娱乐场所违规接纳未成年人行政公益诉讼的实践进路

● 董史统 罗 青 刘 琦/文

娱乐场所违规接纳未成年人，损害众多不特定未成年人合法权益，检察机关应践行最有利于未成年人原则，充分发挥公益诉讼检察职能，积极参与社会治理，护航未成年人健康成长。

一、基本案情及办理过程

（一）基本案情

2015年5月至2018年8月期间，W市L区多家娱乐场所为招揽生意，不区分顾客年龄，不主动查验身份信息，违规接纳未成年人，导致5名未成年人在娱乐场所饮酒消费后实施犯罪行为，还有数名未成年人在娱乐场所遭受犯罪行为侵害。W市L区文化和广电旅游体育局作为监管部门，未对上述娱乐场所予以查处，致使不特定未成年人合法权益持续受到侵害。

（二）办理过程

W市L区人民检察院在办理涉未成年人刑事案件时，发现未成年人出入娱乐场所消费较为频繁而引发犯罪行为。实际上，《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等法律均明确禁止娱乐场所接纳未成年人。根据《娱乐场所管理条例》《Z省未成年人保护条例》等规定，县级以上人民政府文化主管部门负责对娱乐场所日常经营活动的监督管理。对娱乐场所接纳未成年人情形，文化主管部门应责令整改，依法给予处罚。W市L区人民检察院依职权做好线索初查，层报上级检察院审核。经省、市、区三级检察机关综合论证、研判，决定将该案作为公益诉讼案件予以立案。

W市L区人民检察院系统梳理近三年涉未成年人刑事案件中未成年人出入娱乐场所相关信息，专门询问涉案未成年人，结合实地走访，发现辖区娱乐场所存在未按规定摆放未成年人禁入标志、不主动查验顾客身份、不区分顾客年龄等违法经营行为；向W市L区市场监督管理局调取涉事娱乐场所经营信息，通过政务网核查涉案娱乐场所是否有因接纳未成年人而被行政处罚记录，证实文化主管部门监管缺位；收集刑事判决书等相关文书，证实未成年人受到实际侵害。W市L区人民检察院认为，W市L区文化和广电旅游体育局怠于履行法定监管职责，致使辖区娱乐场所未成年人犯罪和侵害未成年人犯罪案件频发，侵害未成年人群体权益。

经Z省人民检察院批复同意，W市L区人民检察院依法向W市L区文化和广电旅游体育局发出行政公益诉讼诉前检察建议：（1）履行法定职责，对涉案娱乐场所违法行为予以查处；（2）采取有效措施，加强娱乐场所违规接纳未成年人的监管和打击力度。W市L区人民检察院主动跟进监督，与W市L区文化和广电旅游体育局多次沟通，确定整改方案，督促其积极履职。该局书面回复已对涉案娱乐场所立案调查，并对相关娱乐场所作出行政处罚决定。经核查，该局联合公安机关开展专项清查整治，清查娱乐场所50余家，重点检查娱乐场所管理机制是否健全、有无在明显位置摆放未成年人禁入标志提醒、有无对顾客身份进行查验、有无接纳未成年人等事项。对检查发现的问题，除要求立即整改外，还约谈娱乐场所负责人，通过座谈会形式，督促娱乐场所负责人树立依法经营理念，加强未成年人进入娱乐场所管控。为推动工作长效化、制度化，W市L区人民检察院会同主管部门、公安机关制定《关于建立未成年人涉入娱乐场所监管联动工作的意见》，统一执法标准，建立信息互通、线索三方共享等协作配合机制，规范娱乐场所日常监管。目前，辖区娱乐场所均已在醒目位置摆放未成年人禁入标志，接纳未成年人消费行为基本肃清。

二、案件办理的难点和重点

（一）能否将娱乐场所接纳未成年人行为纳入未成年人检察公益诉讼案件范围

根据新修订《未成年人保护法》第106条规定，未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。娱乐场所接纳未成年人是否属于未成年人检察公益诉讼案件范围，核心是判断该行为是否损害公共利益，即损害不特定未成年人的合法权益。

首先，娱乐场所违规接纳未成年人，未成年人在场所内饮酒消费、结识社会人员，极易实施违法犯罪行为或受到犯罪侵害，严重危害不特定未成年人的身心健康。娱乐场所对未成年人开放，未成年人成为潜在顾客，其进入人员混杂的娱乐场所，不仅易受到不良风气影响或受到侵犯，还容易在未成年人群体中不当效仿，致使不特定未成年人面临受侵害风险。办案人员对近年来办理的涉未成年人刑事案件进行梳理时，发现多家娱乐场所存在为招揽生意而不区分顾客年龄、不主动查验身份信息等违规接纳未成年人情形。如案例中，5名未成年人在娱乐场所饮酒消费后实施犯罪行为，同时该场所内还有数名未成年人遭受犯罪行为侵害。这些未成年人中，除少数为相约前往外，大部分相互之间并不认识，系在酒吧等娱乐场所聚集而发生后续伤害行为。

其次，新修订《未成年人保护法》第4条规定，保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则。未成年人身心发育不成熟，维权意识较弱。检察机关应按照最有利于未成年人的原则，对于引发或者极易引发未成年人权益受损的行为，切实发挥公益诉讼检察职能，保障未成年人合法权益。

最高人民检察院（以下简称“最高检”）张军检察长在全国检察机关未成年人检察工作会议上强调，“要更新司法理念，强化法律监督，自觉扛起新时代未成年人保护的检察责任，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的更大贡献”［1］姜洪、李春薇：《加强双向保护综合保护 自觉扛起新时代未成年人保护的检察责任》，《检察日报》2020年1月21日。。娱乐场所违规接纳未成年人，损害众多不特定未成年人合法权益，严重侵害社会公共利益，检察机关应将此案作为公益诉讼案件办理。

（二）如何确定检察建议制发对象，实现精准发力、精准监督

确定检察建议制发对象，要研判对应的行政监管部门以及其是否怠于履行法定职责，要在有无法定职责、履行可行性和是否实际履行等方面综合考虑。［2］参见沙金：《论行政复议决定中的不履行法定职责——基于〈行政复议法〉第28条第2项规定之展开》，《探索》2016年第3期。

1.明确负有监管职责的行政机关。国务院《娱乐场所管理条例》第3条规定，县级以上人民政府文化主管部门负责对娱乐场所日常经营活动的监督管理；县级以上公安部门负责对娱乐场所消防、治安状况的监督管理。本案中，根据W市L区《职能配置、内设机构和人员编制规定》，可以明确W市L区文化和广电旅游体育局是娱乐场所经营活动的监督管理部门。

2.判断负有监管职责的行政机关是否履职。要认定行政机关怠于履职不作为，需满足三个条件：一是确定法律法规明确禁止娱乐场所接纳未成年人。根据《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《娱乐场所管理条例》等规定，营业性歌舞娱乐场所经营者，不得允许未成年人进入；经营者应在显著位置设置未成年人禁入、限入标志；对难以判明是否是未成年人的，应要求出示身份证件。二是对接纳未成年人进入娱乐场所的经营者有相对明确的惩处依据。根据《娱乐场所管理条例》《Z省未成年人保护条例》等规定，娱乐场所违规接纳未成年人，行政机关可采用没收违法所得、罚款以及责令停业整改等惩处方式。三是无证据证明行政机关已对相关违规娱乐场所作出相应处理。通过政务网核查涉案娱乐场所没有被行政处罚，证实文化主管部门监管缺位；通过收集刑事判决书等法律文书，证实未成年人受到实际侵害。故，认定行政机关对涉案娱乐场所未依法予以查处，怠于履行监管职责，导致娱乐场所涉未成年人违法犯罪案件频发。

3.追求有序的充分履职。未成年人权益保护公益诉讼的法律追求和价值追求在于督促职能部门履职尽责，切实维护未成年人合法权益。诉前检察建议作为行政公益诉讼实践中的重要环节，对开展公益起诉、维护公益救济、健全检察公益监督发挥着至关重要的作用。［3］参见王蕾：《行政公益诉讼诉前检察建议问题探析》，《辽东学院学报（社会科学版）》2021年第1期。办案人员通过梳理案件、专门询问、实地调查等方式，明确涉案娱乐场所存在接纳未成年人消费的问题，在对文化和广电旅游体育局怠于履职行为立案调查后，及时发出诉前检察建议，建议依法履行对娱乐场所违规接纳未成年人的监管职责，采取有效措施加强对娱乐场所接纳未成年人、侵害未成年人合法权益违法行为的打击力度。

（三）如何充分发挥督促、协同作用，确保整改落实效果

诉前检察建议制发后，应同步跟进落实相关措施，更好发挥督促、协同作用，推动娱乐场所长效治理。

1.推进专项整治活动，放大办案效果。W市L区文化和广电旅游体育局根据诉前检察建议，对涉事娱乐场所立案查处，并以管理机制是否健全、有无在明显位置摆放未成年人禁入标志提醒等内容为重点，开展专项清查整治，清查文娱场所1200家次，对问题现场整改。整改后，娱乐场所已在醒目位置摆放未成年人禁入标志。检察机关协同文化和广电旅游体育局以个别约谈、集中座谈等形式，就娱乐场所接纳未成年人危害性、违法性后果进行告知教育，增强其职业责任感，加强未成年人进入娱乐场所管控力度，建立健全场所内“未成年人禁止进入”的相关措施与审查制度，进一步规范经营。

2.健全监管联动机制，持续跟进监督。为进一步规范娱乐场所经营行为，预防未成年人出入娱乐场所接触不良信息诱发违法犯罪或成为被侵害对象，检察机关会同W市L区文化主管部门、公安机关出台《关于建立未成年人涉入娱乐场所监管联动工作的意见》，就统一执法标准，建立信息互通、刑事司法和行政执法线索三方共享机制等方面作出规定，同时明确在节假日、寒暑假期等特殊时段，成立重点联合巡查小组开展巡查，联合建立社会监督员队伍，及时指导志愿监督员开展义务监督等。

3.锚定长效教育预防，加强日常宣传。就未成年人随意进入娱乐场所、在娱乐场所饮酒消费等行为，以新修订《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》为基本内容，加强法治宣传，实现教育预防。对出入娱乐场所而涉罪的未成年人，在讯问谈话后，增加“未成年人不得进入娱乐场所、已满十六周岁的未成年人不得在娱乐场所等不适宜未成年人活动场所工作”等告知事项。对出入娱乐场所而引发严重不良行为的未成年人，以矫治教育、亲职教育、督促监护等方式，对未成年人和家长开展针对性法治教育，督促家长加强监管。将禁止未成年人进入娱乐场所等内容纳入宣传范围，通过法治进校园、进社区等载体，以周边未成年人进入娱乐场所违法犯罪案为例，以案释法，教育引导未成年人提高法律意识和自我保护意识。

三、未成年人权益保护公益诉讼的优化方向

（一）把握未成年人权益保护公益诉讼的立案标准

1.判定未成年人公共利益受到侵害。通过公益诉讼形式保护未成年人权益，判定未成年人利益是否受到侵害，在立案阶段，可以将未成年人的公共利益受到实际侵害或者存在受到侵害的重大风险作为判断标准，至于是否实际受到侵害以及具体的侵害程度，可以在立案后予以调查核实。部分侵害后果具有直观性，如校园周边的环境污染、食品安全等问题，可以径直判断得出结论。部分违法行为的危害后果还需在立案后进一步评估，经综合研判才能确定。

2.明确行政机关的监管职责。首先，明确行政机关的履职依据。通过寻找相关法律依据，判断行政机关相应的监管职责和履职方式。习近平总书记指出，“各级党委和政府、全社会都要关心关爱少年儿童，为少年儿童茁壮成长创造有利条件”［4］《习近平寄语广大少年儿童强调 刻苦学习知识坚定理想信念磨练坚强意志锻炼强健体魄 为实现中华民族伟大复兴的中国梦时刻准备着 向全国各族少年儿童致以节日的祝贺》，人民网http://jhsjk.people.cn/article/31730040，最后访问日期：2021年12月20日。。新修订《未成年人保护法》规定保护未成年人是国家机关、武装力量、政党、人民团体、企事业单位的共同责任。办案时，应全面梳理不同层级效力的规范性文件，进一步细化行政机关的履职依据，如省级、市级关于未成年人保护的细化法规。其次，明确具体履职主体。实践中，各级政府并未设立未成年人保护主责部门，未成年人保护委员会则属于非常设性议事协调机构，要依据涉及的具体领域判定主管部门。办案中，可通过调取相关职权配置文件，依法确定负有监管职责的部门。最后，破解行政机关职责交叉问题。同一侵害未成年人公益问题，不同行政机关存在职责交叉或执法权在市、区级行政机关间有所划分的情况。建议在法律法规基础上，参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单，结合检索相关处罚决定和行政诉讼裁判文书，综合确定执法权责归属。

3.界定怠于履行法定职责行为。怠于履行法定职责，通俗来讲就是行政不作为。主要是指行政机关对侵害不特定未成年人公益行为怠于履行监管职责，未及时对违法行为予以制止。且这种怠于履行的法定职责对于公益保护具有决定性作用，必须依法全面履行，才能有效修复受损公益。在做这种行为界定时，可以做必要的假设，即如果行政机关能够充分履职，是否可以达到保护公益的预期目的。当然，这种假设也要有现实可行性，即行政机关有条件、有能力可以履行，不存在客观不能或者不可抗力等问题制约其履行法定职责。

（二）明确未成年人权益保护公益诉讼的办理要点

1.注重学用结合，提升专业履职能力。最高检部署开展未成年人检察业务统一集中办理后，由未成年人检察部门统一集中办理涉未成年人民事、刑事、行政、公益诉讼案件。在这种背景下，未成年人检察部门专业化履职要求日益提高。虽然从最高检到基层，均设有专门未成年人检察履职部门，但这种专业化起步于刑事检察，专业水平还有待提高。应以学用结合形式推进公益诉讼办案，一方面，加强法律法规、裁判文书、典型案例等的学习，突破未成年人刑事检察既有框架，为后续办案奠定基础；另一方面，践行最有利于未成年人原则，积累总结办案经验，不断提高办案能力与水平，更加全面、精准地保护未成年人权益。

2.制发检察建议，同步推动新法实施。法律的生命力在于实施，未成年人权益保护公益诉讼就是一次对法律生命的延展。在未成年人权益保护公益诉讼中，法律援引、运用至关重要，不仅关乎自身履职的能力和水平，还关系到后续被建议单位的认可度。新修订《未成年人保护法》“司法保护”专章明确检察机关有权提起未成年人权益保护公益诉讼，《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》对保护未成年人权益、保障未成年人健康成长作出专门规定。通过寻找合适条文作为未成年人公益受损的认定标准、提出检察建议的履职依据，及时制发、送达检察建议，开展必要释法说理工作，能够深化法律认知，有效推动新法实施。

3.跟进监督落实，凝聚公益保护合力。面对未成年人违法犯罪多发情况，普遍观点认为预防和遏止未成年人犯罪是一项系统工程，需全社会共同努力。［5］参见魏民、杨勇、俞洪水、冯晓音：《完善未成年人犯罪刑事司法政策的思考》，载庄建南主编：《和谐社会语境下的中国检察制度》，中国检察出版社2007年版，第331页。上述观点契合新修订《未成年人保护法》要求。《未成年人保护法》提出构建家庭、学校、社会、网络、政府、司法“六大保护”体系。在未成年人公益保护方面，检察机关与监管部门目标一致，仅是职责不同，制发检察建议不是目的，而是检察机关督促监管部门依法履职、保护公益的手段。在办理未成年人权益保护公益诉讼案件过程中，应注重跟进监督，向相关监管部门传达新时代未成年人保护理念，全面了解对方履职情况和潜在困难，综合运用磋商洽谈、圆桌会议等形式，达成履职共识，督促及时查处侵害公益行为、有效查堵监管漏洞，实现未成年人权益有效保护。

（三）延伸未成年人权益保护公益诉讼的效果

1.做好案件同步宣传。把未成年人权益保护公益诉讼案件办理作为生动的普法课程，以案释法，推动全社会关心未成年人成长环境，共同构筑未成年人保护屏障。以《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》实施为契机，以法治副校长、检察官进社区等为载体，开展以未成年人权益保护公益诉讼案件为重点的专题宣传，提升社会公众对通过公益诉讼形式保护未成年人权益的认知，进一步提升宣传质效。

2.适时制发社会治理类检察建议。必须看到，对侵害未成年人群体利益的行为，由检察机关依法提起行政公益诉讼，通过提供强有力的国家保护形式，督促职能部门依法全面履职，能够更好守护未成年人群体利益。但实际上，对于在公益诉讼履职过程中碰到的一些较为宽缓、边缘的怠于履职行为或者需要多部门联动推进治理的薄弱环节和管理漏洞，却不适合直接用公益诉讼诉前检察建议形式督促整改，而是需要同步制发相对柔性的社会治理类检察建议，在社会治理的广度、深度上予以延伸拓展，在不同维度上协同发力。通过诉前检察建议和社会治理类检察建议双管齐下、刚柔并济，有效实现对未成年人权益的持续、长效保障。