加强新时代法律监督工作的理路考察

● 陈良华/文

2021年6月15日，党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，进入新发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是亟需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。面对新时代新要求，如何补齐短板，是加强新时代检察机关法律监督工作亟需思考和解决的问题。

一、领悟监督理念之变：以能动司法检察理念深化监督办案

最高人民检察院（以下简称“最高检”）党组高度重视司法检察理念。理念转变到位，办案监督自然就有新思路、新方法、新局面。［1］参见姜洪、郑赫南等：《张军：在转机中推动新时代检察工作创新发展》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/tt/201807/t20180725_386002.shtml，最后访问日期：2021年10月21日。进入新时代，最高检党组提出一系列司法检察新理念，包括坚持讲政治与抓业务有机统一，坚持客观公正立场，坚持在办案中监督、在监督中办案，坚持“三个效果”有机统一，坚持双赢多赢共赢等。［2］参见邱春艳：《第十五次全国检察工作会议召开》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/spp/tt/202101/t20210111_505954.shtml，最后访问日期：2021年10月21日。能动司法检察理念是又一创新性重要成果。［3］参见谢鹏程、高磊：《以能动司法检察理念开启检察新征程》，《检察日报》2021年8月9日。《意见》要求，要以高度的政治自觉依法履行检察职能，实现各项检察工作全面协调充分发展。可以说，能动司法检察理念是检察机关时代使命、职能定位和司法实践现实需求的统一［4］参见卞建林：《立足新时代新要求 深化能动司法检察》，《检察日报》2021年8月9日。，是对既有司法检察理念的深化。

（一）依法能动履行刑事检察职能

刑事检察是检察机关最基本、最核心的业务。［5］参见陈国庆：《新时代刑事检察工作的创新与发展》，《人民检察》2021年第21—22期。依法能动履行刑事检察职能，有助于实现刑事检察与民事、行政、公益诉讼等检察工作全面协调充分发展。刑事检察要由“坐堂式”的审查办案模式转向为能动监督办案，善于发现诉讼监督、职务违法犯罪、虚假诉讼、公益诉讼、司法救助等线索。同时，通过建立嵌入检察办案系统的线索“零报告”制度，加大业绩考评分值比重，保障横向一体化紧密衔接。

（二）依法能动履行民事检察职能

与审判机关的案件量相比，进入检察机关法律监督环节的民商事案件量相对不多，民事抗诉案件数量少，单纯就民事个案提出抗诉的案件更少，且改判率不是很高。这主要与审判机关上下级裁判思维趋同、不易改变判决以及民事检察人员总体素能还存在“跟不上、不适应”有关。依法能动履行民事检察职能需要转变监督理念、拓宽监督视野，不仅聚焦个案，而且关注类案。例如，浙江省绍兴市柯桥区人民检察院的民事类案监督的成功做法。通过办理涉“套路贷”虚假诉讼系列案、追索劳动报酬虚假诉讼逃避债务监督案等，拓展线索来源，推动类案监督建议内容更加精准，从而提高监督实效。［6］参见范跃红、王菁：《“三字诀”打造民事类案监督新高地》，《检察日报》2021年9月15日。

（三）依法能动履行行政检察职能

《意见》指出，行政检察要促进审判机关依法审判，推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益。充分发挥行政检察法律监督职能作用要求检察机关依法能动履职。一方面，检察机关要掌握相关行政机关的职能内容、行政处罚权、执法所涉部门规章等底数，主动沟通协作，实现信息共享。另一方面，推动行政争议实质性化解、开展非诉讼执行监督等，要求检察机关研判掌握行政执法决定、行政处罚等行为有无违法，司法裁判的实体、程序、法律适用，当事人的争议焦点，实质性诉求需求，需要主动调取证据，查明真相，制定方案，加强沟通，化解纠纷。

（四）依法能动履行公益诉讼检察职能

一方面，只有依法能动履职才能增强公益诉讼检察监督力度。近3年，福建省宁德市公益诉讼检察工作办案数量逐年上升［7］2019年立案49件、提起公益诉讼7件，2020年立案158件、提起公益诉讼20件，2021年立案266件、提起公益诉讼47件。，得益于检察机关主动履职，深入人民群众、生产生活一线、公共利益受损害的现场开展调查，发现相关领域存在的具体问题。另一方面，只有依法能动履职才能确保公益诉讼检察监督效果。办案中要跟进监督，并适时开展“回头看”，确保监督成效。

检察机关法律监督独具直接介入刑事、民事、行政、公益诉讼个案的办理优势，具有参与、跟进、融入式监督的特点，发现问题更及时、监督纠错更直接。［8］参见张军：《加强新时代检察机关法律监督工作 助力书写法治中国建设新篇章》，《学习时报》2021年10月8日。充分发挥“四大检察”职能作用，需要检察机关深化能动司法检察工作，在把握法治规律、司法规律、检察规律的前提下，积极自觉能动履职，从主动发现收集问题线索，到开展调查核实，再到提出善治建议等，延伸检察职能，提升监督效能。

二、领悟监督方式之变：以智慧精准监督提升监督效果

“能动”不是“盲动”。首先，能动司法检察理念的实践发生在全面依法治国进程之中，法定主义划定了能动司法检察理念的基本边界。［9］参见熊秋红：《能动司法检察是法治理念的深化》，《检察日报》2021年8月16日。其次，能动司法检察与检察机关的职能定位和履职目标紧密相关。善用政治智慧、法治智慧、检察智慧开展法律监督，不断增强法律监督“刚性”，才能在立足职能定位基础上，更好地维护司法公正，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。［10］参见《智慧办案，增强法律监督“刚性”》，《检察日报》2021年8月30日。破解法律监督难、监督软等问题需要以“三个效果”统领办案标准，通过把握监督的目标方向、重点领域、案件类型和时间节点，实现智慧办案、精准监督。

（一）确定监督的目标方向

能动司法检察理念的适用与司法检察活动所欲实现的目标密不可分。检察机关应当践行司法检察工作的政治性和人民性［11］同前注［9］。，即围绕为大局服务、为人民司法确定能动履职的目标方向。一是纵观司法检察总体面临的新形势新任务新要求。比如，当前在常态化开展扫黑除恶斗争、巩固“三大攻坚战”成果、依法维护企业合法权益等重点领域主动作为，体现检察担当。二是横观地方经济社会发展对地方司法检察工作的实际需求。比如，“宁德制造”特别是新能源技术涉及知识产权保护，宁德市人民检察院（以下简称“宁德市院”）积极探索开展企业法律“健康体检”，帮助企业研判知识产权管理风险点，从大众式宣讲向个性化“体检”转变，从案后事后建议向日常预防前移。三是围绕人民群众反映强烈的“急难愁盼”问题，扎实开展“检察为民办实事”实践活动，传递司法善意和温情。比如，当前，中央和国家实行“双减”禁校外辅导令，需要检察机关重点关注，强化整治行动中的法律监督。

（二）明确监督的重点领域

《意见》第三部分“全面提升法律监督质量和效果，维护司法公正”第5至13条，突出了8种监督领域：健全行政执法和刑事司法衔接机制，强化刑事立案、侦查活动和审判活动监督，加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约，完善刑事执行和监管执法监督，精准开展民事诉讼监督，全面深化行政检察监督，积极稳妥推进公益诉讼检察，完善审判监督工作机制，进一步提升法律监督效能。从刑事检察、民事诉讼监督、行政检察监督、公益诉讼检察、审判监督工作到监督配合保障，每一项均有不同的侧重，既有监督重点又有实践难点和薄弱点。以民事检察监督为例，要加强对损害社会公共利益、程序违法、裁判显失公平等突出问题的监督；加强对损害国家利益或者社会公共利益、严重损害当事人合法权益、造成重大社会影响等违法执行行为的监督；加强对虚假诉讼的防范、发现和追究。

（三）把握监督的案件类型

实践中，“四大检察”交叉或重叠案件大量存在。比如，涉“套路贷”虚假诉讼系列检察监督案件的“刑民交叉”；洗钱犯罪上游8种犯罪与下游违法犯罪行为的“刑刑重叠”；最高检发布的第30批行政检察监督指导性案例的“行民交叉”，因行政侵权引发的赔偿诉讼，大多数属于行政争议实质性化解范畴。［12］参见徐日丹、刘亭亭：《最高检发布第三十批指导性案例 示范指导行政争议实质性化解办案实践》，《检察日报》2021年9月28日。又比如，民事、行政检察公益诉讼检察和刑事检察多有交叉。为此，宁德市院成立了公益诉讼和生态检察部门，既办理公益诉讼检察案件也办理破坏生态环境资源刑事案件。以公益诉讼和生态检察部门为突破口，在办理破坏生态环境资源的刑事案件中，坚持“一案双查”，提高公益诉讼问题线索发掘能力。

（四）熟悉监督的时间节点

一是把握监督时期。在统筹疫情防控和恢复企业生产的特殊时期，注重监督方式方法，克服就案办案。比如，宁德市古田县人民检察院办理某合作社不服生态环境部门处罚检察监督案，经调查核实获悉，该合作社已对大气污染物排放超标问题整改到位，检察机关充分发挥行政检察监督职能，促成生态环境部门与合作社达成执行和解，减免逾期加处的罚款，帮助合作社渡过难关，挽救了企业。二是把握监督时节。在灾害、事故多发时节，加强事前预防监督。比如，宁德市古田、屏南、周宁、福安、霞浦等都曾发生松线虫害，预防松线虫发病最佳时间一般在5月底6月初，检察机关提前开展乡镇林场调查走访，针对发现的松树疫木处理不规范，松线虫病防治不及时问题，召开诉前圆桌磋商会，督促政府和林场等负有管理职责的部门依法履职，保护松树资源。三是把握监督时机。抓住政策窗口期、监管空档期，开展有效监督。比如，宁德市检察机关以推动基层检察院与自然资源部门建立衔接机制，消灭基层检察院行政检察办案“空白”为契机，积极推进工作制度化。再如，对未成年人检察工作而言，暑期是青少年学习、成长、交友的活跃期，也是学校和家长保护的空档期和意外事故的高发期；一些司法救助案件往往受救助人就医就学急需用钱等等。以上都是监督的“时间律”。

三、领悟监督力量之变：以机制平台创新强化监督能力

能动司法检察要求检察机关积极主动履职、延伸监督触角，对于检察人员的素质能力是一个不小的考验，［13］同前注［4］。对革新监督力量，凝聚监督合力提出了新要求。

（一）“关键少数”带头办案

“关键少数”要带头走访协调、带头解决问题、带头办理案件，既“挂帅”又“出征”，推动工作开展。一是带头走访协调。例如，主动上门与职能部门沟通会商，协调推进“两法衔接”问题。二是带头解决问题。例如，指导制定专项监督工作方案，指导开展业务数据分析研判等。三是带头办理案件。检察机关正副检察长主动把自己编入办案组，带头直接办理疑难案件和信访积案，发现问题、寻找规律、总结经验、示范引领。

（二）调配检察办案力量

各项检察工作全面协调充分发展有赖于全面协调充分的办案力量。特别是围绕检察机关专业化建设目标，尽可能增强民事、行政、公益诉讼检察人员力量，建立人才基础。为此，福建省人民检察院下发通知，要求设区市检察院单独建立行政检察办案组，基层检察院确定1名员额检察官或检察官助理、书记员负责行政检察工作。尽管“四大检察”人员数量无需做到绝对平均，但编制充足的基层检察院应有比较固定的检察官或检察官助理分别从事民事、行政、公益诉讼检察工作。

（三）完善考评工作机制

2022年是检察工作“质量建设年”。要通过加强对“案”和“人”的管理，抓实科学管理，导引高质量发展。［14］参见邱春艳：《全国检察长（扩大）会议召开》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/spp/tt/202201/t20220117_541809.shtml，最后访问日期：2022年1月21日。最高检印发《检察人员考核工作指引》，对检察人员实行分级分类考核。宁德市检察机关推行检察部门职责和个人岗位说明书的“两书”管理及其配套制度，配套完善涵盖“三类人员”的业绩考评细则，修订完善办案权力清单、检察办事办文职责层级权限清单、各条线人员的行为守则等，采取每周部门例会、每月网晒绩效、季度态势分析、年度总结评议等措施，实现全面全员全时人员考核。同时，注重考评成果运用，把部门和个人履职情况作为职务提任、职级晋升、评先评优等重要依据。

（四）强化内部外部合力

推进检察一体化机制建设是宪法规定的检察机关上下级领导体制的内在要求，是深化能动司法检察工作的内在需要，［15］同前注［4］。是善于监督的机制保障。最高检进一步明确，纵向一体化要更加顺畅贯通，横向一体化要更加紧密衔接。［16］［17］同前注［14］。因此，要将系统观念贯穿各业务条线工作中，尤其是抓业务部门之间的监督问题线索移送和协调处理。同时，检察机关要加强与公安机关、审判机关以及司法行政机关的联系，加强与监察机关在办理职务犯罪案件中的衔接，维护法律的统一正确实施。

（五）探索大数据赋能

大数据运用是实现新时代检察工作高质量发展的关键变量，是监督力量的革新要素。一方面，以“检察大数据战略”赋能高质量发展［17］应当加快推进检察机关数字化改革步伐，协同公安机关、审判机关以及司法行政机关统筹解决部门协同和技术壁垒等问题，加快推进法律监督智慧系统建设，提高监督质效。另一方面，科技装备的保障将使检察官和检察官助理从繁重的办案事务中解脱出来。

（六）加强检察宣传