次国家级岛屿管辖区：法律与国际关系中的不确定行为者

葛陆海

国与国之间的关系受法律、惯例、共同期望以及趋利避害的心理等因素影响，有时也受政治威压和武力制约。学者们采取多种方法，分析国际舞台上国家行为背后的原因。

国家级政府是世界政治中的重要行为者，却不是唯一行为者。次国家级行为者之间存在既定的互动渠道、机制和惯例。这在法律上往往不构成问题，也不会针对国家级政府造成麻烦。一般而言，国家级政府和次国家级政府参与的事务类型不同，牵涉的合作伙伴亦不相同，因此，有关此等行为者在国际上扮演的适当角色，造成的困惑及引发的争论有限。

然而，挑战偶有出现。在参与国际事务时，有一类特殊的次国家级区域容易引发棘手问题。这类特殊的次国家级区域是次国家级岛屿管辖区（Subnational island jurisdictions），它们拥有自己的政府和行政机构（以下统称“政府”），完全或部分由一个或多个岛屿组成。

次国家级政府并不罕见。几乎每个国家，包括国土狭小和人口稀少的国家，都有一个或多个次国家级政府和行政机构。例如，人口不足1600 人的太平洋岛国纽埃，拥有一个国民议会和九个村级议会。人口不足10 万的加勒比地区岛国安提瓜和巴布达，拥有一个国民议会、安提瓜岛六个教区，以及雷东达岛和巴布达岛两个属地，巴布达岛有自己的议会，因而是这一小小岛国的次国家级岛屿管辖区。

就世界政治而言，次国家级岛屿管辖区有何特别之处？相比其他次国家级管辖区，次国家级岛屿管辖区的事实上、法律上的和/或管辖能力往往更高。管辖能力是管辖区规划和执行政策的能力。1Godfrey Baldacchino,Jurisdictional Self-Reliance for Small Island Territories:Considering the Partition of Cyprus,The Round Table,Vol.91:365,p.352 (2002).

次国家级岛屿管辖区往往拥有较高的管辖能力，原因有二。首先，小岛屿尤其容易被（岛民和岛外的人）视为拥有独特文化和社会的地方。2Owe Ronström,Remoteness,Islands and Islandness, Island Studies Journal,Vol.16:2,p.270-297 (2021);Adam Grydehøj,Yas Nadarajah,&Ulunnguaq Markussen,Islands of Indigeneity:Cultural Distinction,Indigenous Territory and Island Spatiality,Area,Vol.52:1,p.14-22 (2020).人们认为（无论正确与否）岛民和岛屿之间存在特殊联系。也就是说，更有可能的情况是，岛屿社会与大陆社会之间存在差异，而岛屿社会之间存在很多共同之处。这种想法导致人们倾向于依据岛屿或群岛的边界来划定管辖权界限。

其次，相对于地处大陆的次国家级管辖区，岛屿管辖区往往人口较少，经济规模较小，交通衔接也较为不便。岛屿要达到与次国家级大陆管辖区相同的发展水平和公共服务质量，需要拥有超越岛屿现有人口和经济规模水平的次国家级政府和行政机构。3Adam Grydehøj,Decolonising the Economy in Micropolities:Rents,Government Spending and Infrastructure Development in Kalaallit Nunaat (Greenland),Small States and Territories,Vol.1:1,p.69-94 (2018);Adam Grydehøj,Making the Most of Smallness:Economic Policy in Microstates and Sub-National Island Jurisdictions.Space and Polity,Vol.15:3,p.183-196 (2011).这意味着，在当地的社会经济体系中，次国家级岛屿管辖区往往具有特殊权力。

一方面，人们意识到与大陆文化的区别，另一方面，存在着独特而强大的次国家级政府，两者相互促进。当一个岛屿社会意识到自身有不同于大陆的需求和利益时，它就更有可能推行与大陆不同的政策，并建构一个允许其推行此等政策的治理机制。同样，一个强大的次国家级岛屿政府更有能力干预当地的利益。随着时间推移，岛屿和大陆管辖区的治理过程将产生差距。4Adam Grydehøj,Challenges to Local Government Innovation:Legal and Institutional Impediments to the Exercise of Innovative Economic Development Policy by Subnational Jurisdictions, European Journal of Spatial Development,Vol.11:1,p.1-21 (2013).这种情况尤其可能发生在与国家大陆相距甚远的岛屿领地上。5Godfrey Baldacchino,How Far Can One Go? How Distance Matters in Island Development,Island Studies Journal,Vol.15:1,p.25-42 (2020).在一些政治制度和地理环境中，这种区别意识仍停留在事实层面，即实践领域。在另一些政治制度和地理环境中，这种区别意识造成的结果是，国家政府授予部分次国家级岛屿管辖区法律上的特殊权力。一个次国家级岛屿管辖区能否获得更大的事实上的权力，部分取决于其法律上的管辖能力是否符合岛屿社区的感受性需求。6Adam Grydehøj,Toward Subnational Democracies of Scale:Tensions between Democratic Legitimacy,Legality,and Effective Governance,Geopolitics,Vol.21:1,p.22-42 (2016).

例如，丹麦拥有大量小岛屿，其中人口稀少的岛屿被简单纳入较大的市镇中，但丹麦政府还是尽可能让小岛屿拥有自己的市镇。丹麦全国共划分为98 个市镇，人口最少的五个都是小岛屿：莱斯岛、凡岛、萨姆索岛、艾尔岛、朗厄兰岛。此外，丹麦王国还有两个自治的次国家级岛屿管辖区：格陵兰岛和法罗群岛，这也是本文特别关注的。格陵兰曾是丹麦的殖民地，拥有土著居民。格陵兰岛和法罗群岛都受到丹麦的重视，且认为自身拥有独特的文化。自治的次国家级岛屿管辖区政府和行政机构本身被下分为各级市镇。

格陵兰岛和法罗群岛在各自的自治安排下纳入丹麦王国，拥有特殊的权力和责任。然而，世界上有大量次国家级岛屿管辖区拥有法律上的自治权或事实上的高度管辖能力，抑或通常是两者的结合。例子包括（但肯定不限于）：阿鲁巴、开曼群岛、福克兰群岛、关岛、根西岛、马恩岛、济州岛、澳门、新喀里多尼亚、波多黎各、设得兰、桑给巴尔和奥兰。这引发了对“权力分配不对称”的思考，7Kathleen Stuart,A Listing of the World’s Populated Sub-National Island Jurisdictions,in Godfrey Baldacchino &Kathleen Stuart eds.,Pulling Strings:Policy Insights for Prince Edward Island from Other Sub-National Island Jurisdictions,University of Prince Edward Island,2008,p.174-185.即一方面法律上的管辖能力遭到削弱，另一方面事实上的管辖能力有所提升，此消彼长，两相抵消。斯瓦尔巴群岛和克里斯蒂安岛（埃尔索尔梅尼群岛）正是这种情况。这两个岛屿社会在法律上由国家政府直接管理，实际上拥有非常强大的非正式地方治理机构。

许多次国家级岛屿管辖区介于普通的次国家级管辖区和独立国家之间。这是因为一方面，次国家级岛屿管辖区拥有特别高的管辖能力，另一方面，许多独立小岛国特别脆弱。无论这些小岛国在国际舞台上如何以“超越自身的分量”大放异彩，8Thomas H.Eriksen,Implications of Runaway Globalisation in the Seychelles.Small States&Territories,Vol.3:1,p.9-20 (2020);Godfrey Baldacchino,Mainstreaming the Study of Small States and Territories,Small States and Territories,Vol.1:1,p.3-16 (2018).当涉及到谋求国与国之间关系的发展时（无论是军事、经济还是环境方面），小岛国事实上的管辖能力相当有限。再者，次国家级岛屿管辖区和小岛国通常位于边境地区或被海洋环绕，特点是管辖权不明确或存在争议。因此，在国际政治上，次国家岛屿管辖区往往扮演着与小岛国相当相似的角色，这点是独立国家的大多数次国家级大陆管辖区无法做到的。

这就引发了一个问题：对于在法律或事实层面高度自治的次国家级岛屿管辖区，外国应该如何处理与它的关系？当涉及到国家政府和次国家级岛屿管辖区之间的法律责任划分时，外交政策事宜几乎总是留在国家层面。因此，当外国国家行为者寻求与岛屿领地就正式条约的制定、军事问题，或其他明确属于外交政策和国家间关系的政策事宜进行交涉时，不存在考虑哪一级政府的问题。然而，在许多其他情况下，涉及其他利益方面，外国国家政府直接与次国家级岛屿管辖区政府交涉才是正确选择。

格陵兰岛的情况便是一个例证。丹麦的国家政府负责监管格陵兰岛的外交政策和一些专门的法律领域，除此之外，其他事宜的决策权都握在次国家级岛屿管辖区政府自己手中。9Adam Grydehøj,Unravelling Economic Dependence and Independence in Relation to Island Sovereignty:The Case of Kalaallit Nunaat (Greenland),Island Studies Journal,Vol.15:1,p.89-112 (2020).近年来，格陵兰岛和丹麦政府在一问题上产生争议，即丹麦是否有权就不属于格陵兰岛外交政策、但又被丹麦政府认为对丹麦的国家安全构成威胁的问题，对格陵兰岛进行干预。例如，2016 年，丹麦政府秘密行动，使向一家中国矿业公司出售位于格陵兰岛的废弃军事设施的计划泡汤，这可能会阻碍次国家级岛屿管辖区的工业发展。10Martin Breum,Analyse:Stoppede Danmarks statsminister kinesisk opkøb i Grønland?,High North News (19 Dec 2016),https://www.highnorthnews.com/nb/analyse-stoppededanmarks-statsminister-kinesisk-opkob-i-gronland.(in Danish)2018 年，丹麦也进行了类似的干预，一家中选为格陵兰岛新机场建造商的中国建筑公司遭到丹麦政府除名，此举引发了丹麦和格陵兰岛政治家之间的公开冲突。11Adam Grydehøj et al.,Practicing Decolonial Political Geography:Island Perspectives on Neocolonialism and the China Threat Discourse, Political Geography,Vol.85:1,2021,https://doi.org/10.1016/j.polgeo.2020.102330.这两个案例中的中国企业寻求进入格陵兰岛市场，均出于商业原因（而不涉及中国的外交政策），而格陵兰岛政府对法律的解释似乎是正确的，即次国家级岛屿管辖区有权对中国在格陵兰岛的商业活动做出决策。然而，这并不妨碍丹麦政府从中国的商业动机中察觉到国家安全威胁。

2018 年的这场争端进一步增强了美国对格陵兰岛的兴趣，最终，时任总统的唐纳德·特朗普于2019 年8 月建议美国向丹麦购买格陵兰岛。12Johannes Mohr,China in the Arctic and the Case of Greenland,in Joachim Weber ed.,Handbook on Geopolitics and Security in the Arctic,Springer,2020,p.113-129.特朗普的言论遭到丹麦政治家的强烈谴责，而格陵兰岛方面也无意将次国家级岛屿管辖区出售给美国。然而，双方就此问题的攻防拉开了美国对格陵兰岛发动魅力攻势的序幕。美国国家政府在格陵兰岛资助并开展了若干研究项目，此举受到格陵兰岛政治家的普遍欢迎，但也引发了丹麦政界的不安与愤怒。显然，美国在格陵兰岛的干预与丹麦和格陵兰岛之间的责任划分并不冲突，因为研究和自然资源明确属于格陵兰岛的责任领域。由于美国是丹麦的盟友，丹麦政府也很难以国家安全为理由进行干预。

在与外国交往的过程中，法律和事实层面的管辖能力所引发的类似争议也见于许多其他高度自治的次国家级岛屿管辖区。例如，法罗群岛决定向俄罗斯出口鱼类，尽管欧盟限制其他国家向俄罗斯出口鱼类，13Martin Breum,Protecting its Booming Fish Exports,the Faroe Islands Refuse to Support EU and US Sanctions against Russia,Arctic Today (11 Sept 2018),https://www.arctictoday.com/protecting-booming-fish-exports-faroe-islands-refuse-support-eu-us-sanctions-russia/.且中国对大平洋地区次国家级岛屿管辖区的发展支持态度尚不明确。14ZHANG Denghua,China in the Pacific and Traditional Powers’ New Pacific Policies:Concerns,Responses and Trends,Security Challenges,Vol.16:1,p.78-93 (2020).

因此，当外交政策涉及某次国家级岛屿管辖区时，负责外交政策的国家政府必须根据当前政治局势，以不同方式处理与该次国家级岛屿管辖区的类似接触，无论其实际的法律规定如何。这亦适用于外国国家行为者，他们必须平衡以下风险：一是因直接与次国家级政府接触而得罪国家政府；二是被急于维护自身合法权利的次国家级岛屿管辖区视为傲慢专横。答案没有绝对的对与错。在与拥有较高管辖能力的次国家级岛屿管辖区接洽时，可能需要采取灵活的方法：一些问题可与国家政府接洽，另一些问题可与次国家级政府接洽，试图让双方都觉得自己受到尊重，得到倾听。

最重要的是，必须牢记高度自治的次国家级岛屿管辖区并非国际政治体系中的偶然产物或瑕疵。它们常常作为一种治理工具出现，国家政府借此来满足地方需求，让（通常是与国家大陆相距甚远的）岛屿享有更多权力和责任。从这个意义上说，在次国家级岛屿管辖区的权力方面产生的模糊地带，往往是国家政府愿意付出的代价，目的是避免岛屿社区诉求更多权力或最终谋求政治独立。也就是说，虽然围绕次国家级岛屿管辖区的外交政策灰色地带和不确定性有时会让国家政府感到不适，但这往往是两害相权取其轻的结果。外国政府如果过于谨慎，就以次国家岛屿管辖区的管辖能力能妥善处理的事宜，与国家政府接洽，从长远来看不一定帮了国家政府的忙，因为此举是在对支持次国家级岛屿管辖区与国家政府之间关系的法律框架之力量提出质疑。