企保退休审批制的改革与完善

文／崔益华

作者单位：江苏省东台市人社局

近日，中央举行企业职工基本养老保险（以下简称“企保”）全国统筹实施工作电视电话会议，强调要统一养老保险政策，做到“全国一盘棋”，更好保障劳动者与退休人员的养老保险权益。企保退休审批对于实现和保障劳动者养老保险权益、维护养老保险基金安全具有重要意义。在全国统筹背景下，应当统一企保退休审批。

企保退休审批制度的由来

行政审批是行政审核和行政批准的合称，行政审核又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可。企保退休审批是指参保人员申领养老金时，需要先行经过社会保险行政部门的审核和批准。现行企业职工退休审批是延续过去计划经济时期退休管理的模式。

1951 年颁布、1953 年修正的《劳动保险条例》赋予中央及地方人民政府劳动行政部门对劳动保险有监督、审查的职能。原劳动人事部《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》（劳人护〔1985〕6 号）规定“将目前由劳动人事部统一审批的提前退休工种，改为分别由国务院各有关主管部门审批”；国务院办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发〔1999〕10 号）要求加强企业职工退休审批工作的管理，从国家层面规定企业职工退休由各级人民政府劳动行政部门审批：“男职工年满60 岁、女干部年满55 岁、女工人年满50 岁退休的，仍由县级人民政府劳动保障部门审批；从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工种，因病或非因工致残完全丧失劳动能力的企业职工退休，改由地级劳动保障部门审批；按照国家有关规定提前退休的，改由省级人民政府劳动保障部门审批。原行业统筹企业的职工退休，由省级人民政府劳动保障部门审批。”

很多地区对企业职工退休由劳动行政部门审批提出了相应规范性要求。原北京市劳动保障局《关于严格按照国家规定办理企业职工退休有关问题的通知》（京劳社养发〔1999〕63 号）第二条第一款规定“职工退休由市劳动保障行政部门负责审批”；原安徽省劳动保障厅《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》（劳社〔2008〕45 号）第三条规定“参保人员退休由各级劳动保障行政部门负责批准”；《湖南省建立统一企业职工基本养老保险制度的实施意见》（湘政发〔1997〕43 号）第五条规定“企业职工凡没有经过当地劳动行政部门办理退休审批手续的一律无效”。各地通过印发规范性文件明确了企业职工退休审批由各地劳动保障（人社）行政部门承担审批职能。

退休审批主要是对职工档案和职工缴费情况进行审核,确定参保人员符合领取养老金的资格。该审批仍主要由行政部门进行。在企保中延续退休审批制度既是为了确定退休人员领取养老金的资格，也是为了保障养老保险基金安全。但企保制度与传统退休制度的区别之一是，企保制度中由社会保险经办机构负责养老金的具体核定，而社会保险经办机构也属于行政主体，在此状况下行政部门继续进行退休审批的理论基础是否仍然存在，不无疑问。随着深化行政体制改革、加快转变政府职能的要求不断提高，针对企保退休行政审批，很多地方进行了改革。

退休行政审批的改革

国务院办公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发〔2004〕62 号）规定，“企业基本养老保险事项审批”属于“非行政许可审批项目”。但“企业基本养老保险事项审批”是否包括退休审批不得而知 。该文件同时规定省级人民政府劳动保障行政主管部门实施的“参加基本养老保险的职工提前退休审批”属于“非行政许可审批项目”。国务院《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发〔2014〕16 号）规定：“各部门面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项，要于本通知印发后一年内予以取消。”《人力资源社会保障部行政审批事项公开目录》（2015 年11 月）没有列入退休审批事项。基于这些规定，各地相继进行了退休行政审批的改革。主要体现在两个方面，一是不再实行严格的审批制，而是改为相对宽松的审核等制度；二是完全取消退休审批制度。

在审核行为的改变方面，《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十九条规定，“符合本规定第十八条规定条件的参保人员，从劳动保障行政部门核定的退休时间之次月起……”采用的是“核定”；《北京市基本养老保险规定》第二十二条规定，“被保险人符合下列条件的，自劳动保障行政部门核准后的次月起……”采用的是“核准”。对于“核定”或“核准”的性质和内容则未作规定。根据上述规定，首先，其不应当是行政许可；其次，也不宜将其确定为行政审批。可以将其作为行政部门实施的监管和审查措施。但是这种审查措施和行政审批究竟有何不同，目前政策上仍缺乏明晰的界定，实践中部分地区的核准实质上仍然起到了行政审批的规范作用，是否妥当，需要进一步探讨。

在直接取消行政部门的前置性审批方面，广东省人力资源社会保障厅《关于进一步规范参加城镇企业职工基本养老保险的职工正常退休审批的意见》（粤人社函〔2011〕4172 号）明确“参加城镇企业职工基本养老保险的职工正常退休审批未被列作保留的行政审批项目，参保人正常退休的，可直接由社会保险经办机构审核参保人基本养老保险待遇领取条件，按规定发给基本养老金”。云南省人民政府《关于完善企业职工基本养老保险制度的实施意见》（云政发〔2006〕139 号）第二条第六款规定“达到法定退休年龄退休的不再进行审批，由县以上劳动保障部门按照规定发放退休证，社会保险经办机构审核和计发基本养老金”。河南省人民政府《关于取消和调整行政审批项目的决定》(豫政〔2013〕58 号) 规定取消“机关事业单位工作人员和企业职工离退休审批”。《上海市城镇职工养老保险办法》第二十条规定“符合条件的退休人员，可以向养老保险事业管理中心办理领取养老金的手续；经养老保险事业管理中心核定后，按月领取养老金”。《海南省城镇从业人员基本养老保险条例实施细则》规定“社会保险经办机构确认有关人员原工龄或者工作年限是否视同缴费年限、符合提前退休条件的，由参保地社会保险经办机构办理提前退休手续，灵活就业人员到社会保险经办机构核定基本养老保险待遇”。在取消退休审批改革中，是否应当将所有的退休审批，例如特殊工种提前退休、病退、机关事业单位退休，均予以取消，也值得商榷。

总体上来说，在“放管服”改革背景下，各地通过强化行政审批制度改革，无论是简化退休审批还是取消退休审批，都体现了从重管理向重服务的职能转变，具有积极意义。

企保退休审批的问题与完善

企保退休审批制存在的主要问题包括：

一是不利于对参保人员权益提供更便捷的保护。在行政审批（或审核、核准）与经办机构核定待遇的双重结构体系下，参保人员如果对其权益存在争议，则应当向行政部门还是经办机构寻求解决，特别是在司法救济的情形，究竟应以行政部门还是经办机构作为被申请人或被告，存在较大的不确定性，不利于对参保人员权益的保护。

二是重复审查。人社行政部门审核前一般需要经办机构进行初审，审查参保人缴费年限、年龄、档案资料等是否符合申报条件，再由人社行政部门审批，这样容易形成多头审查，造成人力浪费和经办衔接不畅，削弱办事效率。

三是矛盾推诿。在审查中遇到比较棘手的疑难问题时，容易相互推诿，问题长期得不到处理和解决，易形成信访矛盾，可能导致参保人不能及时办理退休等，影响参保人员权益，也影响人社部门形象。

四是有违“放管服”要求。由于行政部门与经办机构往往不在一起，“一窗式”“一事办”“一站式”便捷服务难以落实，加之上述问题的存在，有违简政放权等“放管服”要求。

在全国统筹的背景下，如果有的地方执行严格的退休审批，有的地方执行相对宽松的行政审批，而有些地方则完全不需要行政审批，其差异化将显露并可能形成冲突，对退休及养老金申领的法治化、参保人权益保护、社保经办治理规范化都存在不利影响，应当尽快予以统一。

鉴于原来由劳动行政部门审批企业职工退休，主要是因为核查资料的复杂性、办理程序的合法性、审核标准的统一性、审批事项的原则性等需要，但现在随着社会养老保险制度的完善和推进，原有需要审核档案等资料确定享受退休待遇的信息要素逐步减少，主要以缴费情况确定退休待遇。通过行政审批来确定退休待遇的必要性渐渐减弱，可考虑取消一般情形下企保退休审批，通过经办机构确认资格进行待遇审核的模式，核定退休人员待遇标准，通过“一窗式”受理、“一站式”办结。同时健全和完善退休审核机制，优化和规范办理流程，提升便捷服务水平，强化审核风险防范，确保企业职工退休审核机制健康有序推行。行政部门的职责应主要体现在监督方面。