，政府、企业、个人的数据等诸多类型广泛存在，但运用数字技术水平有限，采集范围较窄。鉴于各方主体经济能力的差异性，要实行分级分类管理，对小微企业或社会机构、个体等，实行数字化财政补贴，或向其供给特定程序软件。政府在其中发挥核心主导作用，建立统一的数据采集标准及传输通道、交易市场等。

从治理的难题而言，面对诸如数字鸿沟、信息孤岛等问题，应深化数据整合力度，确立数据共享联通的具体标准。〔54〕袁刚等：《政务数据资源整合共享：需求、困境与关键进路》，载《电子政务》2020 年第10 期。当然，各类数据负载的利益关系存在重大差异，数据整合尚需框架指引，按类型分等级实施整合。对于政务数据，应加快建设全国治理数据库，区分可公开数据、具有保密性而有限公开数据以及秘密不公开数据。对于可公开数据，应进一步分出向公众公开数据、政府间共享数据等类别，细化标准，为后端数据分析利用奠定基础。对企业或社会机构数据，若涉及其秘密，因与社会公共利益无关，没有必要公开。政府对企业数据应增订规则，既要保护企业经营技术信息，又要兼顾国家及社会公共利益之需。在各类数据采集及归属清晰，分级客观有效的前提下，应力促政务数据与社会数据的融合：一方面，政务数据向社会开放；另一方面，社会数据有效与政务数据对接。在数据采集及整合过程中，应充分关注和加强数字能力建设，不仅要提升政府、企业的数字能力，而且要加强公民的数字能力，防止因城乡二元化导致的差异转变为数字能力的城乡差异。

2.加强数据保护和交易等相关制度建设

在数据产生、采集、整合形成动态运行后，则应基于数据分析，将其应用于市域社会治理。面对喷涌而生的海量数据，需要利用大数据技术，基于特定算法进行数据的清洗、脱敏。政府作为市域社会治理的核心主体，应负有个人信息数据保护及监管职责〔55〕参见许可：《个人信息治理的科技之维》，载《东方法学》2021 年第5 期。，可采取两个进路解决相关问题：首先，在政府内部设立专门负责数据整合分析处理的机构，强化内在数据能力；其次，实行数据处理外包，从市场购买数据分析处理服务。两种路径各有优劣，前者可以强化政府获得的数据能力，但会产生较高的财政成本；后者虽然成本节约，但存在数据泄露等弊端。鉴于此，就政务数据与社会数据而言，建议区分数据密级、敏感性、重要性等，事关重大的数据，由政府自主分析，其他数据则交由市场主体分析，政府购买服务，从而达到综合平衡。

此外，在数据共享或传输方面，需要建立基础框架，构建政务数据资源共享交换机制，明确传输对象、传输方法、可传输数据范围，切实保护数据的秘密性，对于整合的数据，数据保存主体应负有安全存储而不泄露、依目的利用而不滥用的义务，兼顾社会治理功能发挥与个人、企业等主体数据利益保护机制，实现数据合法有序流动。

3.加强风险评估相关制度建设

数字化转型中，风险预见特别重要。从市域社会治理面临的目标及任务看，社会风险的预测预警及发现是重要方面。在数字化时代，各种意外事件事故频发，传统线性思维及因果关系判断难以适用，且无法采取前置应对措施，提前发现风险，主要原因在于数据碎片化割裂，无法有效连接；即使能够汇总，人力或非智能化技术也难以分析，即算力不足。在数字时代，这种难题逐渐得到有效解决。现实中，利用智能算法可预测流行病；通过舆情监测，可发现社会矛盾点。通过数字技术广泛应用，有利于及时监控各类潜在的社会风险，提前布局，及时化解。

依托大数据，开展自动化、智能化、数字化风险评估，还要警惕可能存在的一些风险，并及时从制度层面予以化解。首先，应着重关注数字化技术运用的过度或不足。数字技术、智能技术能够显著提升治理的效能，但需要注意治理技术运用的限度。市域社会治理无需追求绝对的安全，因为绝对安全并不存在；目标应设定为尽量减少社会风险和尽力保护人民生命财产安全，以人为本才是法治的灵魂〔56〕参见张文显：《构建智能社会的法律秩序》，载《东方法学》2020 年第5 期。。要防止新技术利用的不足，通过治理体系构造、技术改进提升予以解决。其次，要防止技术黑箱偏狭所生弊端。人工智能技术存在算法黑箱，就是算法技术人员也不能完全解释人工智能运行逻辑，尤其是随着人工神经网络等深度学习算法的普遍应用，算法具备一定的主动学习能力，其不可预测性、不可解释性大增。最后，技术具有强烈的价值导向，中立性难以实现。在打造利用算法技术时，有必要融入伦理准则、共同价值标准，实现算法的安全可控，运行结果最大程度的准确客观。概言之，要对新技术保持适当的警惕，对数据归集分析方法及结果应有适当的监督。

4.为新技术落地场景化提供法治保障

新兴技术的落地场景化对于促进技术研发和发展至关重要。如何为其提供更为安全、便利和高效的法治保障则是关键。当新兴技术的落地场景化来临时，现行法可能与其有所龃龉，进而催生出一系列的法律难题。例如，“元宇宙”中的一切是否能够为知识产权所覆盖，还是适用传统的物权？“元宇宙”中的数字人格与线下真实人格的关系是什么？新技术的应用如何保障用户的隐私权益？“元宇宙”中的犯罪应当如何界定？这些法律问题难以在事前全面知晓并防范，但法律仍应当保持一定的弹性，及时拓展自身边界，一方面要容忍技术的发展创新，另一方面要把住法律的底线。

因此，在享受信息技术新成果的同时，仍需要不断完善法律，将科技与法治间的关系建构为互利共生、唇齿相依的关系。用新技术、新产业推进法律体系自身的发展，以满足加强立法、改进立法和完善立法的社会需求。

5.加强智慧法治专门研究

近年来，我国法学、法律界围绕“智慧法治”这一主题，开展了多项研究工作，有力地推动了该领域的政策解读、法治宣传、学术研究和成果应用转化。〔57〕苏宇：《“信息技术+法学”的教学、研究与平台建设：一个整体性的观察与反思》，载《中国法律评论》2021 年第6 期。以上海市法学会为例，上海市法学会积极服务国家战略，努力推动科技向善，自2018 年至2021 年，分别以“人工智能与法治”“共建未来法治共享智能福祉”“人工智能的权利义务与法治实践”“智能社会的法治秩序”为主题举办世界人工智能大会法治论坛，为推动市域社会治理数字化转型提供了理论支撑和制度供给。此外，作为上海市法学会主办的刊物，《东方法学》与《上海法学研究》（集刊）也多次进行了以“智慧法治”为主题的征文，将理论研究成果刊印出版。《东方法学》自2019 年以来便在多期中以“智慧法治”“区块链”“人工智能”为专题，刊发了多篇论文。《上海法学研究》（集刊）以论文集的形式，集中刊登“智慧法治”的研究成果，2019 年第9 卷、2020 年第5 卷、2021 年第5 卷分别以近三年世界人工智能大会法治论坛的获奖论文为内容，编撰成卷，在中国知网线上出版。2020 年第15 卷、2021 年第4 卷、2021 年第6 卷分别以数字经济法治、平台经济法治、新兴权利与法治中国为专题进行汇编，以专题专卷形式集中展现相关最新研究成果。为了整合国内智慧法治研究的学术成果，《上海法学研究》（集刊）2021 年第18 卷对国内智慧法治的学术研究进行汇总，出版了“智慧法治学术精华文集”。这些成果和相关的平台阵地建设有力地推动了智慧法治领域的研究、宣传及成果应用转化。

6.强化职责分工组织保障

市域社会治理体系中各方主体职责功能不同，应厘定边界，要深化基层治理基础单元的作用，因为其处于治理一线，更了解基层情况，是上级党组织、政府和市民之间的纽带。市域社会治理的侧重点应放在基层，主要是街道和乡镇，既要赋权，也要压实责任，做到权责一致。〔58〕伍玉振：《赋权增能：新时代城市社区治理的新视角》，载《中共天津市委党校学报》2021 年第5 期。应在人事任免、资金调配、执法指挥等方面向基层倾斜。对农村地区，在数字基础设施建设、人力、资源等方面应予适当照顾，防止城乡差异扩大，治理能力脱节。在明确职责的基础上加强协作，利用新技术提高协作效率，降低成本，在信息传输、数据共享、协作方式、联合执行等方面充分发挥数字技术的作用。

社会治理体系运行离不开组织保障。〔59〕陈静等：《论市域社会治理现代化的“智慧治理”》，载《城市发展研究》2021 年第4 期。无论是数字化转型，还是转型中的体系建构，均需确定各级党委和政府的责任，尤其针对新社会形态，以社会化、法治化、智能化、专业化、数字化为导向，优化指标考核体系，加强基层治理效能评价，完善激励措施，对工作成效显著、增长速度快、发展质量好、社会稳定性强的区域重点奖励。可利用统一治理平台，实现日常工作留痕与数据归集，实时传送至平台，辅之以多元主体反馈数据，建立健全以大数据分析和技术督导为主、现场检查为辅的工作机制。加强治理队伍建设，强化领导干部市域社会治理的数字化思维，提升数字中国建设必要性、紧迫性认知；充实乡镇街道骨干力量，开展新治理体系与新技术培训，提高治理人员技术思维与能力。

四、余 论

“当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。”〔60〕《习近平在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-05/18/c_1118891128.htm，2021 年2 月20 日访问。“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”〔61〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第3 页。，在市域社会治理过程中运用制度的力量来推进数字化转型是极为重要和迫切的，这也是数字时代的重要命题。与此同时，数据与信息成为市域社会治理现代化的重要资源，数字和智能技术成为市域社会治理现代化的重要方式，构建全国数字资源共享体系和新型智慧市域社会建设成为重要目标。在此过程中，应以科技促进数字治理转型，推进数字技术创新服务模式，推进治理主体数字化、智能化、法治化，构造新技术条件下的行为新模式、治理新规则，才能更好地将制度优势和技术优势转化为治理效能，为推进市域社会治理目标的实现以及治理体系和治理能力现代化提供应有的贡献。